Kenniscentrum

.. (Terug naar bovenliggende map)

Bestanden

ACT-II - Minder last, meer effect.pdf ACT-II - Minder last, meer effect.pdf
Eindrapport. Download
zorg-voor-minder-last juli 2007.pdf zorg-voor-minder-last juli 2007.pdf
Samen met de ziekenhuizen en de meest betrokken partijen uit de zorg wordt na honderd dagen kabinetsbeleid op 2 juli 2007 dit rapport aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport als eerst verantwoordelijk minister voor ziekenhuizen en aan de staatssecretarissen van Financiën en Economische Zaken als voortrekkers van vermindering van regeldruk waaronder toezichtlasten en verwante lasten aangeboden.

Het rapport ondersteunt de beleidsintenties van de minister van VWS en de partijen in de zorgsector op het terrein van het terugdringen van administratieve lasten in de zorgsector en doet op een aantal relevante deelterreinen voorstellen voor verbeteringen.

Zorg voor minder last

Inhoudsopgave
1. Inleiding
......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 3 Aanleiding ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 3 Resultaten meting .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 3 Definitie toezichtlasten ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 3 Werkwijze ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 5 Martin van Rijn: “De resultaten en aanbevelingen van het rapport zijn een prachtig begin, maar nu de vervolgstappen” .......................................... 6 Doel van de voorstellen............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 7 Algemeen: de zeven voorstellen van “Zorg voor minder last” ......................................................................................................................................................................................................... 11 Frank de Grave: “NZa, zelf ook partij, spreekt zichzelf aan op lastendruk voor ziekenhuizen”.................................................................................................................................. 12 Informatieuitvraag van toezichthouders en andere partijen ............................................................................................................................................................................................................ 15 Algemeen....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 15 Probleemanalyse .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 15 Lopende ontwikkelingen .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 16 Martin Bontje: “Ook in een geliberaliseerde markt moeten ziekenhuizen verantwoording afleggen”.......................................................................................................... 18 Oplossingsrichtingen ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 19 Voordelen van XBRL................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 20 Advies van de Commissie .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 21 Accreditaties en visitaties .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 23 Inleiding .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 23 Probleemanalyse .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 23 Lopende ontwikkelingen en knelpunten................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 25 Chiel Huffmeijer: “Uiteindelijk gaat het om de kritische succesfactoren van ziekenhuizen”........................................................................................................................................ 26 Oplossingsrichtingen ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 27 Advies van de Commissie .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 29 Crises en rampen................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 31 Probleemanalyse .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 31 Nico Oudendijk: “De emotionele vraag of bij rampen alles wel goed is geregeld, leidt er toe dat toezicht zich opstapelt”........................................ 32 Oplossingsrichtingen ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 33 Advies van de Commissie .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 34 Kwaliteit van de inspecties ......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 37 Inleiding .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 37 Probleemanalyse .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 37 Oplossingsrichtingen ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 37 Grabriella Bekman: “Eenduidig Toezicht wil luis in de pels van Rijksinspecties zijn” ............................................................................................................................................................... 38 Advies van de Commissie .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 39

2. 3.

4.

5.

6.

Zorg voor minder last

7. Regelgeving en toezicht op (ver)bouw van ziekenhuizen

8.

9.

10.

11. 12.

........................................................................................................................................................................................................................... 41 Inleiding .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 41 Probleemanalyse .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 41 Lopende ontwikkelingen .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 41 Hans Büller: “Kunnen we die regels loslaten? Zo ja? Weg ermee!”............................................................................................................................................................................................................................... 42 Oplossingsrichtingen ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 43 Advies van de Commissie .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 44 Erkenning en visitatie van (beroeps)opleidingen............................................................................................................................................................................................................................................................ 40 Inleiding .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 40 Probleemanalyse .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 40 Oplossingsrichtingen ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 49 Advies van de Commissie .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 49 Legionella, controle van de waterkwaliteit en medische zwembaden ....................................................................................................................................................................... 51 Inleiding .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 51 Probleemanalyse .............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 51 Oplossingsrichtingen ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 51 Advies van de Commissie: ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 54 De meetresultaten van de pilot MTL ziekenhuizen..................................................................................................................................................................................................................................................... 55 Algemeen....................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 55 Meetresultaten in Ziekenhuizen Administratieve Lasten van Toezicht .............................................................................................................................................................................................................. 57 Samenvatting Nalevingskosten van de wet in relatie tot toezicht ................................................................................................................................................................................................................................. 61 Kwalitatieve beoordeling van toezicht ........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 64 Enkele conclusies ten aanzien van de Methodiek (MTL) voor Meting van Toezichtlasten in Ziekenhuizen ............... 65 Vervolg op “Zorg voor minder last” ..................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 67 Bijlage 1 Samenstelling Commissie, voorzitter Prof. dr. H.A. Büller............................................................................................................................................................................................................................................ 68 Bijlage 2 Samenstelling Subgroep, voorzitter drs. N.C. Oudendijk ................................................................................................................................................................................................................................................ 69 Bijlage 3 Overzicht van personen en organisaties die hebben bijgedragen aan het tot standkomen van dit rapport............................................................................. 70 Bijlage 4 XBRL .......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 71 Wat is XBRL?............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 71 Wat is het gevolg van invoering? ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 71 Hoe werkt het nu precies? ................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. 71 Wat moet er nog gebeuren voordat XBRL operationeel kan zijn? ................................................................................................................................................................................................................................. 71 Bijlage 5 Brief ter ondersteuning, ondertekend door OVDB en NVZ .......................................................................................................................................................................................................................................... 73 Bijlage 6 Personeelsopbouw Algemene ziekenhuizen......................................................................................................................................................................................................................................................................................... 74

Zorg voor minder last • 1

“E

r zijn bijna veertig toezichthouders in de sector, die allemaal inspecteren, visiteren, accrediteren, controleren, daar zit het belangrijkste deel van de discussie”
• Martin van Rijn, directeur-generaal Gezondheidszorg

2 • Zorg voor minder last

1. Inleiding
Aanleiding Dit rapport is het product van een unieke samenwerking tussen partijen die als producent of afnemer, als “veroorzaker” of “slachtoffer” betrokken zijn bij de bureaucratische processen in de ziekenhuizen. Deze samenwerking is het gevolg van het beleid van de overheid om toezichtlasten terug te dringen en daarbij - breder dan tot nu toe het geval was - ook regeldruk en andere “verwante lasten” in ziekenhuizen mee te nemen. De aanleiding voor de samenwerking ligt bij de ontwikkeling van een nieuwe meetmethodologie voor toezichtlasten, Meting Toezichtlasten Ziekenhuizen, gevolg van een samenwerking tussen het ministerie van Financiën en het Project Eenduidig Toezicht. Onder toezichtlasten werd daarbij tot nu toe verstaan: de lasten die bedrijven, waaronder ziekenhuizen, ondervinden om te voldoen aan de informatieverplichtingen, voortvloeiend uit het toezicht. Onder toezicht werd daarbij verstaan zowel controle als handhaving. In dat kader is voorzien in een drietal pilot-trajecten voor het ontwikkelen van een nieuwe meetmethode voor toezichtlasten, gebaseerd op het Standaard Kosten Model (SKM) voor administratieve lasten. De eerste pilot is uitgevoerd in het “domein Schiphol” en is inmiddels afgerond. Dit rapport is het resultaat van de tweede pilot in het “domein Ziekenhuizen”. De derde pilot is hierna voorzien in een andere sector. Resultaten meting Uit de meting van de toezichtlasten in ziekenhuizen die medio vorig jaar is uitgevoerd, is in eerste instantie naar voren gekomen dat de ziekenhuizen over het algemeen redelijk tevreden zijn over de meeste toezichthouders, al zijn er uitzonderingen. De lastendruk van het toezicht in enge zin, veroorzaakt door de vijf meest betrokken rijksinspecties, dit zijn de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ), de Arbeidsinspectie (AI), de VROM-Inspectie (VI), de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) en de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW), is afgezet tegen de totale omzet van een ziekenhuis beperkt. Zij veroorzaken gemiddeld per ziekenhuis ongeveer 300.000 euro aan toezichtlasten (gemeten in de bij de meting betrokken vier ziekenhuizen). Dat is ongeveer tweederde van de totale toezichtlasten die bij deze ziekenhuizen zijn gemeten. De IGZ neemt hiervan (niet onverwacht) ongeveer 80% voor haar rekening. Om deze toezichtlasten te drukken werken deze vijf rijksinspecties sinds 2007 samen, onder meer volgens een gezamelijk jaarplan en een gezamelijke risicoanalyse. Indien alle negentien toezichthouders (inclusief lagere overheden) in de meting worden betrokken, blijven de toezichtlasten in verhouding tot de totale ziekenhuisbudgetten waaruit deze moeten worden voldaan, nog steeds betrekkelijk laag. Dat is ook goed, omdat de kosten van toezichtlasten direct de aan patiëntenzorg te besteden middelen beperken en het streven van alle partijen in de zorg daarom mede gericht is op zo min mogelijk toezichtlasten. Uit het bovenstaande mag echter niet de conclusie worden getrokken dat vermindering van toezichtlasten en bureaucratie in ziekenhuizen een te verwaarlozen probleem zou zijn. Uit dit rapport komt juist naar voren dat er bij het reduceren van toezichtlasten in bredere zin veel winst valt te halen. Definitie toezichtlasten In tweede instantie is namelijk - uit het vervolgonderzoek en uit de gesprekken met de ziekenhuizen - naar voren gekomen dat er, gelet op de huidige situatie waarin ziekenhuizen zich bevinden, wel degelijk een probleem is met toezichtlasten en aan toezicht verwante lasten, maar dan in bredere zin, dus in bredere zin dan alleen de hiervoor genoemde toezichtlasten in enge zin. In de oorspronkelijke definitie (zie ook hoofdstuk 10 en 11) zijn toezichtlasten gedefinieerd als lasten die bedrijven ondervinden om te voldoen aan de informatieverplichtingen vanwege het toezicht. Daarbij heeft toezicht betrekking op het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. In de meting bij ziekenhuizen is hoofdzakelijk gelet op toezicht vanwege wettelijk geregelde toezichthouders en inspectiediensten. Gebleken is dat in de meting van de toezichtlasten zoals die thans

Zorg voor minder last • 3

is uitgevoerd, een groot deel van de wel als lasten ervaren gevolgen van informatieuitvraag controle en toezicht niet is gemeten. Deze (niet gemeten) lasten hebben veelal wel te maken met enigerlei vorm van toezicht, controle of informatieverwerving, maar komen niet direct voort uit de lasten van de wettelijk geregelde toezichthouders en inspectiediensten. Zij worden in dit rapport aangeduid als “aan toezicht verwante lasten”. Dit betreft bijvoorbeeld de lasten die worden veroorzaakt door nietoverheidspartijen zoals verzekeraars en derden, zoals visitaties door wetenschappelijke verenigingen en accreditaties van opleidingen, maar ook de lasten van accreditatie door beroepsgroepen die kwaliteitsnormen voor de eigen beroepsgroep vaststellen. Deze lasten berusten overigens meestal wel op een wettelijke verplichting of hangen samen met de wettelijke regeling van die beroepsgroepen. Verder gaat het hier om min of meer vrijwillige enquêtes die beogen de transparantie van de “ziekenhuismarkt” voor buitenstaanders inzichtelijk te maken. Het inzichtelijk maken is overigens wel weer een wettelijke plicht ingevolge de WTZi. Ook is in de ziekenhuizen sprake van lasten die de ziekenhuizen tot op zekere hoogte zelf veroorzaken zoals kwaliteitsonderzoeken en certificering, waaruit blijkt welke kwaliteitsranking ziekenhuizen hebben. Daarnaast is naar voren gekomen dat ook een aantal toekomstige lasten nog niet is meegenomen bij de meting zoals lasten die te maken hebben met de toekomstige marktwerking in de zorg (bijvoorbeeld door de invoering van DBC’s), de versterking van de organisatie en de aansturing van ziekenhuizen of onderdelen hiervan in het kader van die marktwerking, de beoogde transparantie ten behoeve van de afnemers in de zorg en de mogelijke lasten die verwacht worden van het beleid inzake veiligheid dat wordt uitgevoerd door de (toekomstige) veiligheidsregio’s, alsmede andere in de toekomst te verwachten lasten zoals lasten bij het kwalitatief verbeteren van de (specialisten)opleidingen. Voorts is nog geen rekening gehouden met nieuwe ontwikkelingen zoals het programma Transparantie Medisch-specialistische Zorg (ook wel zorgbrede transparantie genoemd) en andere processen, gericht op meer aandacht voor maatschappelijke verantwoording, transparantie en marktontwikkeling.

Zo ontwikkelt het programma Transparantie Medisch-specialistische Zorg ten behoeve van zorggebruiker, zorgverzekeraar, zorgaanbieders en professionals in de zorg de komende vier jaar ongeveer tachtig nieuwe indicatoren voor aandoeningen. Het doel daarvan is onder meer transparantie te realiseren die voor genoemde groepen bruikbaar is als keuze-, inkoop, verwijs en sturingsinformatie. Bij deze integrale aanpak wordt mede met het oog op het terugdringen van administratieve lasten, zoveel mogelijk gebruik gemaakt van stroomlijning van processen die al lopen of al zijn gerealiseerd. De hier bedoelde nieuwe ontwikkelingen sluiten aan bij de ontwikkelingen die ook bij het bedrijfsleven gaande zijn en leiden tot een toenemende behoefte aan zakelijke en inzichtelijke informatie over de processen in de zorg. Deze ontwikkeling, die is gericht op beter management en meer transparantie en verantwoording in de zorg, is de laatste jaren pas echt op gang gekomen en zal in de komende periode eerder leiden tot meer dan tot minder vraag om informatie. Daarbij zijn naar verwachting eerder meer dan minder partijen betrokken. Gelet op deze algemene tendensen is het des te belangrijker dat de hier beoogde doelstellingen met zo min mogelijk lasten worden gerealiseerd en dat waar mogelijk bestaande lasten en bureaucratie worden teruggedrongen en nieuwe lasten worden bezien op mogelijkheden tot het terugdringen van overlappingen en onnodige lasten en kosten. Gelukkig is ook al een groot aantal partijen in de zorg, waaronder de NZa, actief bezig met het meten en substantieel beperken van lasten van informatieuitvraag en beleidsmaatregelen. De NZa heeft ingezet op terugdringing van de bureaucratie van toezicht en van haar eigen regelgeving. Deze keuze komt voort uit het besef dat de grote veranderingen die in de gezondheidszorg zijn ingezet met de overgang van een aanbodgereguleerd naar een meer vraaggericht zorgsysteem. Die doen een groot beroep op de administratieve capaciteit van de sector. De NZa wil die niet meer belasten dan noodzakelijk en bij voorkeur beperken. Zij doet dit door risicoanalyses te hanteren voor de uitoefening van toezichttaken. Dit leidt tot vermindering van de informatieuitvraag. Daarnaast heeft de Nza het project WALZ (Wegnemen Administratieve Lasten Zorgautoriteit) gestart om de eigen administratieve lasten te monitoren en waar mogelijk te reduceren.

4 • Zorg voor minder last

Daarbij is ook van belang te waken tegen verschuiving van lasten tussen partijen in de zorg onderling of naar andere partijen zoals zorgverzekeraars en/of ziekenhuizen. Werkwijze Tegen deze achtergrond is in 2006 de Meting Toezichtlasten bij een aantal ziekenhuizen uitgevoerd. SIRA Consulting heeft medio 2006 in opdracht van de Minister van Financiën en in samenwerking met het Project Eenduidig Toezicht en in nauwe samenwerking met de Inspectie voor de Gezondheidszorg, deze pilotmeting naar toezichtlasten in ziekenhuizen uitgevoerd. Tegelijkertijd is vanuit het ministerie van VWS over de volle breedte van het zorgveld (breder dan alleen ziekenhuizen) een meting naar “ervaren lasten” uitgevoerd waarvan de resultaten binnenkort worden verwacht. In aansluiting daarop en als deelproject van deze bredere aanpak en in vervolg op de meting van de toezichtlasten van medio 2006, is onder leiding van toenmalig Minister Zalm in december 2006 een start gemaakt met de Commissie MTL en de opzet van deze tweede pilot. Onder dit kabinet is vervolgens gekozen voor de brede aanpak en is met medewerking van een groot aantal partijen in en buiten de zorg, gezocht naar verbeteringen die betrekking hebben op het terugdringen van lasten in de zorg in aansluiting op de ontwikkelingen die zorgbreed al gaande zijn en gericht op het efficiënter werken en terugdringen van lasten Daarbij is - geheel in lijn met de aanpak van het kabinet Balkenende IV om eerst honderd dagen samen met partijen uit de maatschappij te overleggen - samen met de meest betrokken partijen verkend waar mogelijkheden liggen voor verbetering. Het resultaat treft u aan in deze rapportage. Gelet op de bevindingen van OESO en Wereldbank1 over de meetmethode administratieve lasten is geconstateerd dat het van groot belang is de rechtstreeks betrokkenen niet alleen bij het beleid en de verbetering daarvan, maar ook bij de communicatie daarover te betrekken. Mede in aansluiting daarop hebben in dit rapport de ziekenhuizen en de direct betrokkenen bij “lasten in de zorg” centraal
1.

gestaan. Zij hebben zowel in de Commissie als in de Subgroep Meting Toezichtlasten Ziekenhuizen die de voorstellen heeft voorbereid, een belangrijke inbreng gehad. De voorstellen voor verbetering die in dit rapport zijn genoemd, vloeien dan ook rechtstreeks voort uit in de praktijk gesignaleerde mogelijkheden voor verbetering. De interviews in dit rapport geven aan dat rechtstreeks betrokken opinion-leaders die meegewerkt hebben aan dit rapport, zich in de voorstellen herkennen en aan de gewenste veranderingen willen meewerken en daaraan steun willen verlenen, zowel vanuit hun eigen invalshoek en perspectief als vanuit het in dit rapport geschetste beeld van minder bureaucratie en minder lasten. In dit rapport en de verkenningen die daaraan vooraf zijn gegaan, staan de ziekenhuizen centraal en worden daarom ook alle meest betrokken partijen sprekend opgevoerd bij het inzichtelijk maken van de problemen en oplossingen voor de lasten in de zorg. Daarbij is steeds gelet op de reële praktijk zoals die door de ziekenhuizen wordt ervaren en waargenomen en minder op de formeel beschikbare informatie over hoe het eigenlijk is afgesproken of volgens het boekje of volgens de formele regels zou horen. De verkenningen zijn uitgevoerd door de Subgroep MTL die in opdracht van de Commissie in de maanden januari, februari en maart driemaal bijeen is geweest. De uitkomsten van de besprekingen in de Subgroep hebben geleid tot suggesties voor oplossingen die globaal bij de meest betrokken partijen zijn verkend en hebben geleid tot voorstellen die door de Commissie op 21 mei jongstleden op hoofdlijnen zijn geaccordeerd. In hoofdstuk 12 worden de voorstellen telkens aan één partij “overgedragen” ter verdere uitwerking gericht op resultaat per januari 2008. Ter voorbereiding daarop zal de Subgroep MTL in het najaar 2007 nog eenmaal bijeenkomen om de voortgang te ondersteunen en de beoogde resultaten te bewaken. Daarbij moet worden opgemerkt dat dit rapport voor een belangrijk deel weergeeft hoe door de ziekenhuizen en de veldpartijen van de Commissie, op dit moment wordt aangekeken tegen de gestapelde en toenemende lastendruk. In veel mindere mate is in het rapport weergegeven dat tegelijkertijd op een groot aantal punten belangrijke ontwikkelingen gaande zijn (bij het Ministerie van VWS, maar ook bij

1.

Review of the Dutch Administration Burden Reduction Programme, (http://www.doingbusiness.org/main/BurdenReductionProgramme.aspx). This report reviews the Dutch government’s 2003–2007 Administrative Burdens Reduction Programme. The review is carried out in response to a request by the Dutch Minister of Finance Mr. Gerrit Zalm to the World Bank Group in the summer of 2006. The purpose of the report is to review the Dutch reform model, i.e. the institutional and procedural set-up of the Burden Reduction Programme: What worked, what didn’t, and how the Programme can be enhanced to address regulatory reform challenges of the future.

Zorg voor minder last • 5

de partijen in het veldzelf) die beogen deze lastendruk te reguleren en terug te dringen. Voor een deel (bijvoorbeeld op het punt van de voorstellen met betrekking tot XBRL) is het rapport ook bedoeld als versterking en ondersteuning van die lopende beleidsontwikkelingen en als krachtige aanmoediging om door te gaan met de door VWS op dit punt al ingezette beleidsontwikkeling. Het rapport geeft op een aantal punten minder aandacht aan de eveneens noodzakelijke extra impulsen ter versterking van de kwaliteit van ziekenhuizen of onderdelen daarvan en het management van de zorg van de nieuwe eisen. Juist omdat sprake is van een groot aantal parallelle ontwikkelingen wordt in dit rapport geconstateerd dat er behoefte bestaat aan afstemming, coördinatie en regie tussen en over die vele parallelle ontwikkelingen. De ziekenhuizen dringen daar al jaren op aan en hebben hiertoe dan ook een aantal initiatieven ontplooid. Daarbij dient echter ook bedacht te worden dat in het ziekenhuisveld bewust onderscheid wordt gemaakt tussen publieke en private partijen en dat daarbij bewust activiteiten aan private partijen zijn overgelaten. Op basis van de uitgangspunten van de MDW- trajecten (marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit) is daarbij uitdrukkelijk gekozen voor een op onderdelen terughoudende opstelling van de (centrale) overheid. Mede door deze in het verleden – mede in overleg met het ziekenhuisveld – gemaakte keuzes van vrijheid en zelfregulering wordt op dit moment waargenomen dat veel ontwikkelingen en informatieuitvraag naast en langs elkaar heen lopen en daarmee, naar het lijkt, onnodig last veroorzaken voor alle betrokkenen. Dit betreft bijvoorbeeld de externe uitvraag van gegevens die beogen inzicht te geven in kwaliteit, service en dergelijke vanuit een groot aantal publieke en commerciële partijen, naast de meer professionele toetsingen, zoals de accreditatie en de visitaties. Omdat niet één partij alle lasten veroorzaakt, vraagt de oplossing om medewerking van alle betrokkenen en is de oplossing complexer. In dit rapport worden de uitkomsten van deze voor een belangrijk deel veldgerichte werkwijze als voorstellen gepresenteerd. Van de voorstellen kan worden gezegd dat ze alle draagvlak hebben in de ziekenhuizen en daarnaast een zo breed mogelijk draagvlak bij andere partijen als in de zeer korte beschikbare tijd mogelijk was. De nadere

uitwerking moet nog plaatsvinden, telkens in concreto door de meest gerede partij (zie hoofdstuk 12) . In hoofdstuk 12 wordt bij de voorstellen telkens een trekker voor vervolgonderzoek en activiteiten aangewezen. Dat impliceert niet dat het een probleem betreft dat alleen door hen wordt veroorzaakt of door hen alleen moet worden opgelost. Het rapport kiest ervoor de oplossing zoveel mogelijk bij één partij te leggen die vervolgens de anderen bij de oplossing betrekt. De centrale regie en de verantwoordelijkheid voor resultaten ligt niet alleen bij VWS of bij de IGZ, maar moet evenzeer bij de ziekenhuizen en de andere betrokken overheids- en marktpartijen tot actie en aanpassingen leiden. Deze werkwijze leidt tot de conclusie dat dit rapport, hoewel het aansluit bij veel lopende ontwikkelingen, niet vanzelf zal worden uitgevoerd. Daarom heeft de Commissie op verzoek van de betrokken partijen de taak op zich genomen om de voortgang van de voorstellen te volgen. De Commissie heeft afgesproken in het voorjaar 2008 opnieuw bijeen te komen om de voortgang op de verschillende terreinen te bespreken. Doel van de voorstellen De reductie van lasten in de zorg is een belangrijk doel van de voorstellen. Daarbij is, zoals hierboven is toegelicht, niet alleen gelet op de toezichtlasten maar is ervan uitgegaan dat terugdringen van lasten in brede zin kan bijdragen aan het verminderen van de druk die uitgaat van de vele ontwikkelingen in ziekenhuizen, zoals invoering van de DBC’s, maar ook van de andere majeure operaties in de zorg (invoering zorgstelsel en dergelijke). In deze context is vermindering van de lasten die door de ziekenhuizen worden ervaren een belangrijk doel. Het gaat dan ook om het waar mogelijk terugdringen van de stijging van overhead van Ziekenhuizen. Weliswaar is bij die stijging sprake van een verklaarbare toename van overhead. Zeker als deze gerelateerd wordt aan de sterke toename van het aantal verrichtingen in ziekenhuizen, de toename van het aantal dagbehandelingen en het geringe aantal bedden per hoofd van de bevolking, kan op deze stijging van de overhead wel het nodige worden afgedongen. Verder kan de toename ‘niet patiëntgebonden’ functies ook worden verklaard door de toename van hightech behandelingen en van ICT om papierwerk te reduceren.

Zorg voor minder last • 7

Bovendien moet worden opgemerkt dat stelselwijzigingen en de daarmee samenhangende maatregelen vaak tijdelijk leiden tot een verhoging van (administratieve) lasten en belasting van personeel. Dit geldt niet alleen voor het nieuwe zorgstelsel, maar ook voor de invoering van de DBC’s en de zorgzwaarte-pakketten. Bij een andere presentatie van de cijfers zou zelfs gesteld kunnen worden dat wij in Nederland weliswaar een stijging van overhead hebben, maar dat dat te maken heeft met de traditioneel - in vergelijking tot andere bedrijfstakken - geringe aandacht voor omvang en kwaliteit van de ondersteunende en organisatorische functies in de Nederlandse ziekenhuizen. In aansluiting hierop kan worden betoogd dat er eerder sprake is van een te geringe overhead in ziekenhuizen in vergelijking tot andere bedrijfstakken en branches. Het is dan ook zeker niet de strekking van het navolgende betoog om te stellen dat de overhead onnodig of te omvangrijk zou zijn, maar wel dat het, gelet op de toch al niet geringe stijging van de overhead, wenselijk is bureaucratische lasten en toezichtlasten, voorzover die niet nodig zijn, zoveel mogelijk terug te dringen. Niettemin komt uit statistieken van het CBS (zie bijlage 6) naar voren dat de afgelopen jaren (1997 - 2004) de overhead (management en administratief personeel) in de ziekenhuiszorg met 32% is toegenomen, terwijl de zorgfuncties van verplegende en verzorgenden met 16% zijn toegenomen. In bijlage 6 is deze verhouding tussen de verschillende functies binnen de algemene ziekenhuizen weergegeven. Het betreft in deze tabel het personeel in dienst van het ziekenhuis met inbegrip van “vrij gevestigd” personeel van het ziekenhuis. Tot die overhead behoren de personeelsleden die bezig zijn met administratieve en andere bureaucratische verplichtingen zoals het naleven van controle en rapportageverplichtingen, maar ook andere overhead. Het facilitair personeel dat vaak medisch ondersteunende en zogenoemde hotelfuncties verricht is in de overhead niet meegenomen, maar vormt een aparte categorie. In de praktijk van ziekenhuizen zijn echter niet alleen de personeelsleden die formeel zijn aangesteld om administratieve of overheadtaken te verrichten bezig met administratieve verplichtingen en naleving van controleverplichtingen. Ook de medische en andere stafleden verrichten, vaak zelf voor een niet gering deel van hun tijd taken die tot deze categorie kunnen worden gerekend. Deze taken

lijken eerder toe dan af te nemen. De figuur in bijlage 6 geeft dus mogelijk een geflatteerd beeld van de omvang van de toename van de overhead in Ziekenhuizen in relatie tot de personeelsleden die bezig zijn met de echte behandeling en zorg. Wie wel eens aan een arts heeft gevraagd hoeveel uur hij van zijn dagtaak kwijt is aan administreren en rapporteren, zal dit beeld bevestigen. Concrete cijfers zijn daarover op dit moment niet voorhanden, maar gelet op onderstaande cijfers mag worden aangenomen dat het terugdringen van de overhead ten faveure van de “behandeling/ verpleging en zorg“ geen overbodige luxe is. Dit rapport heeft daarom als titel gekregen: “Zorg voor minder last”, waarmee ook wordt gedoeld op de substitutie die kan plaatsvinden als er in plaats van bureaucratische lasten, administratieve lasten, toezicht op vergunningen, regeldruk en zo voort, tijd is voor behandeling en verzorging van patiënten. Dat kan alleen worden bereikt als alle partijen in de zorg meedoen en gezamenlijk de handen ineen slaan voor zorg voor minder lasten. Deze gemeenschappelijk gedragen voorstellen beogen een bijdrage te leveren aan minder lasten en meer zorg.

8 • Zorg voor minder last

Zorg voor minder last • 9

“W

at de één een administratieve last noemt, noemt de ander transparantie en logische verantwoording”
• Frank de Grave, voorzitter Raad van Bestuur Nederlandse Zorgautoriteit

10 • Zorg voor minder last

2. Algemeen: de zeven voorstellen van “Zorg voor minder last”
De in de inleiding genoemde pilotmeting MTL zoals uitgevoerd door SIRA Consulting medio 2006 had als doel niet alleen het meten van de toezichtlasten met de aan SKM ontleende methodiek voor het meten van toezichtlasten, maar was ook - en vooral - bedoeld om na te gaan of de methodiek MTL wel breed genoeg was om de juiste oplossingen voor het terugdringen van de Lasten in de Ziekenhuizen in beeld te brengen. Een belangrijke vraag daarbij was of het project MTL wel de juiste oplossingen naar voren bracht en of de meting ook de door de ziekenhuizen en andere betrokken partijen zelf ervaren lasten van de bureaucratie, met inbegrip van regeldruk, vergunningendruk, administratieve lasten en verantwoordinglasten, in voldoende mate inzichtelijk maakte. Daarom zijn niet alleen de direct betrokkenen maar alle partijen uit de zorg gevraagd op het juiste niveau en met voldoende armslag deel te nemen aan dit project. Van die uitnodiging is op buitengewoon actieve en coöperatieve wijze gebruik gemaakt, door zowel de rechtstreeks betrokken partijen (besturen en medewerkers van ziekenhuizen), als door de rijksinspecties, de ministeries, de gemeente Rotterdam, de Nederlandse Zorgautoriteit, Zorgverzekeraars Nederland, en alle andere bij de uitwerking van verbeterplannen betrokken partijen en personen (zie bijlagen 1, 2 en 3). Dit heeft geleid tot een meting van de toezichtlasten zelf waarvan de resultaten op hoofdlijnen terug te vinden zijn in hoofdstuk 10 en een evaluatie van die meting die is verwoord in hoofdstuk 11 van dit rapport. De verkenning van de oplossingen voor bureaucratievermindering en het terugdringen van lasten zoals die door betrokkenen naar voren zijn gebracht, heeft geleid tot zeven hoofdlijnen langs welke naar verbetering kan worden gewerkt. Op deze zeven hoofdlijnen heeft de Commissie en hebben de leden van de Subgroep gezamenlijk geconstateerd dat belangrijke en minder belangrijke stelselwijzigingen en uitvoeringswijzigingen, maar ook wijziging van regelgeving en wijziging van cultuur, mogelijk zijn en dat deze bij voorkeur met kracht ter hand genomen moeten worden in aanvulling op de lopende ontwikkelingen. Het gaat om de volgende zeven hoofdlijnen: 1. De informatieuitvraag op het gebied van prestatie-indicatoren en de informatieuitvraag van andere (inspectie)diensten. 2. De informatieuitvraag en samenloop op het gebied van visitaties en accreditaties. 3. Verbetering en afstemming van toezicht op het gebied van het voorkomen van crises en rampen. 4. De kwaliteit van de inspecties. 5. Vergunningen voor ziekenhuisbouwgerelateerde zaken. 6. Erkenningen en visitaties voor (beroeps)opleidingen. 7. Inspecties ter voorkoming van legionella en andere watercontroles in ziekenhuizen. Hieronder zal per onderwerp worden toegelicht welke de huidige situatie is, waar verbeteringen mogelijk zijn en voor welke mogelijke oplossingen voorstellen worden gedaan. Per onderwerp resulteert dit in een concreet advies van de Commissie. Daarin worden concrete instaties genoemd, waarvan de Commissie zich voorstelt dat deze als “trekker” voor het vervolg van de uitwerking van de voorstellen zal optreden.

Zorg voor minder last • 11

“S

upernoodzakelijk om doelmatig met publieke middelen om te gaan”
• Martin Bontje, algemeen directeur Zorgverzekeraars Nederland

14 • Zorg voor minder last

3. Informatieuitvraag van toezichthouders en andere partijen
Algemeen De Nederlandse ziekenhuizen hebben te maken met een groot aantal nieuwe ontwikkelingen. Het gaat daarbij niet alleen om het nieuwe zorgstelsel en de daarbij behorende inhoudelijke veranderingen van het stelsel zelf in de richting van geleidelijke invoering van meer marktwerking, maar ook om een veranderende buitenwereld en veranderende omgevings- en cultuuraspecten. Steeds meer partijen willen verantwoording en informatie over tal van bedrijfsprocessen. De Kwaliteit wordt met een grote K geschreven en is onderwerp van publieke verantwoording en rapportages in kranten en tijdschriften. Van de ziekenhuizen wordt niet alleen zorginhoudelijke topkwaliteit gevraagd, maar ook op het gebied van planning en administratie van de bedrijfsprocessen wordt in het ziekenhuis geen genoegen genomen met minder dan een maximale inzet. Van de toezichthouders en controles wordt hetzelfde verwacht. Alle processen zowel inhoudelijk als procesmatig worden steeds meer onderwerp van toezicht en controle. Daarbij worden de toezichthoudende activiteiten steeds verder uitgesplitst naar deskundigheid van de toezichthoudende instanties. Het toezicht op de legionellabacterie is daar een treffend voorbeeld van, maar is zeker niet de enige vorm van toezicht waar een groot aantal deskundigen elk vanuit hun eigen perspectief de risico’s bewaken en beoordelen en daar informatie over opvragen. Van elk van die onderscheiden inspecties wordt verwacht dat zij volledig instaan voor het door hen gecontroleerde terrein. Te vermijden risico’s worden steeds minder acceptabel geacht en vaak aan inspecties toegerekend. De patiënt en de door hem gewenste kwaliteit van de zorg staat steeds meer centraal, terwijl toezichthouders en inspecties er op moeten toezien dat dit ook kan worden verwezenlijkt. Daarbij moet gewezen worden op het gevaar dat door de veelheid en verscheidenheid van toezicht en inspecties de veiligheid en de kwaliteit van de zorg niet beter maar minder kan worden. Het probleem bij de veelheid van verantwoording is niet in de eerste plaats de omvang ervan, maar wel het gebrek aan afstemming, het gebrek aan aansluiting op de bedrijfsprocessen van het ziekenhuis en het gebrek aan mogelijkheden om de uitkomsten van het toezicht en de inspectie in positieve zin aan te wenden als verbetering en als leerproces voor toekomstig medisch en administratief handelen. De rapportage en verantwoordingslasten, de regeldruk, de bureaucratische verplichtingen en administratieve lasten, maar ook de toezichtlasten, nemen mede als gevolg van het grote aantal nieuwe actoren in en rond het ziekenhuis steeds verder toe. Ziekenhuizen hebben te maken met verschillende toezichthouders en aan toezicht verwante actoren die allemaal gegevens van het ziekenhuis nodig hebben om hun taken te kunnen uitvoeren. Het leveren van die gegevens gaat gepaard met kosten voor het ziekenhuis. De stapeling van gegevensuitvraag door verschillende toezichthouders, maar ook en met name de som van de acties van alle partijen, wordt door de ziekenhuizen als zeer belastend ervaren. De Commissie Meting Toezichtlasten Ziekenhuizen heeft daarom onderzocht hoe de lasten die gepaard gaan met het verstrekken van de gegevens aan de toezichthouders kan worden verminderd. Probleemanalyse De ziekenhuizen hebben te maken met verschillende organisaties die (periodiek) gegevens uitvragen. Zo wil de IGZ weten hoe het is gesteld met de medisch inhoudelijke kwaliteit bij ziekenhuizen, de NZa wil daarnaast ook weten hoe het met de financiële positie van het ziekenhuis is gesteld, terwijl de zorgverzekeraars naast de medisch inhoudelijke indicatoren en financiële indicatoren ook willen weten hoe het is gesteld met de kwaliteit van de dienstverlening. Grofweg kunnen de gegevens die worden opgevraagd, worden verdeeld in de volgende drie soorten gegevensstromen: 1. Medisch inhoudelijke indicatoren Deze indicatoren worden onder andere opgevraagd door de IGZ en zorgverzekeraars. 2. Indicatoren over de kwaliteit van de dienstverlening Deze indicatoren worden opgevraagd door bijvoorbeeld consumentenorganisaties, Elsevier, AD, zorgverzekeraars, Kies Beter, Report Card.

Zorg voor minder last • 15

3. Financiële indicatoren Deze indicatoren worden opgevraagd door partijen als de NZa en de zorgverzekeraars. Zoals uit de bovenstaande opsomming blijkt, hebben de ziekenhuizen te maken met een veelheid van partijen die elk op een ander moment gegevens uitvragen. Het leveren van informatie neemt voor ziekenhuizen veel tijd in beslag. Daarnaast verstoort dit het werkproces binnen de ziekenhuizen en, misschien nog wel belangrijker, sluit de gegevensvraag niet altijd goed aan op het werkproces en de ICT mogelijkheden zodat verbeteringen niet doorwerken binnen het ziekenhuis. De gegevensuitvraag door verschillende partijen is deels het gevolg van wettelijke verplichtingen. Het is natuurlijk logisch dat de IGZ wil weten hoe het met de medisch inhoudelijke kwaliteit binnen ziekenhuizen is gesteld. De IGZ is namelijk verantwoordelijk voor het bewaken van deze kwaliteit. Hetzelfde kan gezegd worden van het toezicht door de andere inspecties. Er is de laatste jaren echter nog een andere stroom van gegevens ontstaan. Ook partijen die niet tot de overheid behoren en geen wettelijke taak uitvoeren, kloppen in toenemende mate aan bij de ziekenhuizen om gegevens uit te vragen. Dit is deels het gevolg van de marktwerking die in de zorg is geïntroduceerd, maar is ook het gevolg van de toenemende vraag van consumenten om informatie, transparantie en verantwoording. Het is tegenwoordig meer dan in het verleden normaal dat organisaties met een maatschappelijke functie publiek verantwoording afleggen. Deze ontwikkeling is op zich zelf natuurlijk prima. Het gevolg is echter wel dat de ziekenhuizen geconfronteerd worden met een toenemende vraag naar gegevens en informatie en dus hogere kosten voor het bedienen van al deze partijen. Zoals hierboven al is aangegeven begrijpen de ziekenhuizen vaak wel waarom gegevens aangeleverd moeten worden, maar hebben ze minder begrip voor de hoeveelheid gegevens die aangeleverd moeten worden, de vele wijzigingen in de opgevraagde gegevens en de veelheid aan instanties die allemaal zelf gegevens uitvragen zonder gebruik te maken van al beschikbare gegevensbronnen. De Commissie Meting Toezichtlasten Ziekenhuizen vindt de stape-

ling van deze gegevensuitvraag door allerlei instanties erg belastend voor het ziekenhuis en denkt dat het mogelijk is om hier verbeteringen in aan te brengen. Er wordt overigens al gewerkt aan enkele oplossingen door de betrokken partijen. Hieronder staan enkele verbetermogelijkheden genoemd. Lopende ontwikkelingen Het hierboven geschetste beeld is niet nieuw. De verschillende betrokken partijen hebben de problemen die betrekking hebben op de stapeling van de uitvraag van gegevens eerder onderkend. Er zijn al verschillende projecten gestart met als doel bovenstaande problemen op te lossen. De Commissie ondersteunt deze projecten van harte. Hieronder worden enkele projecten genoemd: 1. Maatschappelijke verantwoording (Jaardocument) Een deel van de overlap tussen de uitgevraagde gegevens wordt al aangepakt in het traject “Maatschappelijke verantwoording”. Het traject “Maatschappelijke verantwoording” is er op gericht de jaardocumenten die zorginstellingen in het verleden ten behoeve van verschillende instanties moesten opstellen, te bundelen. Per verslagjaar moeten zorginstellingen aan hun wettelijke informatieplicht voldoen. Voor verschillende informatievragers stelden instellingen verslagen op en vulden ze enquêtes in. Vaak ging het hier om identieke informatie. Het Jaardocument Maatschappelijke Verantwoording Zorg gaat hier verandering in brengen. Dit Jaardocument bundelt jaarlijkse verplichtingen op grond van wet- en regelgeving samen in één document. De tweeëntwintig partijen die zich verenigd hebben in het convenant Maatschappelijke verantwoording2, hebben afgesproken niet onnodig afzonderlijk bij ziekenhuizen gegevens op te vragen, maar zoveel mogelijk hun informatie uit het Jaardocument Maatschappelijke Verantwoording te halen. Het convenant heeft nu een moreel bindende kracht. Als een instantie iets wil weten van een ziekenhuis moet het in beginsel eerst bekijken of een andere instantie de gegevens ook al heeft opgevraagd. Alleen bij calamiteiten mogen instanties zelf gegevens uitvragen. Het jaardocument vrijwaart de ziekenhuizen dus van overlappingen tussen verschillende enquêtes en vragenlijsten. De verwachting is dat in 2007 meer dan de helft van de 1.050 zorgconcerns digitaal verantwoording afleggen met behulp van

2.

16 • Zorg voor minder last

Ondertekenaars van het convenant zijn: de patientenkoepels NPCF en LOC, de bracheorganisaties ActiZ, BTN, GGZ Nederland, NFU, NVZ, Revalidatie Nederland en VGN, de Orde van Medisch Specialisten, het CBS, het College bouw ziekenhuisvoorzieningen, het College voor zorgverzekeringen, de Inspectie voor de Gezondheidszorg, de Nederlandse Zorgautoriteit, het Ministerie van VWS en Zorgverzekeraars Nederland.

het Jaardocument Maatschappelijke Verantwoording Zorg. Vanaf volgend jaar moet elke zorgstelling er mee werken. Jaardocument Maatschappelijke Verantwoording Zorg is vanaf 2008 wettelijke verplicht. 2. CQ-index Ook op andere terreinen wordt getracht te komen tot uniforme indicatoren. Zo wordt er momenteel ook gewerkt aan de CQindex, waarin indicatoren zijn ontwikkeld waarmee de patiëntentevredenheid wordt gemeten. Een aantal partijen in de zorg (onder andere zorgverzekeraars en NPCF en Consumentenbond) hebben zich aangesloten bij deze index. De zorgaanbieders zijn hierbij echter nog geen partij. Ondanks deze goede ontwikkeling, blijven andere partijen buiten de zorg (zoals het AD, de Elsevier, Independer etcetera) gewoon doorgaan met het uitvragen van gegevens ten behoeve van lijstjes met beste ziekenhuizen en dergelijke. Het is voor ziekenhuizen lastig en ook onverstandig om hier niet aan mee te werken, omdat het ziekenhuis hierdoor het risico loopt om negatief in de media te verschijnen. Het zou dus goed zijn als de media ook gebruik zouden maken van gegevens uit de CQ-index. De overheid kan hier een stimulerende rol spelen door partijen bij elkaar te brengen en, ook al gaat het om gewone marktpartijen, toch te proberen stimulerend op te treden ter vermijding van onnodige administratieve lasten. 3. Inkoopgids van Zorgverzekeraars Nederland Zorgverzekeraars Nederland werkt aan de zogenoemde inkoopgids. Hiermee kunnen verzekeraars volgens een vast format gegevens uitvragen. De lasten voor het ziekenhuis worden hiermee beperkt. Echter, niet alle verzekeraars gebruiken de inkoopgids en vragen vaak meer aanvullende gegevens op. Dit is op zich niet zo vreemd, aangezien een deel van de zorg momenteel onder het B-segment (hiervoor geldt dus marktwerking) valt. Verzekeraars willen vanzelfsprekend meer gegevens hebben over prijs en kwaliteit van geleverde zorg van activiteiten in het B-segment. Niettemin kan ook daar door zorgverzekeraars onderling en met stimulering van de overheid tot afstemming en waar mogelijk versobering worden opgeroepen.

4. Kwaliteitsindicatoren voor inkoop van zorg door verzekeraars In verband met de omvorming van de huidige bekostigingswijze van zorg naar de systematiek met DBC’s is een stelsel waarbij sprake is van vrije prijzen voor grote delen van de (ziekenhuis)zorg in ontwikkeling. In dat kader dienen ziekenhuizen en verzekeraars met elkaar afspraken te maken over prijzen en kwaliteit. In verband daarmee dient naar het oordeel van verzekeraars een set van kwaliteitsindicatoren te worden ontwikkeld die de kwaliteit afzet tegen de prijzen die in rekening worden gebracht. Deze prijs/kwaliteit ratio wordt de kern van het nieuwe prijsreguleringssysteem van ziekenhuizen. Het ligt voor de hand dat deze nieuwe prijskwaliteit-regulering wordt afgestemd met de andere lopende ontwikkelingen en dat daarbij afstemming plaats vindt in het kader van de hierna genoemde zorgbrede transparantie en bij de maatschappelijke verantwoording jaardocumenten. Ook de inspectie-kwaliteitsindicatoren zullen hierop moeten aansluiten. 5. Zorgbrede Transparantie In de verschillende zorgsectoren (care, cure, eerste lijn, revalidatie, GGZ en bij apothekers) bestaat behoefte aan service-informatie (etalage+informatie), inhoudelijke informatie op basis van zorginhoudelijke indicatoren en klantenervaringen. Daarom werken veldpartijen in diverse sectoren, verenigd in stuurgroepen, samen aan het beschikbaar maken van de kwaliteitsinformatie over de zorg. In het nieuwe zorgstelsel zijn deze partijen gebaat bij (aandoeningspecifieke) kwaliteitsinformatie. Op basis van deze informatie kunnen verzekeraars zorg inkopen, patiënten/consumenten kunnen kiezen voor de beste prestaties en de best presterende zorgaanbieders, de inspectie kan de informatie gebruiken voor haar toezicht en medisch specialisten en ziekenhuizen kunnen de geleverde prestaties onderling vergelijken en verbeteren. Uitgangspunt van het programma is optimaal gebruik te maken van de activiteiten die in het veld plaatshebben. In de afgelopen jaren is door verschillende partijen al veel geïnvesteerd in het meten en registreren van aspecten van kwaliteit. De aanpak was over het algemeen fragmentarisch, de resultaten waren niet openbaar of vergelijkbaar en het was onduidelijk wat de kwaliteit

Zorg voor minder last • 17

wa
Download
vws_toezichtsvisie verdiend vertrouwen_0602.pdf vws_toezichtsvisie verdiend vertrouwen_0602.pdf
bijlage bij MC/T&B-2658038

‘Verdien(d) vertrouwen: toezichtvisie curatieve zorgstelsel’
INHOUDSOPGAVE

Inleiding Deel I Toezicht door de overheid 1 Andere kijk overheid op toezicht

2

Toezicht op publieke belangen

3

Toezicht: tien uitgangspunten

Deel II Toezicht voor burger, verzekeraar en aanbieder 4 Positie burger in toezicht

5 5.1 5.2 6 6.1 6.2

Toezicht: perspectief zorgverzekeraar Intern toezicht en publieke verantwoording Overheidstoezicht Toezicht: perspectief zorgaanbieder Intern toezicht en publieke verantwoording Overheidstoezicht

Nabeschouwing

Inleiding

Deze notitie geeft mijn toezichtvisie op het curatieve zorgstelsel weer. De laatste toezichtvisie van VWS dateert van 1997. Kenmerken van het toenmalige stelsel waren een sterke overheidsrol en veel regels met daarop overheidstoezicht. De omslag naar gereguleerde marktwerking heeft geleid tot een stelselherziening waarbij de verzekerde/cliënt centraal staat en verzekeraars en aanbieders primair zelf verantwoordelijk zijn voor een goede uitvoering van de nieuwe zorgverzekering en het leveren van goede zorg inclusief de kwaliteit daarvan. Dat de overheid meer verantwoordelijkheid bij verzekeraars en aanbieders legt, betekent niet dat de overheid zich minder verantwoordelijk voelt voor het stelsel. Het tegendeel is het geval. De overheid staat, ook in deze visie op toezicht, voor het borgen van de publieke belangen: kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid. Deze zaken zijn zo belangrijk dat ik na wil kunnen gaan of het goed gaat. Sterk en onafhankelijk toezicht is daarvoor noodzakelijk. Toezicht1 vormt zo een van de instrumenten om mijn ministeriële verantwoordelijkheid te kunnen nemen en verantwoording af te leggen aan het parlement over het gevoerde beleid. Toezicht vergroot ook de mogelijkheid van de burger om keuzes te maken. Ten slotte draagt toezicht ook bij aan het vertrouwen van de burger in de (kwaliteit van) zorg. Mijn brief van 27 mei 20052 over de positionering van zelfstandige bestuursorganen geeft een overzicht van de nieuwe toezichtstructuur in de zorg. Met deze visie ga ik nader in op de werking van het toezicht in de zorg. Ik betrek daarbij recente inzichten op het gebied van toezicht zoals de kabinetsvisie op toezicht `Minder last; meer effect’ (oktober 2005)3 en de `Visie op markttoezicht’ (juni 2004)4. Deze visie vormt een sectorale uitwerking van de genoemde kabinetsvisie op toezicht. Paragraaf 1 gaat in op de veranderingen in het toezicht. Paragraaf 2 beschrijft de publieke belangen in de zorg in relatie tot het toezicht. Paragraaf 3 schetst de structuur van het toezicht in de zorg en de werking van het toezicht. Paragraaf 4 gaat in op de positie van de burger. De paragrafen 5 en 6 behandelen het toezicht vanuit het perspectief van de zorgverzekeraar respectievelijk de zorgaanbieder te beginnen met een beschrijving van het interne toezicht en publieke verantwoording.

1

Toezichtdefinitie van de kabinetsvisie op toezicht: het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak

voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren (sanctie). Zie Kamerstukken II 2004-2005, 29 689, nr.7 3 Zie Kamerstukken II 2005-2006, 27 831, nr. 15 4 Zie Kamerstukken II 2004-2005, 29 200 XIII, nr. 50
2

1

Deel I Toezicht door de overheid
1 Andere kijk overheid op toezicht

Toezicht en zorgstelsel
Deze toezichtvisie gaat over het toezicht op curatieve zorgverlening in het tweede en derde compartiment. Deze visie gaat ook uit van de Wet Marktordening Gezondheidszorg die nu ter behandeling in de Tweede Kamer ligt. Dit om deze visie zo compleet mogelijk te laten zijn waar het gaat om het toezicht op het curatieve zorgstelsel. 5 Het eerste compartiment laat ik in deze toezichtvisie (nog) buiten beschouwing. Er zijn momenteel verschillende ontwikkelingen op het terrein van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ).6 Op termijn leidt dit tot een nieuwe toezichtvisie voor de care.

De functie van toezicht
Toezicht richt zich op het verzamelen van informatie met als doel na te gaan of uitvoering volgens regels en normen van beleid plaatsvindt en de gewenste resultaten oplevert. Tegelijk signaleert toezicht problemen in de uitvoering – ook als gevolg van ontwikkelingen in de samenleving - die uiteindelijk tot nieuw beleid of tot bijstelling van bestaand beleid leiden. Doel hiervan is de kwaliteit van de dienstverlening aan de zorgconsument verder te verbeteren. Toezicht vormt daarmee een onmisbare schakel tussen beleid en uitvoering. Toezicht draagt bij aan het vertrouwen dat de samenleving, de individuele burger, heeft in de uitvoering van beleid. Ik wil daarom waar mogelijk openheid over toezichtbevindingen en stimuleer betrokkenheid van zorgverzekeraar, zorgaanbieder en zorgconsument bij toezicht.

Werking toezicht en eigen verantwoordelijkheid zorgverzekeraar en zorgaanbieder
Dit kabinet stelt in het Hoofdlijnenakkoord eigen verantwoordelijkheid van samenleving en burger centraal. Dat geldt ook voor de zorg. Overheidstoezicht moet gericht zijn op bescherming van publieke belangen en moet niet de eigen verantwoordelijkheid van toezichtobjecten voor een goede uitvoering van hun taken overnemen. In het zorgstelsel dragen zorgverzekeraars en zorgaanbieders primair verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de zorgverzekering en de levering van zorg inclusief de kwaliteit daarvan. De overheid moet marktpartijen niet alleen ruimte, maar ook het vertrouwen geven dat zij zelf deze ruimte kunnen invullen. Adviesorganen zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en de Sociaal-Economische Raad (SER) benadrukken in recente adviezen7 het belang van `horizontale verantwoordingsrelaties’ en
5

De Nederlandse overheid borgt een gezondheidszorgstelsel met toegang tot noodzakelijke, kwalitatief goede medische zorg.

Met ingang van 1 januari 2006 geldt één wettelijk verzekeringsregime voor alle ingezetenen van Nederland, de Zorgverzekeringswet. De Nederlandse zorgverzekering kent drie compartimenten. In de eerste plaats een verzekering van rechtswege voor de gehele bevolking tegen de kosten van langdurige verpleging en verzorging. Dit regelt de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Het tweede compartiment betreft de (verplichte) privaatrechtelijke verzekering tegen de kosten van zorg gericht op herstel (curatieve zorg). Dit regelt de Zorgverzekeringswet (Zvw). Verder staat het ieder vrij zich aanvullend te verzekeren voor zorgvormen die niet in de AWBZ en de Zvw zijn opgenomen. Dit betreft het derde compartiment. Aanpalende VWS-wetgeving ziet ook toe op verschillende aspecten die van belang zijn bij het toezicht op curatieve zorgverlening, zoals de Kwaliteitswet zorginstellingen en de Wet toelating zorginstellingen. Onder andere het Interdepartementaal Beleidsonderzoek AWBZ. ‘Bewijzen van goede dienstverlening’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en het kabinetsstandpunt hierover (Modernisering van de overheid, Kamerstukken II, 2004-2005, 29 362, nr. 32). Zie ook het rapport van de Sociaal-Economische Raad ‘Ondernemerschap voor de publieke zaak’ (april 2005).
7
6

2

onderstrepen het belang van overheidstoezicht op afstand. Zij bepleiten meer ruimte voor de professionals zelf en invloed van klanten en andere belanghebbenden. Het systeem van gereguleerde marktwerking bevat daarvoor een aantal ‘checks and balances’. Zo kunnen verzekerden bepaalde rechten afdwingen of overstappen naar een andere verzekeraar die hen moet accepteren. Zorgverzekeraars hebben een zorgplicht die er voor zorgt dat zij zich redelijk moeten opstellen in onderhandelingen met zorgaanbieders en er is een verplichting tot landelijk werken zodra zij meer dan 850.000 verzekerden hebben. Bij een goede balans tussen (markt)partijen kan de rol van toezichthouders beperkt zijn. Daarom wil ik in mijn toezicht rekening houden met wat verzekeraars en aanbieders al aan intern toezicht en - publieke – verantwoording regelen. Ik beschrijf in deze visie toezicht ook van ‘onderop’, te beginnen met een beschrijving van wat zorgverzekeraar en zorgaanbieder zelf doen op het gebied van intern toezicht en publieke verantwoording (zie paragraaf 5.1 en 6.1). Zo vind ik de door de Brancheorganisaties Zorg (BOZ) opgestelde zorgbrede governancecode een goed voorbeeld van hoe zorgaanbieders eigen verantwoordelijkheid nemen voor afspraken over bestuur, beheer, intern toezicht en publieke verantwoording. Het kabinet stelt in zijn standpunt op het SER-advies overigens dat overheidstoezicht nodig blijft om publieke belangen te borgen8. Bij uitvoering van publieke taken of besteding van publieke middelen dient altijd een vorm van verticaal toezicht te bestaan, ook ten behoeve van de verantwoording van de minister aan het parlement.

Werking toezicht en verantwoordelijkheid overheid
Partijen dragen elk eigen verantwoordelijkheid. De overheid biedt daartoe ruimte aan partijen en heeft tot taak sterk en onafhankelijk toezicht te organiseren. Het gaat in de gezondheidszorg om zwaarwegende belangen en daarom kan ik het vertrouwen op realisatie van de publieke belangen niet als een ‘blanco cheque’ afgeven. Toezichthouders blijven een belangrijke rol houden in het nieuwe zorgstelsel. Een toezichthouder is tot op zekere hoogte te vergelijken met een scheidsrechter die het speelveld en spelers in de gaten houdt en toeziet of het ‘spel’ fair gespeeld wordt. Zeker in de eerste jaren van de stelselherziening acht ik extra waakzame toezichthouders noodzakelijk. Naar mate partijen er zelf in slagen deze belangen op een transparante en toetsbare wijze te realiseren, kan het overheidstoezicht minder indringend zijn. Ook de maatschappelijke verantwoording van zorgaanbieders en verzekeraars is in dit opzicht een belangrijk instrument voor zowel toezichthouder als marktpartijen. Onafhankelijk toezicht door de overheid vormt zo het sluitstuk van de uitvoering van de sociale ziektekostenverzekering en van de kwaliteit van de zorgverlening waarvoor respectievelijk zorgverzekeraars en zorgaanbieders primair verantwoordelijkheid dragen. Ik hanteer voor dit toezicht tien uitgangspunten (zie paragraaf 3).

Minister en toezichthouder: onafhankelijk toezicht binnen gegeven kaders
De wetgever deelt in wet- en regelgeving zoals de Zorgverzekeringswet (Zvw) en het wetsvoorstel Wet marktordening gezondheidszorg (hierna: WMG) verantwoordelijkheden en bevoegdheden toe en schept kaders. De minister van VWS is eindverantwoordelijk voor de toepassing (uitvoering van weten regelgeving) en heeft in dat verband ook verantwoordelijkheid voor de inrichting en werking van het toezicht. Binnen de wettelijke kaders houden toezichthouders onafhankelijk toezicht op onder toezicht gestelden. Die onafhankelijkheid laat onverlet dat de minister maatregelen kan treffen ter bevordering van coördinatie van en afstemming tussen toezichthouders. Ik stuur mijn toezichthouders aan door bijvoorbeeld hun meerjarenplannen en jaarlijkse werkprogramma’s en begrotingen goed te keuren. Ook beoordeel ik het functioneren van mijn toezichthouders aan de hand van een functioneringskader.

8

Kamerstukken II 2004-2005, 30 300 XIII, nr. 5

3

2

Toezicht op publieke belangen

Toezicht richt zich op de drie publieke belangen
Het overheidstoezicht richt zich op de drie publieke belangen in de zorg: kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid van zorg. De wetgever operationaliseert het toezicht aan de hand van toezichtonderwerpen in wet- en regelgeving, zoals Zvw, WMG, Wet toelating zorginstellingen (WTZi), de Kwaliteitswet zorginstellingen en de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG).
schema publieke belangen en overheidstoezicht

Toezicht op publieke belangen: kwaliteit, toegankelijkheid, betaalbaarheid
toezicht op verzekeraar
rechtmatige uitvoering Zorgverzekeringswet (NZa) mededinging (NMa) - acceptatieplicht - verbod op premiedifferentiatie - zorgplicht - beoordelen fusies - verbod misbruik economische marktmacht - handhaven kartelverbod zorgspecifieke markten (NZa) - zorgspecifiek marktgedrag (marktontwikkeling waaronder aanmerkelijke marktmacht en transparantie) - betaalde tarieven conform WMG werking financiële markten (DNB, AFM) - prudentieel toezicht - overige gedragstoezicht - verantwoorde zorg - klachtmogelijkheid cliënten - naleving WTZi: *naleven toelating en vergunning WTZi *sanering *afstoten onroerend goed - verbod uitvoeren bijzondere medische verrichtingen - zorgspecifiek marktgedrag (marktontwikkeling en aanmerkelijke marktmacht) - hanteren eenduidige product- en prestatiebeschrijvingen - vaststellen tarieven en toezien op hanteren tarieven conform WMG mededinging (NMa) - beoordelen fusies - verbod misbruik economische marktmacht - handhaven kartelverbod

toezicht op zorgaanbieder
kwaliteit van zorg (IGZ) levering van zorg (IGZ en daartoe aangewezen personen) zorgspecifieke markten (NZa en FIOD-ECD)

De paragrafen 5 en 6 werken deze toezichtonderwerpen voor zorgverzekeraar en zorgaanbieder uit. Daarnaast speelt het College bescherming persoonsgegevens (CBP) een belangrijke rol. Dat houdt toezicht op verwerking van persoonsgegevens op grond van de Wet bescherming van persoonsgegevens (Wbp), zowel in het verkeer tussen patiënt/verzekerde en aanbieder of verzekeraar als de verwerking van persoonsgegevens tussen toezichthouder en verzekeraar of zorgaanbieder. Dit toezicht laat ik hier buiten beschouwing. 4

3

Toezicht: tien uitgangspunten

Publieke belangen van het curatieve zorgstelsel vergen toezicht door de overheid (zie paragraaf 2). Bovendien verandert met de stelselherziening het speelveld en zijn er verschillende maatschappelijke ontwikkelingen die de kijk op overheidstoezicht veranderen. Ik pas voor het toezicht tien uitgangspunten toe. Deze sluiten aan bij (de principes van) de Kaderstellende kabinetsvisie op toezicht van 2005. Tien uitgangspunten 1 functionele toezichthouder waar mogelijk en specifieke toezichthouder waar noodzakelijk 2 toezichthouder oordeelt onafhankelijk 3 samenhangend toezichtbeleid met samenwerkende toezichthouders 4 toezicht op basis van risicoanalyse 5 toezicht op effect 6 toezichtinformatie één keer opvragen 7 samenwerking toezicht en beleid op nationaal en Europees niveau 8 toezichtoordeel openbaar, tenzij… 9 toezicht met snelle en merkbare interventie 10 verdiend vertrouwen schept ruimte Deze uitgangspunten licht ik toe aan de hand van voorbeelden van mogelijke toepassing. 1 functionele toezichthouder waar mogelijk en specifieke toezichthouder waar noodzakelijk Dit uitgangspunt heeft tot doel waar mogelijk gebruik te maken van bestaande, functionele (sectoroverstijgende) toezichthouders. Bij de private uitvoering van het zorgstelsel zijn verzekeraars en aanbieders als marktpartijen betrokken, die voor de uitoefening van hun bedrijf of beroep vallen onder een functionele toezichthouder. Dat betekent dat private zorgverzekeraars als financiële dienstverleners te maken hebben met toezicht door de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB). Het gedrag van een zorgverzekeraar en aanbieder als private onderneming en marktpartij valt onder het toezicht door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Daar waar specifiek toezicht noodzakelijk is vanwege bijzondere kenmerken van de zorgsector, dat niet door bestaande functionele toezichthouders kan worden uitgeoefend, kies ik voor een specifieke toezichthouder. Zo heb ik het toezicht op het ontwikkelen van markten in de zorg neergelegd bij de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). De IGZ houdt als onderdeel van het Staatstoezicht Volksgezondheid toezicht op de kwaliteit van zorg. Een uitgebreide beschrijving van de structuur van de uitvoering en het toezicht op het nieuwe zorgstelsel gaf ik in mijn brief van 27 mei 20059.

Functionele toezichthouder waar het kan …
Door de keuze voor een private uitvoering van de Zvw valt de (private) zorgverzekeraar als financiële instelling voor het prudentieel toezicht onder het toezicht van DNB en voor het gedragstoezicht in principe onder het toezicht van de AFM. De DNB ziet toe op de solvabiliteit zodat de verzekerde er op kan vertrouwen dat zijn verzekeraar ook in de toekomst solide is (prudentieel toezicht). De AFM bewaakt dat de verzekeraar deskundig personeel in dienst heeft en zich bij de verkoop van zijn
9

Zie Kamerstukken II 2004-2005, 29 689, nr.7

5

producten behoorlijk gedraagt (gedragstoezicht). Op het terrein van mededinging houdt de bestaande toezichthouder de NMa toezicht op de zorgverzekeraar en de zorgaanbieder.

…. en zorgspecifieke toezichthouder waar het moet
Het nieuwe zorgstelsel kent twee specifieke toezichthouders:de NZa en de IGZ. De NZa houdt toezicht op de zorgverlenings-, zorgverzekerings- en zorginkoopmarkt en op specifiek zorggerelateerde aspecten van marktwerking. De gezondheidszorg heeft deelmarkten waar marktwerking nog onvoldoende van de grond komt. Daar is een gangmaker voor nodig. Die moet ook in de gaten houden of het de goede kant op gaat in de zorgmarkten. Verder ziet de NZa toe op gedrag van verzekeraars en aanbieders bij het geven van transparante en correcte informatievoorziening aan (kandidaat) verzekerden en patiënten. Het is namelijk het meest effectief het toezicht op transparantie bij één toezichthouder te beleggen. De betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit moeten overeind blijven. Ook is toezicht op de uitvoering van de Zvw (en AWBZ) en de toepassing van vastgestelde tarieven voor de zorg nodig. Voor de curatieve sector bewaakt de NZa als toezichthouder de uitvoering van de Zvw de naleving van de acceptatieplicht, de zorgplicht en het verbod op premiedifferentiatie. In hoeverre de NZa als zelfstandige sectorspecifieke toezichthouder permanent zal zijn, hangt mede af van de vraag hoever de marktwerking in de zorgsector is gevorderd, in die zin dat prijsregulering en het op gang brengen van markten niet meer als zelfstandige taken van de NZa kunnen worden gezien. Immers, hoe meer de zorg op een “echte” markt lijkt, hoe minder reden er is de NZa als apart gepositioneerde sectorspecifieke markttoezichthouder te handhaven. De zorgsector staat echter aan het begin van een veranderingsproces dat de nodige tijd zal nemen en dat om behoedzaamheid vraagt. De minister stuurt de Staten-Generaal binnen vier jaar na inwerkingtreding van de WMG een verslag over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de NZa. Bij de evaluaties beziet de minister de zelfstandige status van de NZa en of het opportuun is de NZa in de NMa in te varen. Voor een beslissing is ook van belang dat, hoe ver de deregulering ook gekomen is, er altijd een taak blijft om toezicht te houden op de goede uitvoering van de Zvw (en AWBZ). Het toezicht op de volksgezondheid in het algemeen en op de gezondheidszorg, waaronder het naleven van voorschriften door de zorgaanbieders, is opgedragen aan de IGZ. De IGZ ziet ook toe op de kwaliteit van het medisch professioneel handelen zoals de bevoegdheid tot het verrichten van medische handelingen en kwaliteitscriteria, gericht op het leveren van verantwoorde zorg van goed niveau, die doeltreffend en doelmatig moet worden verleend en die is afgestemd op de patiënt. Voor deze taken handhaaf ik, ook in het nieuwe zorgstelsel met private uitvoerders, de IGZ. De IGZ is onderdeel van het Staatstoezicht op de Volksgezondheid en ressorteert als onderdeel van het departement onder de minister. De Gezondheidswet 1956 (artikel 36) biedt de wettelijke grondslag aan de taken van de IGZ. Dit betreft meer dan het toezicht en komt (samengevat) neer op het volgende; het verrichten van onderzoek naar de staat van de volksgezondheid, het toezicht op de naleving en de opsporing van overtredingen van het bepaalde bij of krachtens wettelijke voorschriften op het gebied van de volksgezondheid en het uitbrengen van adviezen en het verstrekken van inlichtingen aan de minister op verzoek of uit eigen beweging. Andere taken van de IGZ dan het toezicht op kwaliteit van de zorg laat ik in deze visie buiten beschouwing. Het toezicht op de uitvoering van het curatieve zorgstelsel brengt meerdere toezichthouders, functionele én zorgspecifieke, in beeld. Deze toezichthouders oefenen hun eigen taken in onderlinge samenhang uit. Coördinatie en afstemming is daartoe noodzakelijk. Met het derde uitgangspunt licht ik dit nader toe. 2 toezichthouder oordeelt onafhankelijk 6

Toezichthouders voeren taken uit op grond van een wettelijke grondslag. Dat waarborgt dat een toezichthouder onafhankelijk en professioneel over zaken kan oordelen. Met de toezichthouders heb ik wel zodanige procedures afgesproken dat ik adviezen en signaleringen aan mij of oordelen van een passende (beleids-)reactie kan voorzien, voordat deze openbaar gemaakt zijn. Zo kan ik de Tweede Kamer tegelijkertijd met deze toezichtbevindingen ook mijn reactie verstrekken. 3 samenhangend toezichtbeleid met samenwerkende toezichthouders Omwille van een samenhangend en sober toezicht stimuleer ik samenwerking tussen toezichthouders in het nieuwe zorgstelsel. Toezichthouders stemmen hun activiteiten af met bijvoorbeeld samenwerkingsafspraken en protocollen. Met Zvw en WMG regel ik dat toezichthouders afspraken maken over zaken van wederzijds belang en hun informatie delen om zo ook de (administratieve) lasten voor ondertoezichtgestelden te beperken. Zo volgt de NZa het kwaliteitsoordeel van de IGZ en de uitleg van de NMa van mededingingbegrippen. Meer samenhang in toezichtbeleid krijgt onder andere vorm met thematisch toezicht door meerdere toezichthouders en bijvoorbeeld door gezamenlijke toezichtbezoeken. Ook voor ketenzorg geldt dat toezicht in samenhang moet plaatsvinden. 4 toezicht op basis van risicoanalyse De IGZ maakt gebruik van een gelaagd en gefaseerd toezichtmodel waarin risico’s centraal staan. Het model kent drie fasen: (1) informatie verzamelen via inspectieformulieren en prestatieindicatoren, (2) de verkregen informatie analyseren, bepalen waar de risico’s het grootste zijn en daar inspectiebezoeken afleggen, (3) handhavend optreden door middel van instellen van verscherpt toezicht, (tijdelijk) sluiten van (delen van) instellingen of beroepsbeoefenaren voor de tuchtrechter brengen. Ook de NZa gaat werken met een risicomodel. Een dergelijke risicoanalyse heeft een aantal voordelen. Ten eerste worden alle risico’s op systematische en uniforme wijze in kaart gebracht. Door aan deze risico’s prioriteit toe te kennen, kan de NZa daarop haar keuzes in het werkproces baseren. Een tweede voordeel is dat risicoanalyse preventief werkt. Wanneer vooraf goed en concreet geformuleerde besliscriteria zijn geformuleerd, kunnen bepaalde risico’s worden voorkomen. Ook kan de toezichthouder de gesignaleerde risico’s gepast (in proportie) te lijf gaan. Een toezichthouder richt zich dan op de belangrijkste zaken en maakt een gemotiveerde keuze om andere zaken te laten liggen. Dit kan omdat er geen risico bestaat (bijvoorbeeld vanwege voldoende checks and balances op systeemniveau) of omdat andere risico’s aanzienlijk belangrijker zijn voor schade aan de gezondheid van de burger. Hierdoor kunnen ook de administratieve lasten voor de ondertoezichtgestelden worden beperkt. Ten slotte zal de NZa door het oppikken van signalen via bijvoorbeeld het eigen meldpunt of consumentenorganisaties, snel kunnen weten of en waar iets speelt. Naast de risicogebaseerde aanpak vormen deze signalen mede de basis voor de beslissing of nader onderzoek of ingrijpen nodig is. Ook kan het zijn dat de prioriteit van bepaalde risico’s in de analyse bijgesteld moet worden, bijvoorbeeld omdat uit de signalen blijkt dat bepaalde risico’s ernstiger zijn of vaker voorkomen, dan aanvankelijk was voorzien en andere risico’s zich juist minder voordoen dan gedacht. 5 toezicht op effect Toezicht staat ten dienste van de bescherming van publieke belangen waarbij de nadruk zoveel mogelijk ligt op het behaalde effect (outcome). Bij kwaliteitstoezicht verschuift het accent meer naar het resultaat voor de patiënt. Dat betekent echter niet dat er geen toezicht op processen of structuren plaatsvindt. In plaats van integraal toezicht op het totale proces kan met behulp van geselecteerde prestatie-indicatoren de kwaliteit van het proces en daarmee de kwaliteit van zorg 7

worden bewaakt. Op het punt van kwaliteit heeft de IGZ in het kader van haar toezichtfunctie ook een aanjaag- en ontwikkelingsrol waar het bijvoorbeeld gaat om normontwikkeling. Het markttoezicht gaat om toezicht op het gedrag van partijen en de effecten daarvan. 6 toezichtinformatie één keer opvragen De WMG bepaalt dat toezichthouders waar mogelijk informatie delen. Maar ook afspraken van de toezichthouder met (een vertegenwoordiging van) onder toezichtgestelden voor de levering van benodigde toezichtinformatie passen hierbij (informatieprotocol). Voor lastenbeperking ligt de oplossing niet alleen in het beperkt informatie opvragen, maar ook in het gebruik van informatie die al beschikbaar is, omdat bijvoorbeeld sprake is van wettelijk verplichte verantwoording. Toezichthouders brengen samenhang aan in de informatie-uitvraag en houden rekening met timing van planning- en controlcycli van toezichtobjecten. 7 samenwerking toezicht en beleid De bevindingen van toezichthouders zijn al van belang bij het ontwerpen van beleid; in hoeverre is beleid uitvoerbaar en handhaafbaar en kan naleving op andere wijze afgedwongen worden? Die inbreng is op nationaal niveau geregeld in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Steeds meer regelgeving is van Europese aard, ook dan is samenwerking tussen beleid en toezicht wenselijk. Toezichtbevindingen leveren feedback over de kwalitatieve uitvoering van beleid en over de vraag of er aanleiding is beleid of wetgeving bij te stellen. 8 toezichtoordeel openbaar, tenzij Toezicht wordt maatschappelijk steeds belangrijker. Openbaarheid biedt inzicht en controlemacht. Transparante eindoordelen zijn dus behalve voor het toezichtobject, ook voor andere geïnteresseerden zoals potentiële afnemers of gebruikers van belang. Openbaarheid gaat echter niet boven alles: de wet beschermt onder meer privacygevoelige gegevens en bedrijfsgegevens. Daarnaast vind ik ook de voorspelbaarheid van het toezichtbeleid van belang. Dat wil zeggen dat toezichthouders door middel van toezichtbeleid aangeven wat zij van onder toezichtgestelden verwachten. De NZa maakt bijvoorbeeld in het werkprogramma specifieke toezichtthema’s bekend. De NZa werkt met visiedocumenten die zij vóór vaststelling voorlegt aan het veld. Doel van deze veldconsultaties is kennisoverdracht en uitwisselen van inzichten. 9 toezicht met snelle en merkbare interventie De burger vertrouwt erop dat het toezicht op publieke belangen goed is. Toezicht leidt zonodig tot snel overheidsingrijpen. Toezichthouders dienen dan ook over ‘tanden’ te beschikken voor een ‘likop-stuk’-beleid. Een voorbeeld is dat de NZa voor bepaalde overtredingen een bestuurlijke boete kan opleggen. De NZa kan bestuursdwang toepassen om naleving van normen af te dwingen. Ik ga het instrument van bestuurlijke boete ook aan de IGZ geven. 10 verdiend vertrouwen schept ruimte Een belangrijke klacht van onder toezicht gestelden is dat toezicht voornamelijk voortkomt uit georganiseerd wantrouwen. Ik wil dat in mijn toezicht omdraaien. Dat betekent niet een blindelings vertrouwen dat het allemaal wel goed komt. Het betekent wel dat overheidstoezicht werkt op basis van risico-analyses en reden heeft om meer op afstand te blijven als een zorgverzekeraar of zorgaanbieder aantoont zijn zaken goed op orde te hebben. Overigens kan ik toezicht op de werking van markten vanwege de publieke belangen niet aan de sector zelf overlaten. De sector kan vertrouwen verdienen aan de hand van transparantie over bestuursstructuur en ordelijke bedrijfsvoering (Wet toelating zorginstellingen, hierna: WTZi). Dat kan ook aan de hand van brede publieke verantwoording zoals het Jaardocument Maatschappelijke Verantwoording van 8

zorgaanbieders en de maatschappelijke verantwoording bij zorgverzekeraars. Dat kan ook met bijvoorbeeld klanttevredenheidsonderzoeken. Zorgaanbieders kunnen bijvoorbeeld ook hun zorgprocessen laten accrediteren of certificeren. Aan de andere kant is meer toezicht en het opleggen van passende maatregelen op zijn plaats als een zorgverzekeraar of zorgaanbieder het vertrouwen beschaamt. Het uitgangspunt over verdiend vertrouwen sluit aan op de eigen verantwoordelijkheid van zorgverzekeraar en –aanbieder voor een goede uitvoering van ziektekostenverzekering en zorgaanbod. Ik kan deze spelregel op termijn meer handen en voeten geven met de komende toekomstverkenning van het kabinet naar voorwaarden en gevolgen van een herordening van het rijkstoezicht die uitgaat van een nog verdere verschuiving van verantwoordelijkheden in de richting van de samenleving. Deze toekomstverkenning staat aangekondigd in de kabinetsvisie op toezicht `Minder last; meer effect’.

Deel II Toezicht voor burger, verzekeraar en aanbieder
4 Positie burger in toezicht

De verandering van het zorgstelsel heeft gevolgen voor de verantwoordelijkheidsverdeling tussen aanbieders, verzekeraars, burgers én overheid. Deze toezichtvisie besteedt ook aandacht aan de rol van de burger als klant van de zorgsector. Die klant mag er aan de ene kant op vertrouwen dat de overheid toezicht goed regelt, maar heeft tegelijkertijd zelf ook een eigen, steeds sterker geworden positie om goede zorg af te dwingen. Burgers hebben wettelijke rechten om zowel zorgverzekeraar als zorgaanbieder aan te spreken. Deze paragraaf beschrijft dan ook de rechten van de burger en gaat in op de wijze waarop toezichthouders belangen van patiënt/consument bij hun toezicht(bevindingen) betrekken. De burger, vaak in de hoedanigheid van cliënt, patiënt en verzekerde, mag erop vertrouwen dat het toezicht door de overheid bijdraagt aan de borging van publieke belangen die zijn aanspraak op goede, betaalbare en toegankelijke zorg mogelijk maakt. Met dit uitgangspunt wil ik echter geen verkeerde verwachtingen wekken: toezicht is geen klachtrecht. Toezicht is een van de instrumenten ter borging van publieke belangen en is niet primair gericht op de rechtsbescherming van de individuele burger, maar draagt daar als onderdeel van het systeem wel aan bij. Mocht een burger niet correct zijn behandeld, dan staan hem in beginsel verschillende wegen open om zijn ‘recht te halen’. Bijvoorbeeld naar de burgerlijke rechter of via een geschillenregeling een zaak laten beslechten. Bovendien kan een burger een signaal afgeven aan de toezichthouder. Deze signaalfunctie kan leiden tot optreden van de toezichthouder, maar het overbrengen van signalen of klachten bij een toezichthouder houdt niet in dat de individuele burger vervolgens ‘recht’ heeft op ingrijpen van de toezichthouder of dat een toezichthouder in zijn individuele geval genoegdoening schenkt.

Burger heeft eigen rechten
De patiënt is meer dan een consument van zorg. Op grond van wetgeving beschikt de patiënt over eigen rechten en instrumenten die hij kan gebruiken om zowel de zorgaanbieder (artsen, ziekenhuis, verpleeghuis) als zijn verzekeraar aan te spreken. Bijvoorbeeld; contractuele rechten (Wet geneeskundige behandelingsovereenkomst: Wgbo), verzekeringsovereenkomst, klachtregeling, 9

medezeggenschapsregeling en geschillenregeling. De paragrafen 5 en 6 werken de rol van de patiënt in de directe relatie met zowel aanbieder als verzekeraar nader uit. Deze paragraaf gaat specifiek in op de positie van de consument (patiënt en verzekerde) ten opzichte van de toezichthouder.

Burger heeft toegang tot toezichthouder
De NZa moet volgens de wet rekening houden met de belangen van de consument, bijvoorbeeld het belang van goede keuze-informatie over verzekeraars en aanbieders. De NZa betrekt ook consumenten- en patiëntenorganisaties bij haar consultatiedocumenten. Daarnaast kunnen deze organisaties het consumentenbelang onder de aandacht brengen van de NZa. Indien zijn statuten daarin voorzien en indien één of meer van zijn leden daarom verzoeken, kunnen patiënten- of consumentenorganisatie een rechtszaak aanspannen tegen een beslissing van de NZa, indien de desbetreffende verzekerden of patiënten rechtstreeks in hun belang zijn getroffen door een beschikking van de NZa. De missie van de IGZ heeft als vertrekpunt de burger, namelijk; het bijdragen aan veilige, effectieve en patiëntgerichte zorg. De burger moet kunnen vertrouwen op veilige zorg van goede kwaliteit wanneer hij die nodig heeft. Beschikbaarheid van zorg, toegankelijkheid, continuïteit en samenwerking zijn belangrijke aandachtspunten. Ik vind het ook van belang dat een burger zich bij een toezichthouder kan melden met misstanden. Zo regelt de WMG in navolging van de WTG een dergelijk meldpunt bij de NZa. Het meldpunt is geen klachteninstantie, maar verzamelt informatie voor beleid-, toezicht- en opsporingsdoeleinden. De IGZ heeft een meldpunt waar de burger misstanden kan melden in de zorg. Ook dit meldpunt heeft een signaalfunctie en is geen klachteninstantie.

Toezichthouder betrekt oordeel burger
De IGZ betrekt in haar toezicht ook de Consumer Assessment Health Plan Survey (CAPHS), een methodiek om de ervaringen van de patiënt met zorg te meten.

Eindoordelen toezichthouder ook beschikbaar voor burger
Ten slotte leidt het openbaar maken van eindoordelen er toe dat de burger zich ook aan de hand van bevindingen van de toezichthouder een beeld kan vormen over de – kwaliteit van – producten en dienstverlening van zorgaanbieders en zorgverzekeraars. De burger kan vervolgens besluiten op zoek te gaan naar een andere verzekeraar of aanbieder.

5 Toezicht: perspectief zorgverzekeraar

5.1. Intern toezicht en publieke verantwoording Hoe is op het niveau van de verzekeraar een goede uitvoering van de zorgverzekering geborgd? Het begrip zorgverzekeraar slaat op de particuliere ziektekostenverzekeraars die naast de zorgverzekering veelal ook aanvullende en overige particuliere ziektekostenverzekeringen aanbiedt. Veel zorgverzekeraars maken deel uit van grotere concerns waarbinnen niet alleen alle vormen van schade-, levens- en pensioenverzekeringen worden verkocht maar vaak ook bancaire dienstverlening en arbo-dienstverlening wordt aangeboden. Uit dien hoofde hebben zij met vele vormen van toezicht te maken. Zorgverzekeraars opereren vanuit de rechtsvorm van onderlinge waarborgmaatschappij of als naamloze vennootschap. Andere rechtsvormen zijn voor de uitoefening van het 10

(zorg-)verzekeringsbedrijf niet toegestaan. Voor de zorgverzekeraars gelden de bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek over bestuur en intern toezicht. De verschillende rechtsvormen leiden ook tot verschillen in de wijze waarop bijvoorbeeld de consumentenparticipatie kan worden ingevuld. Verzekeraars maken al jaren werk van een goede maatschappelijke verantwoording aan de stakeholders waaronder de verzekerden. Zij geven op deze wijze invulling aan maatschappelijk verantwoord ondernemen. Daarvan maken ook deel uit de verschillende gedragscodes en de branche-eigen klachten- en geschillenregelingen. Verzekeraars brengen op deze wijze tot uitdrukking dat zij zelf primair verantwoordelijk zijn voor hun dienstverlening. Overheidstoezicht vormt in een ideale situatie daarop het sluitstuk. Bij de vormgeving en de inhoud van het toezicht houd ik dus rekening met wat verzekeraars al aan intern toezicht en - publieke – verantwoording zelf regelen. De Zvw regelt dat de statuten van een zorgverzekeraar waarborgen bieden voor een redelijke mate van invloed van verzekerden op het beleid. Ik kan daar bij algemene maatregel van bestuur ook regels voor stellen. De door Zorgverzekeraars Nederland (ZN) uitgewerkte Health insurance governance gaat ook in op het uitgangspunt dat verzekerden als belanghebbenden invloed moeten kunnen uitoefenen op de verzekeringsuitvoering. De rechtsvorm waarin de zorgverzekeraar opereert bepaalt in belangrijke mate ook de mogelijkheden voor de zorgverzekeraar om invulling te geven aan deze wettelijke verplichting. Immers voor grote (internationale) naamloze vennootschappen is invloed op beleid door verzekerden niet zo gemakkelijk vorm te geven zonder tegelijkertijd in strijd te komen met bijvoorbeeld de eisen die de Wet toezicht verzekeringsbedrijf stelt aan deskundigheid van beleidsmakers. Mede op advies van de commissie Glasz heeft ZN zijn leden geadviseerd de redelijke mate van invloed van verzekerden op het beleid van de zorgverzekeraar vorm te geven door de instelling van adviesraden. In die adviesraden kunnen behalve individuele verzekerden ook leden van patiënten- en consumentenorganisaties vertegenwoordigd zijn. Overigens onderhouden veel zorgverzekeraars al relaties met (regionale) patiënten- en consumtenorganisaties en bevorderen zij via de aanvullende verzekering het lidmaatschap van patiëntenorganisaties voor hun verzekerden door tegemoetkoming in de contributie of ledenbijdragen. Ook door middel van cliënttevredenheidsonderzoeken toetst de zorgverzekeraar periodiek zijn performance, De uitkomsten daarvan zijn vaak zeer bepalend voor aanpassingen in de dienstverlening en in de koers die de zorgverzekeraar in de relatie met zijn verzekerden uitzet. De zorgverzekeraar onderhoudt niet alleen een relatie met zijn verzekerden maar ook met aanbieders en instellingen van zorg. Met name voor verzekeraars die zorg in natura aanbieden zijn contacten met zorgaanbieders van groot belang. Maar ook verzekeraars die het restitutiesysteem hanteren hebben relaties met zorgaanbieders al was het maar voor het stroomlijnen van declararatie- en betalingsverkeer. Zorgverzekeraars sluiten, ondanks de opheffing van de wettelijke contracteerplicht, op grote schaal contracten met aanbieders en instellingen van zorg om de zorg voor hun verzekerden toegankelijk te maken. In die contracten gaat het onder meer over de kwaliteit, de prijs en de tijdige beschikbaarheid van zorg voor de verzekerden van de zorgverzekeraar en de wijze waarop het declaratie- en betalingsverkeer plaatsvindt. Door de verdere deregulering van het prijsbeleid voor de zorg zal het belang van het sluiten van overeenkomsten met zorgaanbieders alleen maar toenemen. Niet alleen de zorgverzekeraar maar ook de zorgaanbieder heeft belang bij het sluiten van overeenkomsten; de zorgaanbieder verkrijgt daarmee immers zekerheid over afzet en dus over inkomsten. De zorgaanbieder controleert dan ook in het kader van de contractuele relatie of de zorgverzekeraar de gesloten overeenkomst goed naleeft. De zorgaanbieder treedt hier niet op als toezichthouder, maar als contractspartner. Alle zorgverzekeraars hebben de gedragscode Health insurance governance onderschreven. Deze gedragscode bevat aanbevelingen voor goed bestuur, goed toezicht en adequate verantwoording 11

door zorgverzekeraars. Ook hebben alle verzekeraars de Gedragscode Verzekeraars onderschreven. Deze code geeft invulling aan maatschappelijk ondernemerschap. Onderdeel daarvan is het maatschappelijk verslag waarin verzekeraars verantwoording afleggen aan stakeholders, verzekerden en toezichthouders over de uitvoering van de zorgverzekering. Jaarlijks stelt een stuurgroep waarin Zorgverzekeraars Nederland, vertegenwoordigers van de grotere accountantskantoren, en de toezichthouders vertegenwoordigd zijn, een model maatschappelijk verslag vast dat als leidraad dient voor de zorgverzekeraars. De jaarrekening en het jaarverslag (eventueel geïntegreerd in het maatschappelijk verslag) zijn bovendien onderworpen aan een externe accountantscontrole. De Zvw schrijft voor dat de zorgverzekeraar jaarrekeningen, jaarverslagen en uitvoeringsverslagen naar de toezichthouders stuurt. Een bijzondere gedragscode is de Gedragscode Verwerking Persoonsgegevens Financiële Instellingen. In deze code staat precies beschreven waaraan verzekeraars moeten voldoen als zij persoonsgegevens verwerken. Voor de zorgverzekeraars is dit nog nader uitgewerkt in een Addendum Zorgverzekeraars met daarbij het protocol materiële controle. Het CBP verleent gedragscode, addendum en protocol goedkeuring. Ten slotte zijn alle zorgverzekeraars deelnemer in de Stichting Klachten en Geschillen Zorgverzekering. Onder deze stichting ressorteren de Geschillencommissie Zorgverzekering en de Ombudsman Zorgverzekeringen. Bij de geschillencommissie kunnen verzekerden een geschil dat zij hebben met hun zorgverzekeraar voorleggen. Over geschillen die betrekking hebben op verzekerde aanspraken dient de geschillencommissie vooraf advies te vragen aan het College voor zorgverzekeringen (CVZ). De adviezen van het CVZ zijn niet bindend, maar de praktijk van de geschillencommissie is dat zij de adviezen veelal volgt. De uitspraken van de Geschillencommissie zijn bindend. De Ombudsman Zorgverzekeringen is een instituut dat fungeert als voorportaal voor de geschillencommissie. Het is onder meer de taak van de Ombudsman om te bemiddelen tussen verzekerde en verzekeraar in geval van klachten. Dit voorkomt vaak het voorleggen van een geschil aan de geschillencommissie omdat via de bemiddeling door de Ombudsman de klacht wordt afgehandeld. 5.2 Overheidstoezicht Het overheidstoezicht op verzekeraars richt zich op de volgende onderwerpen: Toezicht op verzekeraar
A rechtmatige uitvoering Zorgverzekeringswet (NZa) B mededinging (NMa) - acceptatieplicht - verbod op premiedifferentiatie - zorgplicht - beoordelen fusies - verbod misbruik economische marktmacht - handhaven kartelverbod C zorgspecifieke markten (NZa) - specifiek marktgedrag (marktontwikkeling waaronder aanmerkelijke marktmacht en transparantie) - betaalde tarieven conform WMG D werking financiële markten (DNB, AFM) - prudentieel toezicht - overige gedragstoezicht

Deze paragraaf belicht de zorgspecifieke toezichtonderwerpen aan de hand van de volgende vragen:

12

1 Wat? Toezicht op welke gedraging of resultaat? 2 Waarom? Welk publieke belang? 3 Wie? Wie houdt toezicht? 4 Hoe? Hoe wordt toegezien? 5 Ingrijpen? Welke mogelijkheden?

A Toezicht op rechtmatige uitvoering Zorgverzekeringswet De regering acht het een blijvende overheidsverantwoordelijkheid dat noodzakelijke gezondheidszorg van goede kwaliteit voor alle Nederlanders toegankelijk is. Dit vertaalt zich binnen de Zvw in de wettelijke bepalingen over zorgplicht, acceptatieplicht en premiedifferentiatie. De NZa houdt toezicht op de naleving van deze wettelijke bepalingen door de verzekeraars. Uitgangspunt voor dit toezicht is ‘gericht en hard’, dat wil zeggen dat de NZa met name op deze aspecten onmiddellijk zal reageren naar verzekeraars van wie zij op basis van de risicoanalyse veronderstelt dat zij hier de hand mee lichten. Toezicht vindt plaats op de rechtmatige uitvoering van de Zvw (en op rechtmatige en doelmatige uitvoering van de AWBZ, die in deze notitie buiten beschouwing blijft). De rechtmatigheidstoets in de Zvw richt zich niet langer meer op de financiële rechtmatigheid van alle uitgaven, maar op het bewaken van de publieke randvoorwaarden van het stelsel (bijvoorbeeld de naleving van de acceptatieplicht en de zorgplicht door zorgverzekeraars).

- acceptatieplicht
1 Wat? De verzekeraar heeft de wettelijke plicht om iedereen die zich aanmeldt voor de zorgverzekering te accepteren. Selectie op medisch risico of ander verzekerdenkenmerk is niet toegestaan. Ook personen die op het moment van aanmelding al zorg nodig hebben, moeten geaccepteerd worden. 2 Waarom? Om te waarborgen dat alle burgers zich kunnen verzekeren tegen kosten van medische zorg (betaalbaarheid). 3 Wie houdt toezicht? Met inwerkingtreding van de WMG is de NZa met toezicht op naleving belast. 4 Hoe? De NZa houdt toezicht aan de hand van een risicoanalysemodel. Dit betekent dat de NZa niet jaarlijks op alle aspecten van de uitvoering informatie opvraagt bij verzekeraars en daarover oordeelt en rapporteert. De risicoanalyse bepaalt en onderbouwt aan welke aspecten de NZa in een bepaald jaar specifiek aandacht besteedt. De NZa hanteert hiervoor zoveel mogelijk een beperkt aantal prestatie-indicatoren (gericht toezicht). Sommige aspecten, waaronder de nakoming van de acceptatieplicht, komen elk jaar terug, omdat ik deze van wezenlijk belang acht voor de burger. Andere aspecten komen om de zoveel jaar aan bod of ad hoc op basis van signalen dat het met de uitvoering niet goed gaat. De NZa stelt jaarlijks een samenvattend rapport op over de uitvoering van de Zvw door de zorgverzekeraars. 5 Ingrijpen? Welke mogelijkheden? Indien de zorgverzekeraar een verzekeringsaanvraag weigert en daarmee de acceptatieplicht niet nakomt, komt er geen verzekeringsovereenkomst tot stand. Er ontstaat dus geen contractuele relatie op basis waarvan de verzekeringsaanvrager de zorgverzekeraar op dit gedrag kan aanspreken. Gezien het publieke belang dat in geding is, heeft de NZa in dat geval mogelijkheden om hard in te grijpen en zál dat ook doen. De NZa heeft daartoe verschillende wettelijke instrumenten die zij uitwerkt in het handhavingsplan. Via oplegging van een last onder dwangsom dwingt de NZa nakoming van de acceptatieplicht af. Daarnaast kan de zorgverzekeraar worden 13

beboet (tot € 500 000 per overtreding) voor het niet nakomen van deze plicht. Mocht blijken dat de zorgverzekeraar deze plicht niet nakomt, dan zal de NZa de zorgverzekeraar bovendien een aanwijzing geven. Deze aanwijzingsbevoegdheid kan echter niet worden gebruikt om invloed uit te oefenen op concrete besluiten in individuele gevallen. Indien de verzekeraar de aanwijzing niet nakomt binnen de gestelde termijn, kan de NZa bestuursdwang toepassen of het niet nakomen in de openbaarheid brengen.

- verbod op premiedifferentiatie tussen verzekerden
1 Wat? De premie is voor iedere variant van de zorgverzekering voor alle verzekerden gelijk. Hiermee wordt het de verzekeraars verboden om voor personen met een slechte gezondheid of hoge leeftijd een hogere premie te vragen dan voor personen met een goede gezondheid of die jonger zijn. 2 Waarom? Om te waarborgen dat de zorgverzekering voor alle burgers betaalbaar is (betaalbaarheid/toegankelijkheid). 3 Wie houdt toezicht? Met inwerkingtreding van de WMG is de NZa met toezicht op naleving belast. 4 Hoe? De NZa houdt toezicht aan de hand van een risicoanalyse model. De NZa hanteert hiervoor zoveel mogelijk een beperkt aantal prestatie-indicatoren, waaronder het verbod op premiedifferentiatie. De NZa stelt jaarlijks een samenvattend rapport op over de uitvoering van de Zvw door de zorgverzekeraars. 5 Ingrijpen? Welke mogelijkheden? De NZa houdt scherp in de gaten of zorgverzekeraars zich houden aan dit verbod. Mocht dit niet het geval zijn dan zal de NZa, gezien het publieke belang dat hiermee in het geding is, de zorgverzekeraar een aanwijzing geven. Deze aanwijzingsbevoegdheid kan echter niet worden gebruikt om invloed uit te oefenen op concrete besluiten in individuele gevallen. Indien de zorgverzekeraar de aanwijzing niet nakomt. binnen de gestelde termijn, kan de NZa bovendien bestuursdwang toepassen of het niet nakomen in de openbaarheid brengen. Evenwel volgt uit het privaatrechtelijke karakter van de zorgverzekering dat de individuele verzekerde zijn zorgverzekeraar de verzekeraar bij niet nakoming van deze plicht voor de burgerlijk rechter kan dagen, wegens onredelijk gedrag (wanprestatie). Eerst kan een verzekerde uiteraard met zijn klacht bij de verzekeraar zelf terecht. Haalt dat niets uit dan kan hij een klacht voorleggen aan een onafhankelijke geschillencommissie. De zorgverzekeraar is verplicht zich bij een dergelijke commissie aan te sluiten. De tucht van de markt zorgt er voor dat de zorgverzekeraar op den duur voor dit gedrag wordt ‘gestraft’ en verzekerden zal verliezen.

- zorgplicht
1 Wat? De verzekeraar heeft de wettelijke plicht om te zorgen dat de verzekerde de verzekerde zorg daadwerkelijk kan genieten. Daarnaast dient de verzekeraar in geval van een restitutiepolis de kosten die een verzekerde maakt om deze zorg te genieten te vergoeden. 2 Waarom? Om te waarborgen dat burgers de zorg kunnen krijgen die zij nodig hebben (betaalbaarheid en toegankelijkheid). 3 Wie houdt toezicht? De NZa heeft de taak toe te zien op naleving van de wettelijke bepaling die deze plicht voorschrijft. 4 Hoe? 14

De NZa vult haar toezicht in aan de hand van een risicoanalysemodel. De NZa hanteert hiervoor zoveel mogelijk een beperkt aantal prestatie-indicatoren, waaronder de nakoming van de zorgplicht. De NZa stelt jaarlijks een samenvattend rapport op over de uitvoering van de Zorgverzekeringswet door de zorgverzekeraars. 5 Ingrijpen? Welke mogelijkheden? De NZa houdt scherp in de gaten of zorgverzekeraars zich houden aan dit verbod. Mocht dit niet het geval zijn dan zal de NZa, gezien het publieke belang dat hiermee in het geding is, de zorgverzekeraar een aanwijzing geven. Deze aanwijzingsbevoegdheid kan echter niet worden gebruikt om invloed uit te oefenen op concrete besluiten in individuele gevallen. Indien de zorgverzekeraar de aanwijzing niet nakomt. binnen de gestelde termijn, kan de NZa bovendien bestuursdwang toepassen of het niet nakomen in de openbaarheid brengen. Evenwel volgt uit het privaatrechtelijke karakter van de zorgverzekering dat de individuele verzekerde zijn zorgverzekeraar bij niet nakoming van dit verbod voor de burgerlijk rechter kan dagen wegens onredelijk gedrag (wanprestatie). Eerst kan een verzekerde uiteraard met zijn klacht bij de verzekeraar zelf terecht. Haalt dat niets uit dan kan hij een klacht voorleggen aan een onafhankelijke geschillencommissie. De zorgverzekeraar is verplicht zich bij een dergelijke commissie aan te sluiten. De tucht van de markt zorgt er voor dat de zorgverzekeraar op den duur voor dit gedrag wordt ‘gestraft’ en verzekerden zal verliezen. B Mededingingstoezicht De Mededingingswet regelt het algemene mededingingstoezicht in Nederland en geldt niet alleen voor de zorgsector, maar voor alle sectoren van de Nederlandse economie. De NMa houdt algemeen toezicht op naleving van de Mededingingswet en Europese mededingingsregels. De NMa let erop dat marktpartijen de bestaande ruimte voor mededinging niet dichttimmeren door bijvoorbeeld onderlinge prijsafspraken of misbruik van hun economische machtspositie. Het toezicht van de NMa is vooral gericht op het in stand houden van effectieve concurrentie. De NMa is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) en valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van Economische Zaken. De NMa: beoordeelt fusies boven bepaalde omzetdrempel; handhaaft verbod op misbruik economische machtspositie; handhaaft kartelverbod. De bevoegdheden van de NMa, met uitzondering van de fusietoets, hebben een ex-post karakter. Pas als partijen zich hebben misdragen, kan de NMa ingrijpen. Klachten van marktpartijen die zich benadeeld voelen door het marktgedrag van anderen kunnen aanleiding zijn voor nader onderzoek door de NMa. Daarnaast verricht de NMa zelf ook actief onderzoek naar de wijze waarop markten functioneren en welke rol marktpartijen spelen. De NMa is bevoegd om in geval van geconstateerde overtredingen van de Mededingingswet de overtreder een boete of een last onder dwangsom op te leggen (of een combinatie van beide). Het functioneel algemene mededingingstoezicht toezicht draagt wat de zorg betreft bij aan de borging van de publieke belangen. C Toezicht op zorgspecifieke markten

- specifiek marktgedrag (marktontwikkeling waaronder aanmerkelijke marktmacht en transparantie)
1 Wat? Marktontwikkelingen op de zorgverlening-, de zorginkoop- en de zorgverzekeringsmarkt. 2 Waarom? Bij startende markten zoals in de zorg dient in aanvulling op het functionele, algemene ex-post mededingingstoezicht toegezien te worden op de ontwikkeling van de markten en waar nodig de marktontwikkeling gestimuleerd. Een belangrijk instrument daarvoor is het creëren van een gelijk 15

speelveld voor zorgverzekeraars. Dit draagt bij aan het borgen van de publieke belangen betaalbaarheid, toegankelijkheid en kwaliteit van de zorg. 3 Wie houdt toezicht? NZa. 4 Hoe? De NZa voert analyses naar marktontwikkeling uit, waarbij zij ook marktpartijen betrekt (via een consultatiedocument). De NZa verwerkt de inbreng bij het opstellen van een visiedocument en maakt dit openbaar. Zo is de werkwijze en de inhoud van de analyse transparant. De NZa maakt daarmee bekend hoe zij tegen een betreffende markt aankijkt, waar zij risico’s ziet en hoe zij daar mee denkt om te gaan. De NZa onderzoekt de door haar gedefinieerde hoge risico’s in de periodieke marktmonitors. 5 Ingrijpen? Welke mogelijkheden?

Generieke regels
De NZa kan generieke regels stellen om markten op gang te brengen. Het gaat hierbij om regels over: • de totstandkoming van overeenkomsten en voorwaarden daarin; • transparante consumenteninformatie; • de administratie van partijen; denk aan kostprijsmodellen. Gezien de ingrijpende gevolgen die deze regels kunnen hebben voor betrokken marktpartijen, is het gebruik van deze regels geclausuleerd. Alleen wanneer de NZa algemene, structurele marktbelemmeringen aantreft, kan zij ingrijpen door alle aanbieders of alle verzekeraars op de desbetreffende deelmarkt op de genoemde onderwerpen verplichtingen op te leggen die de concurrentie bevorderen. De NZa dient zoveel mogelijk een gelijk speelveld te creëren. Dit houdt in dat zij bij het stellen van algemene regels geen onderscheid maakt tussen ondernemingen die op dezelfde deelmarkt opereren. De WMG clausuleert deze generieke regels verder door mij als Minister van VWS de mogelijkheid te geven vooraf een aanwijzing ten aanzien van deze regels te geven. Daarnaast heb ik ook achteraf ten aanzien van deze regels de gebruikelijke vernietigings- en schorsingsbevoegdheid voor (beleids)regels als sprake is van strijdigheid met het recht. De WMG scherpt dit aan door dit ook mogelijk te maken in geval van strijdigheid met het belang van de volksgezondheid. Bij het stellen en vormgeven van generieke regels moet NZa afwegen wat opbrengsten en kosten van dergelijke regels zijn en of die voldoende in balans zijn. Tot die kosten behoren aspecten van regeldruk en transparantie, maar ook kosten van administratieve lasten die regels voor verzekeraar respectievelijk zorgaanbieder meebrengen. VWS analyseert het komend jaar samen met de zorg-zbo's alle bestaande beleidsregels en licht deze door waarbij ook dit aspect een belangrijke rol speelt. Deze doorlichting moet leiden tot een actualisatie en waar mogelijk beëindiging of vereenvoudiging van bestaande beleidsregels maar levert ook indicaties op voor toekomstige beleidsregels. Een van de doelstellingen is de administratieve lasten van beleidsregels aanzienlijk te verlagen.

Specifieke regels (in geval van aanmerkelijke marktmacht)
Indien op zorginkoopmarkten waar sprake is van vrije prijsvorming10, één of enkele partijen zodanige marktmacht hebben dat deze het op gang komen van de markt verhinderen, kan de NZa aan de desbetreffende partij specifieke verplichtingen opleggen. Dit betreft (mogelijke) verplichtingen op onder meer de volgende terreinen: • openbaar aanbod; • non-discriminatie;
10

Ultimo 2005 van toepassing op ongeveer 10% van de zorginkoopmarkt.

16

• geen koppelverkoop; • onderlinge levering van diensten; • kostentoerekening. Vanzelfsprekend dient de NZA met het opleggen van regels en verplichtingen een zorgvuldige procedure te doorlopen. Zowel algemene als specifieke verplichtingen moeten proportioneel zijn, dit wil zeggen: passend naar aard en inhoud. Ook mogen verplichtingen niet langer gelden dan nodig is. Voordat de NZa verplichtingen kan opleggen aan partijen met aanmerkelijke marktmacht dient zij de relevante markt af te bakenen en aan te tonen dat de betreffende partij zich onafhankelijk van de markt kan gedragen en daardoor de beoogde marktwerking kan verstoren. De betrokken partijen kunnen tegen de interventie van de NZa in beroep gaan bij de rechtbank Rotterdam en in hoger beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). De NZa heeft de bevoegdheid om met bestuurlijke middelen in te grijpen als een marktpartij zich niet aan de regels houdt. Het gaat vooral om de naleving van voorschriften van technische aard (bijvoorbeeld informatie- en administratievoorschriften), door de NZa opgelegde verplichtingen en gegeven aanwijzingen en om lichte overtredingen. Zij heeft daarvoor de volgende instrumenten: aanwijzing, bestuursdwang en last onder dwangsom en bestuurlijke boete. Naast de bestuursrechtelijke handhaving bestaat ook de strafrechtelijke handhaving. Deze wordt uitgevoerd door het Openbaar Ministerie. Voor een effectieve en efficiënte besluitvorming over de wijze van handhaving en het verzamelen van informatie ten behoeve van die handhaving, maakt de NZa afspraken met de FIOD-ECD. De NZa rapporteert aan de minister van VWS over marktontwikkeling en kan adviseren over het bijstellen van beleid. De NZa kan ook, als zij daar vanuit haar monitors aanleiding toe ziet, de NMa adviseren onderzoek te doen naar mogelijke overtredingen van de Mededingingswet. Ingrijpen op grond van de Mededingingswet behoort alleen tot de bevoegdheden van de NMa.

- betaalde tarieven conform WMG
1 Wat? NZa stelt op verzoek van de minister van VWS tarieven vast. Zorgverzekeraars vergoeden uitsluitend volgens vastgestelde tarieven aan zorgaanbieders. Zo niet, dan plegen zij een economisch delict. 2 Waarom? Wat betreft de tariefregulering is van belang dat de minister (niet de NZa) beslist om tarieven al of niet te reguleren en welke tariefsoort nodig is (bijvoorbeeld maximum of vast tarief). Tariefregulering voorkomt niet alleen nadelige uitkomsten door marktimperfecties, maar regelt ook de beschikbare capaciteit en de budgettering van instellingen vanuit macrobudgettaire doelstellingen (betaalbaarheid en beschikbaarheid). 3 Wie houdt toezicht? NZa en FIOD-ECD. 4 Hoe? De NZa stelt beleidsregels vast over de wijze waarop tarieven tot stand komen. Die beleidsregels bevatten alle elementen die van belang zijn voor het tot stand komen van tarieven zoals normen, rekenkundige waarden, prestatiebeschrijvingen en dergelijke. Bij de vaststelling van beleidsregels raadpleegt de NZa terzake deskundigen. De NZa stelt tarieven vast op basis van een gezamenlijk verzoek van zorgaanbieder en verzekeraar indien dit past binnen de beleidsregels. Ook kan de NZa ambtshalve tarieven vaststellen. 5 Ingrijpen? Welke mogelijkheden?

17

De NZa heeft de volgende instrumenten: aanwijzing, bestuursdwang en last onder dwangsom en bestuurlijke boete. Als partijen weigeren bepaalde informatie aan te leveren, kan de NZa ambtshalve tarieven vaststellen. Naast de bestuursrechtelijke handhaving bestaat ook de strafrechtelijke handhaving. Het Openbaar Ministerie voert deze uit. Voor een effectieve en efficiënte besluitvorming over de wijze van handhaving en het verzamelen van informatie ten behoeve van die handhaving, maakt de NZa afspraken met de FIOD-ECD. D Financiële markten De zorgverzekeraars hebben te maken met het toezicht op financiële markten dat met name functioneel van aard is en voor alle verzekeraars geldt. Dit functioneel toezicht draagt wat de zorg betreft bij aan de borging van de publieke belangen in de zorg.

- prudentieel toezicht
Zorgverzekeraars zijn onderworpen aan het prudentieel toezicht, als geregeld in de Wet toezichtverzekeringsbedrijf 1993, van DNB. Doel van het prudentieel toezicht is erop toe te zien dat (zorg-)verzekeraars hun verplichtingen aan de polishouders nakomen. Het toezicht richt zich op de vergunningverlening, de beoordeling van de solvabiliteit en de technische voorzieningen aan de hand van de staten en de jaarrekening. DNB ziet ook toe op de deskundigheid en integriteit van de bestuurders, de inrichting van de administratie en de automatisering op de naleving van het verbod op nevenactiviteiten.

- gedragstoezicht
Zorgverzekeraars hebben ook te maken met gedragstoezicht, als geregeld in de Wet Financiële dienstverlening en de WMG, van respectievelijk de AFM en de NZa. De Wet financiële dienstverlening (Wfd) stelt voorwaarden aan de uitoefening van het verzekeringsbedrijf onder meer ten aanzien van de deskundigheid van het personeel, de informatievoorziening aan de verzekerden (onder meer verbod op misleiding), de zorgvuldige afhandeling van klachten (intern) en de aansluiting bij een externe, door de minister van Financiën goedgekeurde, geschillenregeling. Deze aspecten vallen onder het begrip gedragstoezicht. Het toezicht op de naleving van de Wfd ligt in handen van de AFM. Ook de WMG stelt eisen aan de informatievoorziening en het voorkomen van misleiding bij reclame en informatie aan verzekerden. Hier is de Nederlandse Zorgautoriteit de toezichthouder. AFM en NZa maken afspraken over de reikwijdte van hun toezicht en de afbakening daarvan om administratieve lasten te beperken. Na invoering van de WMG wordt de vrijstellingsregeling WFD aangepast conform het in de WMG geregelde om een heldere afbakening van toezichttaken tussen de AFM en de Nza definitief te formaliseren. Vooruitlopend daarop hebben AFM en NZa praktische werkafspraken gemaakt dat de NZa het voortouw neemt bij het signaleren en vaststellen van misstanden en hierop de zorgverzekeraars ook aanspreekt. Het treffen van formele handhavingsmaatregelen zal vooralsnog bij de AFM belegd zijn uit hoofde van de Wfd.

6 Toezicht: perspectief zorgaanbieder

6.1 Intern toezicht en publieke verantwoording De term zorgaanbieder slaat zowel op een individuele zorgaanbieder (persoon) als een zorginstelling. Zoals ik in de inleiding aangaf, breng ik in mijn toezichtvisie mede tot uitdrukking dat zorgaanbieders zelf primair verantwoordelijk zijn voor goede zorgverlening. Overheidstoezicht vormt in beginsel 18

daarop het sluitstuk. Ik wil dus rekening houden met wat verzekeraars en aanbieders al aan intern toezicht en publieke verantwoording regelen. Daarom begint deze paragraaf over toezicht vanuit het perspectief van de zorgaanbieder met een beschrijving van wat de zorgaanbieder zelf doet op het gebied van intern toezicht en publieke verantwoording. Hoe is op het niveau van de aanbieder een goede uitvoering van zorg geborgd? De aanbieder heeft te maken met een tweetal contractuele relaties. Een met de patiënt vanwege de geneeskundige behandelovereenkomst en een met de verzekeraar vanwege de levering van zorg in natura. Ten eerste vindt zorgverlening plaats binnen de relatie zorgaanbieder en cliënt/patiënt. Paragraaf 4 gaat al uitgebreid in op de positie van de patiënt. De Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen (WMCZ) kent medezeggenschapsrechten toe aan cliënten van collectief gefinancierde zorgondernemingen. Deze wet verplicht zorgaanbieders tot het instellen van een cliëntenraad bij iedere onderneming die zij in stand houden. De wet schrijft voor in welke gevallen een zorgaanbieder een cliëntenraad betrekt. Een patiënt/cliënt kan eventuele klachten kenbaar maken via de wettelijk verplichte klachtenregeling of kan daarvan melding maken bij de IGZ. Ten tweede kan zorgverlening plaatsvinden binnen de contractuele relatie (naturapolis) tussen verzekeraar en zorgaanbieder. De zorgverzekeraar heeft met zijn zorgplicht een belangrijke rol in het zorgstelsel. De zorgverzekeraar controleert de zorgaanbieder of hij de gesloten overeenkomsten nakomt. De zorgverzekeraar treedt hier niet op als toezichthouder, maar als contractpartner. In beide contractrelaties ervaart de aanbieder meer dan vroeger dat patiënt/cliënt en verzekeraar kijken naar kwaliteit en hoeveelheid van geleverde zorg in relatie tot de prijs. De patiënt door toenemende kennis over behandelmogelijkheden en kwaliteit van behandeling in samenhang met het no-claimsysteem waardoor hij kritisch kijkt maar wat de zorgaanbieder levert. De verzekeraar vanwege de toenemende concurrentie tussen zorgverzekeraars op zorginkoop en de prestatiegerichte bekostiging. Dit betekent een intensivering van de ‘contractcompliance’. Ten derde is zorgverlening een bedrijfsmatige activiteit waarbij bestuurders, werknemers, raad van toezicht, accountant en externe stakeholders betrokken zijn. Een zorgaanbieder is als onderneming in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor een goede en transparante bedrijfsvoering, voor een behoorlijk intern toezicht en voor het handelen in overeenstemming met wet- en regelgeving. Zorgverlenende ondernemingen worden veelal beheerd en geëxploiteerd door privaatrechtelijke rechtspersonen, veelal in stichtingsvorm. Zorgondernemingen kennen doorgaans een raad van bestuur en een raad van toezicht. Het Burgerlijk Wetboek (BW) is van toepassing. Bestuurders zijn verantwoordelijk voor goed bestuur van de instelling. Daarvoor regelt de Wet op de Ondernemingsraden dat bestuurders en de Ondernemingsraad moeten overleggen over bedrijfsorganisatorische, -economische en financiële aangelegenheden en over onderwerpen die regeli
Download
VI Nalevingsstrategie.pdf VI Nalevingsstrategie.pdf
>
www.vrom.nl

De VROM-Nalevingsstrategie

De VROM-Nalevingsstrategie

Inhoudsopgave

Waarom een VROM-Nalevingsstrategie? Voor wie is de VROM-Nalevingsstrategie bedoeld? Basisprincipes Risico’s Nalevingstekort Prioriteiten Reden voor niet-naleven Slim handhaven Samenwerking Terugkoppeling Twee sporen Van binnen naar buiten 1 Regels 2 HUF-analyse 3 Risico’s 4 Nalevingstekort 5. Interventie 6. Terugkoppeling

04 05 06 06 06 06 06 07 07 07 08 09 09 09 09 09 09 10 11 12 12 12 13 13 13 14 14 14 14

Welke regels moeten worden gehandhaafd? Zijn de regels handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig (HUF)? Welke risico’s zijn er als niet zou worden gehandhaafd? Wat is de omvang van het nalevingstekort en wat is het motief? Wat is een passende interventie? Wat is geleerd en wie moeten daarover worden geïnformeerd?

Voorbeelden uitwerkingen van het ‘van binnen naar buitenspoor’ Van buiten naar binnen 1 Probleem 2 Analyse 3 Interventie 4 Check 5 Terugkoppeling 6 Onderhouden

Welke problemen en risico’s zijn er voor de leefomgeving? Wat is de oorzaak van het probleem en wie zijn erbij betrokken? Welke mix van interventies is nodig en hoe wordt dat georganiseerd? Wordt volgens plan gewerkt en wordt het doel bereikt? Wat is geleerd en wie moeten daarover worden geïnformeerd? Hoe wordt het bereikte resultaat behouden?

Het belang van de VROM-Nalevingsstrategie De winst van het ‘van binnen naar buitenspoor’ De winst van het ‘van buiten naar binnenspoor’

04

Waarom een VROMNalevingsstrategie?

Deze brochure gaat over de VROM-Nalevingsstrategie (NLS). De VROM-Nalevingsstrategie beoogt een aantoonbaar betere naleving van VROM-beleid en wet- en regelgeving. Hoe beter de VROM-wetten en -regels worden nageleefd, des te veiliger, gezonder en duurzamer Nederland zal zijn. De VROM-Nalevingsstrategie biedt de mogelijkheid om beter onderbouwd prioriteiten te kunnen stellen en om de meest geschikte handhavingsaanpak te kiezen. De strategie is een instrument om ‘de goede dingen te doen en om de dingen goed te doen’. De strategie maakt het ook mogelijk om achteraf beter verantwoording af te leggen over de geleverde prestaties. t “VROM staat voor kwaliteit van wonen, ruimte en milieu (duurzaamheid) en daarbinnen vooral voor de aspecten veiligheid en gezondheid. De VROM-Inspectie draagt daaraan bij door te zorgen voor een aantoonbaar betere naleving van de regels en uitvoering van het VROM-beleid.” (VROMInspectie Missie/Visie/Ambitie, januari 2002). De VROM-Inspectie is ontstaan uit de samenvoeging van de Inspectie Milieuhygiëne, de Inspectie Ruimtelijke Ordening, de Inspectie Volkshuisvesting en de Dienst Recherchezaken. Deze samenvoeging betekende onder meer dat verschillende werkwijzen, organisatieculturen en handhavingsmethoden bij elkaar kwamen. Hierdoor ontstond de behoefte aan de ontwikkeling van een integraal en samenhangend kader voor al het werk dat door de nieuwe VROM-Inspectie wordt uitgevoerd. De taken van de VROM-Inspectie zijn het direct toezicht houden op het naleven van VROM-regelgeving (eerstelijns toezicht), het toezicht op de uitvoering van de regelgeving door andere overheden (tweedelijns toezicht), de handhaving van rijksbeleidsnota’s, opsporing en de trits observeren, signaleren en informeren vanuit de inspectiepraktijk naar de beleidsdiensten. De capaciteit van de VROM-Inspectie is ontoereikend om deze taken voor alle regels even intensief te doen. Er moeten keuzes worden gemaakt, handhavingsprioriteiten worden gesteld. Daarom heeft de VROM-Inspectie het voortouw genomen bij het ontwikkelen van de NLS. Tegelijk zijn er diverse tendensen buiten de VROM-Inspectie te

onderscheiden die de behoefte aan een eigen, onderbouwde en samenhangende visie verder hebben versterkt. Handhavingsorganisaties op landelijk, regionaal en lokaal niveau hebben de opdracht gekregen zich te ontwikkelen tot professionele, slagvaardige en transparante organisaties. Het kabinetsstandpunt “Kaderstellende visie op toezicht” en “Handhaven op Niveau” hebben hiertoe een sterke impuls gegeven. Rijksbreed zijn inspecties aan de slag gegaan met de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer (Handhaving door rijksinspecties, maart 2002). Ook voor de VROM-Inspectie bevatte het rapport een aantal relevante opmerkingen waarop een gedegen reactie gewenst was. Samenvattend: met de VROM-Nalevingsstrategie geeft de VROM-Inspectie concreet invulling aan haar missie en formuleert zij een eigen antwoord op de eisen die aan moderne, professionele handhavingsorganisaties worden gesteld.

05

Voor wie is de VROM-Nalevingsstrategie bedoeld? De VROM-Inspectie heeft het voortouw genomen tot het ontwikkelen van de NLS. Maar een betere naleving van VROMbeleid en wet- en regelgeving is niet alleen de zorg van VROM. Het naleven van de regels is in de eerste plaats een zaak voor burgers, bedrijven en overheden zelf. Maar als de naleving tekortschiet, zal de overheid alles in het werk moeten stellen om die naleving te verbeteren. t “De kerntaak van de overheid, het waarborgen van veiligheid, moet worden waargemaakt. (…) Naleving is primair, zichtbaar en merkbaar toezicht daarvoor voorwaarde, handhaving is sluitstuk. Daarmee opent zich een perspectief op een samenleving die wordt gekenmerkt door respect voor elkaar en tolerantie.” (Hoofdlijnenakkoord voor het kabinet CDA, VVD, D66, 16 mei 2003)

Het bevorderen van naleving van beleid en regelgeving door burgers, bedrijven en overheden gaat zowel beleidsmakers als handhavers aan. Bij VROM ligt de (ambtelijke) verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en de kwaliteit van het VROM-beleid bij de beleidsdiensten. De VROM-Inspectie is primair verantwoordelijk voor handhaving en opsporing. Samen zijn beleid en handhaving verantwoordelijk voor het bevorderen van nalevingsgedrag door burgers, bedrijven en overheden. Daarom is het van belang dat goede afspraken worden gemaakt over de vraag welke regels de hoogste prioriteit krijgen, op welke wijze het meest effectief de naleving kan worden bevorderd en wie hiervoor verantwoordelijk is. Om deze afspraken te kunnen maken is het noodzakelijk dat een gemeenschappelijk beeld bestaat van de mate waarin er onvoldoende wordt nageleefd en de maatschappelijke risico’s die hieraan verbonden zijn. De NLS biedt hiervoor het kader. De uiteindelijke vaststelling van prioriteiten is uiteraard geen ambtelijke maar een politieke verantwoordelijkheid. De bewindslieden van VROM leggen hun keuzes vast in de jaarlijkse VROM-begroting die door het parlement wordt vastgesteld. Aan datzelfde parlement wordt achteraf verantwoording afgelegd over de bereikte prestaties. Ook voor externe handhavingspartners van de VROM-Inspectie is de NLS van belang. Handhavingsprioriteiten van de VROMInspectie zullen op landelijk en regionaal niveau aan handhavingsorganisaties worden voorgelegd. Ook maatschappelijke organisaties zullen bij de verdere uitwerking van de NLS worden betrokken. De NLS maakt de gemaakte keuzes transparant en biedt niet alleen zicht op wat de VROMInspectie zelf van plan is, maar ook welke handhavinginspanningen zij van haar handhavingspartners verwacht. Waar mogelijk en zinvol kan dit leiden tot verdere afspraken over bijvoorbeeld het gezamenlijk aanpakken van een bepaald probleem.

06

Basisprincipes

De VROM-Nalevingsstrategie is niet een totaal vernieuwde zienswijze of een werkwijze die haaks staat op de huidige praktijk. De strategie komt voort uit de praktijk en is er voor de praktijk. De strategie is niet een volledig uitgewerkte methode die voorschrijft welke functionarissen iets op een bepaalde manier moeten doen. Het is eerder een manier van denken die in vele situaties, op verschillende niveaus, door uiteenlopende organisaties kan worden toegepast. Bij iedere toepassing wordt aan de strategie een specifieke invulling gegeven. De basisprincipes die aan de strategie ten grondslag liggen blijven echter gelijk.

worden nageleefd. Daarvoor is eerst inzicht nodig in de mate waarin regels worden overtreden, door wie dat gebeurt en waarom. De mate van niet-naleven van de wet- en regelgeving wordt uitgedrukt in de term ‘nalevingstekort’: het verschil tussen het feitelijke en gewenste nalevingsniveau. Een groot nalevingstekort vraagt om meer aandacht dan een klein nalevingstekort. Overigens betekent een groot nalevingstekort niet automatisch dat altijd sprake is van een groot risico voor de leefomgeving.

Prioriteiten ‘Verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving’ is het doel van alle partners in de nalevingsketen. Geen geringe ambitie. Risico’s Daar is een gezamenlijke inzet voor nodig. De motivatie is volop VROM-beleid en wet- en regelgeving zijn gericht op het aanwezig. Maar de middelen zijn beperkt. Niet alle wetten en verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving. Burgers, regels kunnen tegelijkertijd met een zelfde inzet worden bedrijven en andere overheden dienen zich aan de regels te getoetst op naleving. De interventies om het naleefgedrag te houden. Voorop staat dat zij daarvoor primair zelf verantwoordelijk zijn. Van de overheid mag verwacht worden dat bevorderen vragen vaak een grote inzet. De NLS helpt keuzen te maken voor wat meer of minder aandacht verdient. Waar een zij heldere en uitvoerbare regels stelt, er op toeziet dat deze groot nalevingstekort is en de risico’s groot zijn, zal meer worden nageleefd en dat zij indien nodig de regels handhaaft. prioriteit worden verleend dan daar waar ze beide klein zijn. Dat Als de naleving tekortschiet, hebben alle partners in de betekent niet dat aan dat laatste geen aandacht wordt gegeven. nalevingsketen hun eigen verantwoordelijkheid. Iedere partner Een lage prioriteit kan bijvoorbeeld betekenen dat alleen op beschikt over een set van interventiemogelijkheden. Maar voor basis van externe signalen handhavend wordt opgetreden. De iedereen die de in beleid en wet- en regelgeving vastgelegde strategie geeft inzicht in gemaakte keuzen. Als een keuze op kwaliteit van de leefomgeving voor ogen heeft, zijn dat slechts een heldere en duidelijke manier wordt gemaakt, zal het middelen om een doel te bereiken. Waar loopt de kwaliteit van naderhand gemakkelijker zijn hierover verantwoording af te de leefomgeving risico? Dat is de vraag die alle partners in de nalevingsketen samenbindt en die om een doelgerichte aanpak leggen. vraagt. Om de risico’s goed in te kunnen schatten is het nodig Reden voor niet-naleven alert te zijn op signalen uit de samenleving. Als burgers of bedrijven de wet- en regelgeving niet naleven, dan is dat een keuze. Tenminste, als men bekend is met de t regel. Als bewust gekozen wordt een regel niet na te leven, dan “De VROM-Inspectie staat voor een meetbaar betere naleving zijn daar één of meer redenen voor. Kennis van deze redenen is van VROM beleid, wet- en regelgeving, dat resulteert in een van groot belang om op een passende manier op te treden. betere kwaliteit van de leefomgeving. Om dit waar te kunnen Kennis van de groep en van de beweegredenen kan alleen maken volgen we een strategie waarmee we kunnen bepalen worden verkregen door zich in hen te verplaatsen. of we de juiste dingen doen en of we de dingen op een juiste manier doen.” t “Als iemand niet bekend is met een regel is het beter om hem Nalevingstekort te informeren dan om hem een proces-verbaal te geven. Als Het naleven van regels draagt bij aan een betere kwaliteit van iemand willens en wetens een regel overschrijdt, dan heeft de leefomgeving. Omgekeerd, ‘niet-naleven’ leidt dus tot informeren geen zin en hebben sancties meer effect.” ongewenste situaties. Een belangrijke functie van de VROMInspectie is er voor te zorgen dat beleid, wetten en regels

07

Slim handhaven De keuze van de juiste interventie voor het oplossen van een probleem is erg belangrijk. Om een goede keuze te maken moet een aantal zaken duidelijk zijn. Wat zijn de motieven om de weten regelgeving niet na te leven. Wat is de noodzaak om in te grijpen? Hoe breed moet het probleem worden aangepakt? Hoe zullen nalevingsplichtigen reageren op bepaalde interventies? Dit zijn allemaal vragen die moeten leiden tot de keuze van een passende interventie. Het is zaak daarbij niet te gemakkelijk voor bekende oplossingen te kiezen. Oplossingen voor oude problemen hoeven nog geen goede oplossing te zijn voor nieuwe problemen. Als bestaande interventies niet lijken te voldoen, moeten nieuwe worden ontwikkeld. Ook is het niet verstandig de keuze voor een bepaalde aanpak te laten bepalen door een persoonlijke stijl, bijvoorbeeld een harde (dwingend doen naleven) of een zachte (adviseren en stimuleren) aanpak. Het probleem bepaalt de aanpak. t Bij het toezicht op de wet- en regelgeving inzake genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) valt het niet mee om bij een controle ter plaatse vast te stellen of in laboratoria met deze organismen wordt gewerkt. Het doornemen van de documentatie in een laboratorium is een complexe bezigheid en levert geen scherp beeld. Twee medewerkers van de VROM-Inspectie besloten op een bepaald moment het anders aan te pakken. Zij gingen de vakbladen lezen. Daarin beschrijven laboratoria hun resultaten. Voor laboratoria die met ggo’s werken is het van groot belang over hun werk te publiceren. Zo kregen zij meteen zichtbaar welke laboratoria in ieder geval moesten worden geïnspecteerd. Samenwerking Vaak zal worden gekozen voor een mix van interventies. Harde en zachte interventies kunnen worden gecombineerd, evenals de inbreng van verschillende organisaties. Bij een mix van meerdere interventies is het nodig goed met elkaar samen te werken. Het stellen van een duidelijk gemeenschappelijk doel en het gezamenlijk dragen van de verantwoordelijkheid, helpt daarbij. t Voor zowel de VROM-Inspectie als voor de douane is het van belang dat er geen illegale import en export plaatsvindt. De douane en de VROM-Inspectie hebben een convenant

afgesloten waarbij de douane voor de VROM-Inspectie controles op import en export van stoffen en afvalstoffen verricht en de strafrechtelijke afhandeling verzorgt. De VROM-Inspectie doet de bestuursrechtelijke afhandeling. Terugkoppeling Samenwerking veronderstelt een goede uitwisseling van informatie tussen partijen. Zo zal de VROM-Inspectie haar ervaringen met de beleidsdirecties delen. Beleidsdirecties willen weten in welke mate beleid en wet- en regelgeving worden nageleefd en of het handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig is. Ook gaat de VROM-Inspectie ervaringen uitwisselen met de andere handhavingpartners. t Medewerkers van de VROM-Inspectie constateerden regelmatig dat de beschikkingen die door een beleidsdirectie van VROM werden afgegeven voor het grensoverschrijdend transport van afval in het kader van het EVOA (Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen) niet specifiek genoeg waren om te kunnen handhaven. Op grond van zo’n te algemeen geformuleerde beschikking kon men bijvoorbeeld niet tegenhouden dat asbesthoudend bouw- en sloopafval naar het buitenland vervoerd werd om daar op een gevaarlijke manier te worden hergebruikt. Op basis van deze signalen heeft de VROM-Inspectie de beleidsdirectie geadviseerd de beschikkingen aan te passen. De beleidsdirectie heeft dit advies opgepakt. Ze hanteert nu standaard een handhavingsparagraaf in de EVOA beschikkingen, waardoor deze beter handhaafbaar zijn geworden.

08 8

Twee sporen

In de VROM-Nalevingsstrategie zijn de basisprincipes uitgewerkt naar twee sporen die elkaar gedeeltelijk overlappen, maar een ander startpunt hebben. Het eerste spoor begint bij de wettelijke taken. Aan welke wettelijke taken moet de VROMInspectie uitvoering geven? Het andere spoor gaat uit van specifieke problemen die in de actualiteit en de leefomgeving gesignaleerd zijn. Op welke signalen uit de omgeving moet actie worden ondernomen? Het eerste spoor wordt het ‘van binnen naar buitenspoor’ genoemd en het tweede het ‘van buiten naar binnenspoor’. De sporen staan niet los van elkaar. Ze komen op een punt samen. Informatie en ervaringen die in het ene spoor worden opgedaan worden benut in het andere.

De NLS volgt 2 sporen:

> >

<

<

1. Regels Welke regels moeten worden gehandhaafd? 2. H.U.F.-analyse Zijn regels handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig (HUF)? 3. Risico’s Welke risico’s zijn er als er niet zou worden gehandhaafd? 4. Nalevingstekort Wat is de omvang van het nalevingstekort en wat is het motief? 5. Interventie Wat is een passende interventie? 6. Terugkoppelen Wat is geleerd en wie moeten daar over worden geïnformeerd?

1. Probleem Welke problemen en risico’s zijn er voor de leefomgeving? 2. Analyse Wat is de oorzaak van het probleem en wie zijn er bij betrokken? 3. Interventie Welke mix van interventies is nodig en hoe wordt dat georganiseerd? 4. Check Wordt volgens plan gewerkt en wordt het doel bereikt? 5. Terugkoppeling Wat is geleerd en wie moeten daar over worden geïnformeerd? 6. Onderhouden Hoe wordt het bereikte resultaat behouden?

>

>

< <

Van binnen naar buitenspoor

Van buiten naar binnenspoor

09 9

Van binnen naar buiten

1. Regels Welke regels moeten worden gehandhaafd? Bij het ‘van binnen naar buitenspoor’ wordt gestart met een inventarisatie van de wettelijke taken. Opgesteld wordt een lijst met wet- en regelgeving, aangevuld met de ‘kernbepalingen’. Dat zijn elementen uit de wet- en regelgeving die van speciaal belang zijn voor toezicht en handhaving. De lijst geeft aan waarvoor de VROM-Inspectie verantwoordelijk is. 2. HUF-analyse Zijn de regels handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig (HUF)? Handhaafbaar wil zeggen dat de regels zo eenduidig en helder zijn opgesteld dat de handhavers (VROM-Inspectie en andere handhavingspartners) er voldoende handvatten in vinden om op te kunnen treden (dwingend doen naleven). Uitvoerbaar betekent dat de regels zo helder zijn opgesteld dat de nalevingsplichtige weet wat er van hem verwacht wordt en hij in staat gesteld wordt om dat ook in alle redelijkheid te kunnen uitvoeren. Een regel is fraudebestendig als het zo is opgezet dat die niet makkelijk kan worden ontdoken. Beleid en wet- of regelgeving die niet HUF is moet primair met de beleidsdirecties worden besproken. Nagegaan moet worden of de regelgeving aangepast moet worden en of de wet- en regelgeving wel het geëigende instrumentarium is om de naleving te bereiken. 3. Risico’s Welke risico’s zijn er als niet zou worden gehandhaafd? Bepaald wordt welke risico’s voor de gezondheid, veiligheid, duurzaamheid en sociaal welzijn aanwezig zijn. De zwaarte van een risico wordt bepaald door twee aspecten met elkaar te verbinden. Namelijk het effect op gezondheid, veiligheid, duurzaamheid en sociaal welzijn, en de kans dat het effect zich voor zal doen. Dit is als een formule weer te geven. Risico = kans x effect In het tweede lijnstoezicht komt er nog een aspect bij, namelijk de mate waarin gemeenten, provincies of waterschappen hun handhavingstaken uitvoeren. Hoe beter zij hun taken uitvoeren, des te kleiner zal het risico zijn. De formule wordt daarmee uitgebreid:

Risico = kans x effect x handhavingstekort Wettelijke taken met grote risico’s zullen meer prioriteit krijgen dan die met kleine risico’s. Maar het risico alleen is niet bepalend voor de prioriteit. Bij het stellen van prioriteiten worden meerdere aspecten in de afweging meegenomen, bijvoorbeeld het nalevingstekort. 4. Nalevingstekort Wat is de omvang van het nalevingstekort en wat is het motief? De VROM-Inspectie gaat na in welke mate een regel wordt nageleefd. Aan regels die goed worden nageleefd behoeft minder aandacht te worden geschonken. Wordt een regel niet nageleefd dan behoeft deze meer aandacht. De keuze van wat de VROM-Inspectie als eerste aanpakt kan worden uitgedrukt in een formule: Prioriteit = kans x effect x nalevingstekort Regels die slecht worden nageleefd èn waar sprake is van een groot risico zullen meer prioriteit krijgen dan regels die op beide aspecten laag scoren (zie voorbeelden op blz. 11). Dat betekent niet dat aan de laatste groep geen aandacht wordt gegeven. Er zal verantwoording moeten worden afgelegd over de keuze en er zal moeten worden aangegeven wat met de laag scorende regels wordt gedaan. Naast de mate waarin een regel wordt nageleefd, wordt gekeken naar de reden om niet na te leven. Het is nodig om de motieven te kennen. Een vaak gebruikt overzicht van mogelijke redenen is weergegeven in ‘de Tafel van Elf’ (zie pagina 10), die is vormgegeven door het ministerie van Justitie. 5. Interventie Wat is een passende interventie? Op basis van de redenen om niet na te leven kunnen passende interventies worden bedacht. Dit kunnen beleidsmatige interventies zijn (zoals aanpassing van de regels of voorlichting) of handhavingsinterventies. Het vaststellen van de juiste “interventiemix’ is maatwerk. Als de reden voor niet-naleven (vooral) in de spontane nalevingsfactoren is besloten, ligt vooral interventie door beleidsdirecties voor de hand. Als het gaat om controle- of sanctiedimensies ligt het zwaartepunt in de

10

De tafel van Elf Dimensies voor spontane naleving 1 2 3 4 5 Kennis van regels Kosten/baten Mate van acceptatie Normgetrouwheid doelgroep Informele controle 6. Terugkoppeling Wat is geleerd en wie moeten daarover worden geïnformeerd? Nadat interventies zijn uitgevoerd wordt bekeken wat van het voorgaande kan worden geleerd. Ideeën om het de volgende keer slimmer te doen worden teruggekoppeld naar alle betrokkenen. Dit is het moment waarop bepaald wordt of beleid en regelgeving inderdaad effectief en efficiënt blijken te zijn. Nagegaan wordt of ‘de dingen goed zijn gedaan’, en of ‘de goede dingen zijn gedaan’.

Controle dimensies

6 7 8 9

Informele meldingskans Controlekans Detectiekans Selectiviteit

Sanctie dimensies

10 Sanctiekans 11 Sanctie-ernst

“interventiemix” bij handhavings- en opsporingsactiviteiten door de VROM-Inspectie. Passende interventies kunnen de formele interventiemogelijkheden van de VROM-Inspectie zijn via het bestuursrechtelijke, strafrechtelijke of civielrechtelijke spoor. Ook directe terugkoppeling naar de minister of staatssecretaris van de nalevingservaringen is mogelijk. Deze ervaringen kunnen ook vast worden gelegd in bijvoorbeeld de Jaarrapportage van de VROM-Inspectie aan de Tweede Kamer. Naast formele interventies zijn er ook informele interventies mogelijk, bijvoorbeeld risicocommunicatie en handhavingcampagnes. Bij informele interventies kan ook worden gedacht aan het inschakelen van andere handhavingpartners en andere Inspecties.

11

Voorbeelden uitwerkingen van het ‘van binnen naar buitenspoor’

Als er sprake is van een klein nalevingstekort en een hoog risico heeft de handhaving van de betreffende regel een middelhoge prioriteit. Vuurwerkbesluit WMS (consumentenvuurwerk) Bij de groothandel wordt vuurwerk over het algemeen goed opgeslagen. Men houdt zich aan de vereisten voor de hoeveelheden, verpakking en de afstand tot de omringende bebouwing. Maar als er een ontploffing plaats zou vinden vormt dat een groot risico. Gebouwen kunnen beschadigd raken en erger: er kunnen doden vallen.

Als er sprake is van een groot nalevingstekort en een hoog risico heeft de handhaving van de betreffende regel een hoge prioriteit. Asbest verwijderingsbesluit In de helft van de gebouwen die gesloopt worden zit asbest. Als dit niet selectief wordt verwijderd blijft het in het afvalpuin zitten. Het asbest kan vrij komen in puinbrekers, bij het vervoer en verwerking in andere producten, zoals wegen. Er is een groot nalevingstekort op de regelgeving en dit vormt een groot risico voor de leefomgeving.

Als er sprake is van een klein nalevingstekort en een laag risico heeft de handhaving van de betreffende regel een lage prioriteit. Besluit kwaliteitseisen brandstoffen wegverkeer Benzine mag niet meer dan 150 mg/kg zwavel bevatten, diesel niet meer dan 350mg/kg. Dit om verzuring van het milieu te voorkomen. De benzinemaatschappijen houden zich er over het algemeen netjes aan. Het naleefgedrag is goed. De risico’s zijn gering, omdat het aandeel aan verzuring beperkt is. Een beperkt aantal controles blijft nodig om de benzinemaatschappijen bij de les te houden en omdat de Europese commissie controles verplicht.

Als er sprake is van een groot nalevingstekort en een laag risico heeft de handhaving van de betreffende regel een middelhoge prioriteit. Regeling verpakking en verpakkingsafval Veel bedrijven houden zich niet aan de meldingsplicht waarbij ze moeten aangeven wat ze doen om de hoeveelheid verpakkingen en verpakkingsafval terug te dringen en hoe ze de restanten denken af te voeren. Het nalevingstekort is groot. Het risico voor het milieu is echter gering. Het gaat om relatief onschadelijk materiaal en de bedrijven die geen mededeling doen kunnen desondanks, bijvoorbeeld om economische redenen, toch acties ondernemen om de hoeveelheid verpakkingen en afval te verminderen. Bovendien is het risico klein dat verpakkingsafval ongecontroleerd in het milieu komt, omdat er reeds een goed werkend inzamelsysteem voor afval is.

> risico

> nalevingstekort

12

Van buiten naar binnen

1. Probleem Welke problemen en risico’s zijn er voor de leefomgeving? Bij het ‘van buiten naar binnenspoor’ wordt begonnen met het signaleren en/of inventariseren van problemen die zich in de leefomgeving voordoen. Hiervoor is het nodig een risicoinventarisatie te maken. Dit gebeurt op basis van signalen van burgers en vanuit de politiek en op basis van de expertise van de VROM-Inspectie. Dit vraagt om een alerte en open houding van de VROM-Inspectie. De VROM-Inspectie houdt de ogen en oren open. 2 Analyse Wat is de oorzaak van het probleem en wie zijn erbij betrokken? Het gesignaleerde probleem wordt geanalyseerd door antwoord te zoeken op een aantal vragen. Hoe wordt het probleem veroorzaakt (ketenanalyse), wat is de voorgeschiedenis? Wie zijn bij het probleem betrokken en welke rol spelen zij daarbij? Welke actoren kunnen het probleem oplossen? Deze analyse laat meestal een heel scala aan actoren en relaties zien. Een keten van oorzaken en gevolgen wordt zichtbaar. Voor de VROM-Inspectie is het van belang na te gaan welke positie zij in de keten inneemt. t Soms werkt een VROM-inspecteur van buiten naar binnen op basis van de eigen professionaliteit en een goede antenne voor maatschappelijke problemen. Twee inspectiemedewerkers zijn bezig met een algemeen handhavingsonderzoek bij een gemeente. Op weg naar het gemeentehuis, rijdend door het buitengebied, zien ze een groot landhuis in aanbouw. Op het gemeentehuis aangekomen wordt toch even het dossier van het perceel gelicht. En inderdaad blijkt dat het gaat om een woonhuis van 1700 kuub terwijl het maximaal 650 kuub mag zijn! Dat is geen kleine overschrijding. Dan blijkt ook nog dat de gemeente een bouwvergunning heeft afgegeven in strijd met haar eigen bestemmingsplan. De VROM-Inspectie legt een verzoek neer bij de gemeente om handhavend op te treden. Uiteindelijk doet de gemeente dit en schrijft de eigenaar aan om het (inmiddels afgebouwde) landhuis terug te brengen naar de toegestane 650 kuub.

13

3. Interventie Welke mix van interventies is nodig en hoe wordt dat georganiseerd? Als duidelijk is wat het probleem is wordt er een passende interventie gezocht. Veelal is deze te halen uit het wettelijk instrumentarium. Daarbij staat het wegnemen van het probleem centraal, niet zo zeer het alleen maar uitvoeren van een wettelijke taak. Wettelijke instrumenten zijn een middel, niet een doel op zichzelf. Omdat vele actoren bij het probleem betrokken kunnen zijn zal vaak voor een mix van interventies worden gekozen. Deze kunnen door de VROM-Inspectie worden uitgevoerd maar ook door andere VROM-directies, andere overheden en instanties. Een goede samenwerking is hierbij van belang. Net als bij het ‘van binnen naar buitenspoor’ moeten de interventies effectief en efficiënt zijn en inspelen op de motieven van de nalevingsplichtige. Dit wordt ‘slim handhaven’ genoemd. 4. Check Wordt volgens plan gewerkt en wordt het doel bereikt? Gecheckt wordt of de interventies goed worden uitgevoerd en of deze tot het gewenste resultaat leiden. Bij een mix van interventies die door meerdere actoren worden uitgevoerd is het beoordelen van de resultaten een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het doel is de leefomgeving te verbeteren. Interventies zijn een middel. Het inzetten van interventies wordt pas gestopt als het gewenste kwaliteitsniveau van de leefomgeving is bereikt. Dit niveau moet vooraf duidelijk worden omschreven. Naast objectieve gegevens over bereikte resultaten zal ook de mening van de burgers en de politiek moeten worden meegewogen. 5. Terugkoppeling Wat is geleerd en wie moeten daarover worden geïnformeerd? Nadat interventies zijn uitgevoerd wordt nagegaan wat de betrokken actoren hiervan hebben geleerd. Ideeën om een volgende keer nog slimmer te handhaven worden teruggekoppeld naar alle betrokkenen, onder anderen beleidsdirecties. Zo kan de handhaafbaarheid, de uitvoerbaarheid en de fraudebestendigheid van een regel worden verbeterd.

14

Het belang van de VROM-Nalevingsstrategie

6. Onderhouden Hoe wordt het bereikte resultaat behouden? Als een geaccepteerd kwaliteitsniveau is bereikt moet dat worden behouden. Afhankelijk van het onderwerp moeten daar maatregelen voor worden getroffen. Monitoren kan een maatregel zijn, maar ook het regelmatig toetsen van het naleefgedrag. Dit soort interventies kunnen tot het reguliere takenpakket van het ‘van binnen naar buitenspoor’ gaan horen. Uiteraard alleen als dat noodzakelijk is. t Soms werkt een VROM-inspecteur van buiten naar binnen naar aanleiding van een extern signaal. Zes platte daken die op dezelfde dag (24 augustus 2002) instorten, daar moest toch meer aan de hand zijn dan een ´incident´. Op initiatief van een in bouwzaken gespecialiseerde medewerker werd een onderzoek naar lichte, platte dakconstructies ingesteld. Er zijn namelijk flinke risico´s als bijvoorbeeld een plat dak van een zwembad instort. Het onderzoek richtte zich onder meer op de oorzaken voor het instorten. Een analyse van een adviesbureau liet zien dat in de afgelopen 10 jaar ongeveer 200 daken zijn ingestort, een aanwijzing voor een structureel probleem dat veroorzaakt wordt door het fenomeen wateraccumulatie (de toename van waterbelasting als gevolg van vervorming van de constructie door regenwater). Om bij betrokkenen meer aandacht te krijgen voor de veiligheidsrisico’s van platte daken en hen op hun verantwoordelijkheid te wijzen heeft de VROM-Inspectie alle gemeenten in Nederland vervolgens aangeschreven met het verzoek hun bezit aan openbare gebouwen te inventariseren op risico van wateraccumulatie en de resultaten daarvan te rapporteren aan de VROM-Inspectie. Gemeenten zijn hierbij gewezen op hun verantwoordelijkheid inzake het verlenen van bouwvergunningen en toezicht op de bouw, uitvoering en bestaande gebouwenvoorraad. Tevens zijn eigenaren en beheerders benaderd, waarbij zij gewezen zijn op de risico’s aan de hand van een checklist voor dakinspectie (risicobepaling lichte platte daken).

Het belang van de VROM-Nalevingsstrategie is dat het helpt de goede dingen te doen (prioriteiten stellen), en de dingen goed te doen (effectieve en efficiënte uitvoering). De VROMNalevingsstrategie maakt het werk van de VROM-Inspectie transparanter en verbetert daarmee de mogelijkheden tot het afleggen van verantwoording. In de twee sporen wordt de samenhang zichtbaar tussen risico’s, tekorten in naleefgedrag en motieven om niet na te leven. Deze samenhang maakt het mogelijk prioriteiten te stellen en passende interventies te ontwikkelen. De winst van het ‘van binnen naar buitenspoor’ Het ‘van binnen naar buitenspoor’ maakt helder welke taken de VROM-Inspectie heeft en hoe het staat met de risico’s en naleving van de verschillende wettelijke kaders. Dat levert een transparant beeld op voor zowel de VROM-Inspectie als anderen (burgers, beleid, politiek, andere handhavingpartners en de Algemene Rekenkamer). Door een regelmatige analyse kunnen trends in nalevingsgedrag worden onderscheiden. Op basis van het ‘van binnen naar buitenspoor’ kan de VROMInspectie haar taken prioriteren en zich met die zaken bezig houden die er het meest toe doen: hoog risico en hoog nalevingstekort. De winst van het ‘van buiten naar binnenspoor’ Met het ‘van buiten naar binnenspoor’ richt de VROM-Inspectie zich op wat zich in de maatschappij afspeelt en waar zij kan bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen als het gaat om de kwaliteit van de leefomgeving. Zo wordt een deel van het werk van de VROM-Inspectie ‘bepaald’ door de burger en wat speelt in diens directe leefomgeving. Ook als het gaat om problemen waar nog niet direct een passende interventie voor bestaat. Deze kunnen worden ontwikkeld door VROM of andere instanties.

16

Meer informatie

Dit is een publicatie van het Ministerie van VROM VROM-Inspectie Directie Bestuurszaken Bezoekadres: Rijnstraat 8, Den Haag Postadres: Postbus 16191/IPC 530, 2500 BD Den Haag e-mail: nls.algemeen@minvrom.nl www.vrom.nl Publicatiedatum: september 2003

Dit is een publicatie van: Ministerie van VROM > Rijnstraat 8 > 2515 XP Den Haag > www.vrom.nl

Ministerie van VROM > staat voor ruimte, wonen, milieu en rijksgebouwen. Beleid maken, uitvoeren en handhaven. Nederland is klein. Denk groot.

VROM 030533/09-03 3505

Download
vws_rapport_kwestie van vertrouwen_0601.pdf vws_rapport_kwestie van vertrouwen_0601.pdf
Een kwestie van vertrouwen

Over transparantie en verantwoorden in de zorg en het terugdringen van administratieve lasten

VWS-commissie administratieve lasten in de zorg Januari 2006

Inhoudsopgave

Commissie Een bestuurswetenschapper aan het woord: Paul Frissen Interview met Florent Vlak Best Practice – Henk Eigenbrood Merkbare Vermindering – Minder paperassen door AWBZ-brede Zorgregistratie Interview met Floris Sanders Best Practice – Kritisch en met gezond verstand met regels omgaan Regionale bijeenkomsten – Maria Hintzbergen Interview met Iris van Bennekom Best Practice – Zorgverleners en zorgverzekeraars vinden elkaar Regionale bijeenkomsten – Ruben Wenselaar Interview met Jack Thiadens Merkbare Vermindering – College Bouw pakt papierberg aan Regionale bijeenkomsten – Jos Blox Interview met Jos de Beer Regionale bijeenkomsten – Roel Termeer Interview met Theo Kralt Merkbare Vermindering – Project Maatschappelijke verantwoording Interview met Joop Hendriks Regionale bijeenkomsten – Koo de Vries Interview met Anton Westerlaken Regionale bijeenkomsten – Siety de Jager Interview met Mike Leers Regionale bijeenkomsten – Stephan Valk Best Practice – Mobiele registratie spaart tijd en kosten 4 5 6 9 12 13 14 18 20 21 22 24 26 28 30 31 32 34 36 38 39 40 42 44 46 48 49 50 52 54 55 56 58 Bijlage Bevindingen VWS-commissie administratieve lasten in de zorg Een aanvullende agenda voor de beheersing en aanpak van administratieve lasten Naar een gezamenlijke analyse en aanpak van de ontwikkeling van administratieve lasten Het perspectief van het zorgveld Het perspectief van de rijksoverheid Administratieve lasten: noodzaak én probleem Inleiding Voorwoord

Regionale bijeenkomsten – Melina van Gunsteren 60 Colofon 62

VWS-commissie administratieve lasten in de zorg

Drs. M.J. (Martin) van Rijn Directeur-generaal Gezondheidszorg Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Drs. P.F.H. (Peter) Bont Secretaris Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal)

Mr. A.A. (Anton) Westerlaken Voorzitter Raad van Bestuur ’s Heeren Loo Zorggroep

Drs. F.B.M. (Floris) Sanders Radioloog Diakonessenhuis Utrecht en Zeist
Voorzitter Raad voor de Volksgezondheid & Zorg (tot 1 - 1 -2006)


Drs. I. (Iris) van Bennekom Directeur Nederlandse Patiënten Consumenten Federatie (NPCF)

Drs. F.F.L. (Florent) Vlak Voorzitter Raad van Bestuur Vivium zorggroep

Drs. J.F. (Jos) de Beer Directeur GGZ Nederland

Mr. G.A.M. (Jack) Thiadens Voorzitter Raad van Bestuur Martini Ziekenhuis

Drs. M.A.M. (Mike) Leers Voorzitter Raad van Bestuur CZ Zorgverzekeringen

Drs. T.P.G. (Theo) Kralt Vice-voorzitter Raad van Bestuur Stichting Philadelphia Zorg

Drs. J.G.M. (Joop) Hendriks

Lid Raad van Bestuur Agis Zorgverzekeringen
 Een kwestie van vertrouwen

Voorwoord
Deze publicatie gaat over een diepgeworteld spanningsveld: het streven naar een transvorm te geven zonder daarbij vast te lopen in wetten, regels en uitdijende verantwoordingsdocumenten. parante samenleving – en dus ook een transparante overheid – en de wens die transparantie

Deze publicatie zoomt in op de administratieve lasten in de zorgsector en is bestemd voor

iedereen in die sector die zich daar zorgen over maakt. Maar de materie die hierbij centraal staat, het verlangen naar terugdringen van die lasten, is een veel breder vraagstuk dan voor de zorgsector alleen. De opeenstapeling van wetten, regels, verantwoordingsstructuren en

checks and balances is een problematiek die herleid kan worden tot een fundamenteel debat dat de hele samenleving aangaat. Een debat dat gaat over vertrouwen versus wantrouwen, over verantwoordelijkheden en over de moed om te delegeren zonder overmatig te controleren.

Het terugdringen van administratieve lasten is een veelgekoesterde wens door de hele

maatschappij heen. De afgelopen decennia is de samenleving steeds complexer geworden. onder invloed van de moderne informatie- en communicatietechnologie – aanzienlijk

Er zijn meer dwarsverbanden ontstaan en tegelijkertijd zijn de beschikbare gegevens – mede toegenomen. De oplopende werkdruk door de gegroeide complexiteit en roep om verantwoording die mede door de transparantie luider en luider is geworden, hebben geleid tot een neiging om alles tot in detail vast te leggen. In de loop der tijd is de regeldichtheid uitgemond in een soms bijna ondoordringbaar woud aan administratieve lasten.

Voeg daarbij het opkomende claimgedrag en de dreiging van de gigantische mediadruk in

het geval er iets fout gaat en een cultuur van angst, wantrouwen en indekgedrag is geboren. Het terugdringen van administratieve lasten is geen problematiek die alleen op het bordje

van de overheid kan worden gelegd. Het is in belangrijke mate een gevolg van een gegroeide wordt. De toename van administratieve lasten is het gevolg van het feit dat het geven en

cultuur van ‘alles willen weten’. Een cultuur waarin wantrouwen steeds vaker een basishouding nemen van eigen verantwoordelijkheid naar de achtergrond zijn verschoven. Het teruggeven

van deze eigen verantwoordelijkheid moet geleidelijk groeien en is een kwestie van vertrouwen. Er is een omslag gaande: de huidige politiek-maatschappelijke trends van meer eigen

verantwoordelijkheid, een terugtredende overheid, meer marktwerking en meer zelfregulerend vermogen in allerlei maatschappelijke sectoren vragen meer onderling vertrouwen en minder dient plaats te vinden. Het opereren in een publieke omgeving vraagt een zeker noodzakelijk niveau van administratieve lasten. Het kan en mag evenwel niet zo zijn dat die lastendruk belemmerend werkt op allerlei primaire processen. papieren rompslomp en regelzucht. Dat betekent niet dat er geen controle en verantwoording

Het Ministerie van VWS en het zorgveld zetten inmiddels samen de schouders onder het terugdringen van de administratieve lasten. De ambities op dit vlak zijn de laatste jaren aanzienlijk toegenomen en de slagkracht is vergroot. Het ministerie heeft er een project-

organisatie voor opgezet en met het zorgveld zijn de contacten op dit gebied sterk uitgebreid. Als VWS-commissie administratieve lasten in de zorg begeleiden wij het ministerie bij het realiseren van de doelstellingen. Maar we zijn er nog lang niet. Voor sommigen gaat dit

proces niet snel genoeg. Het Ministerie van VWS gaat de kritische geluiden niet uit de weg. De interviews en quotes in deze publicatie zijn daarvan het bewijs. En zo hoort het ook, want alleen met voldoende kritische massa zal de spiegel der interactie telkens weer opgepoetst kunnen worden. Alleen zo kan een meervoudig bondgenootschap ontstaan kan worden bestreden.

waarmee het voortdurend op de loer liggende gevaar van administratieve lasten effectief

Deze brochure is dan ook bedoeld voor alle partijen die aan dat meervoudige bondgenootschap bij kunnen dragen: zorginstellingen, verzekeraars, het ministerie, de zelfstandige bestuursorganen in de zorg, indicerende instanties, branche-organisaties en beroepsbeoefenaren. De VWS-commissie administratieve lasten in de zorg

Een kwestie van vertrouwen 

Een bestuurswetenschapper aan het woord

Paul Frissen


“Laat de samenleving de problemen zelf oplossen”
“ We kunnen alleen van de enorme regeldruk afkomen als de politiek de moed heeft de samenleving zelf de problemen te laten oplossen. Dat dat rechtsongelijkheid met zich

meebrengt, dat zij zo.” Aan het woord is Paul Frissen, hoogleraar bestuurskunde aan de van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Hij heeft een heel eigen kijk op het

universiteit van Tilburg, decaan van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en lid

verminderen van de administratieve lasten. Namelijk door het veranderen van de sturing.” De administratieve lastenverlichting kan volgens hem bekeken worden op drie niveaus. stratieve verplichtingen die daarmee samenhangen in ogenschouw worden genomen.

Het oppervlakkige niveau, waarbij alleen de lastendruk voor het bedrijfsleven en de adminiHet tweede niveau omvat het bredere beleidsdomein met het daarbij behorende admini-

stratieve systeem inclusief toezicht, controles en monitoring. Het derde betreft de sturingsrelaties. “De administratieve lasten kunnen alleen omlaag als je bereid bent na te denken uit zouden moeten zien.” Complexe samenleving over de relatie tussen overheid en samenleving, over hoe de politiek en de staat er anno 200

Hij vindt het niet zo verwonderlijk dat de administratieve lasten zo hoog zijn. “We leven in

een zeer complexe samenleving die noodzakelijkerwijs ook om complexe regelgeving vraagt. De wet- en regelgeving wordt, omdat we steeds meer dingen willen regelen, steeds ingewikkelder, gedetailleerder en verfijnder. Daarnaast – dat is van recentere datum – eisen de

samenleving en de overheid dat er meer verantwoording wordt afgelegd. Dit is uitgemond in een omvangrijk circuit van toezicht of de regels wel geïmplementeerd zijn, of ze wel goed een controlecyclus in het leven geroepen, waarbij de ene helft van het jaar wordt vooruitworden uitgevoerd en of ze wel de beoogde kwaliteit opleveren. We hebben op deze manier gekeken en de andere helft gebruikt wordt om uit te leggen waarom dingen niet gelukt zijn.”

De belangrijkste functie van de regering en de ambtenaren is die van dienstbaarheid
aan een republiek van burgers


Als hij tijdens lezingen het verhaal van de controlecyclus vertelt, krijgt hij kreten van

herkenning. “Maar iedereen gaat de volgende dag weer verder met zijn werk. Als een

antropoloog dit bij een primitieve stam zou ontdekken zou hij zich ernstig zorgen maken. op zijn best een verstoorde relatie met de werkelijkheid onderhoudt. Want wie zegt ons

Het systeem ontglipt ons. De enige zekerheid die we hebben is een papieren zekerheid die dat de papieren de waarheid spreken. Als een ziekenhuis of een andere zorginstelling zijn die zijn subjectief en je kunt je afvragen hoe goed alle formulieren worden ingevuld.”

systeem maar op orde heeft is het goed. Kwaliteit wordt afgelezen uit protocollen. Maar ook Hij geeft als voorbeeld een ziekenhuis dat bij de eerste vijf stond bij een test naar intensive care. “Ze hadden niet gewonnen omdat ze niet aan een specifieke benchmarking deden!” Een ander voorbeeld betreft een zorginstelling voor ouderen, dat door de inspectie op de patiënt moet zijn! »

vingers werd getikt omdat ze geen protocol hadden binnen hoeveel tijd een dokter bij een

6 Een kwestie van vertrouwen

IIIIIIIIIII IIIII IIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIII IIIIIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIII

IIIIIIIIIII IIIIIIIIIII IIIIIII

IIIIIIIIIII IIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIII IIIIIIII IIIIIIIIIII IIIIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIII

IIIIIIIIIII IIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIII IIIIIIII IIIIIIIIIII IIIIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIII IIIIIIIIIII IIIII
IIIIIIIIIII IIIII IIIII IIIIIIII IIIIIIIIIII IIIIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIII IIIIIIII IIIIIIIIIII IIIIIII IIIIIIIIIII IIIII IIIIIIIIIII
E e n k w e s t i e va n v e r t r o u w e n 

IIIIIIIIIII IIIII IIIII

IIIIIIIIII

Een bestuurswetenschapper aan het woord [vervolg]

Beste bedoelingen

Het tegenstrijdige daarbij is dat al die regels ooit met de beste bedoelingen zijn gemaakt. Maar omdat elke regel onbedoelde effecten met zich brengt, wordt die weer verfijnd, wat weer leidt tot nog complexere regelgeving. “Los daarvan,” vervolgt Frissen, “kunnen we er erg slecht tegen als dingen anders uitpakken dan we verwacht hebben. Bij de overheid leeft een panische angst voor burgers die dingen verkeerd doen! De dbc’s zijn een goed voorbeeld van te ver doorgeschoten regelgeving. Ze waren bestemd om een koppeling te waarvoor ze eigenlijk bedoeld waren. Het is een geniale samenzwering. Ze zijn met profes-

maken tussen financiering en kosten, maar worden nu voor veel meer dingen gebruikt dan sionals ontworpen. Gevolg is dat datgene wat planbaar is het beste rendeert, bijvoorbeeld productiestraten voor heupen. Het onbekende en onvoorspelbare (een onbekende ziekte, twee operaties gelijktijdig uitvoeren, nieuwe ontdekkingen) zijn steeds lastiger in het

systeem in te passen. Dbc’s zijn opgevoerd om de marktwerking in de zorg te verbeteren, omdat ze de kostenstructuur transparant maken. Maar het bedrijfsleven houdt juist zijn apparaten stopt in het natlab.” kostenstructuur strikt geheim! Niemand hoeft te weten dat Philips zijn winst op de Senseo-

Ook het streven naar transparantie staat in zijn beleving haaks op het verminderen van

regelgeving. “Het zaait formulieren, omdat alles doorzichtig, calculeerbaar en controleerbaar moet zijn. Daaruit ontstaan dingen als dbc en prestatie-indicatoren. Een bureaucratie is het zorg. Maar dat willen we juist niet.” meest transparante systeem dat er is, omdat werkelijk alles is vastgelegd. Zie de gezondheids-

Transparantie zaait formulieren, omdat alles doorzichtig, calculeerbaar en controleerbaar moet zijn

Over ICT, volgens velen het wondermiddel om de lasten te verlagen, is hij kort. “Dat leek

misschien de oplossing voor alle kwalen, maar de hele automatisering heeft uiteindelijk

geleid tot meer lasten omdat alles met één druk op de knop te voorschijn komt. Vroeger kon je nog zeggen ‘dat kost teveel tijd’ en dan hoefde het niet; nu kan dat niet meer. Hetzelfde kan gezegd worden van schaalvergroting, die brengt uiteindelijk meer kosten met zich.” Oprechte wens

De overheid wil oprecht de administratieve lasten verminderen, maar Frissen vraagt zich af of ze ook de sturingsrelatie wil veranderen. Hij geeft het voorbeeld van de nieuwe Wet op namelijk decentraal, te organiseren. Hij verwacht dat als de wet in de Kamer komt er de Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo), die er op gericht is zorg op een andere manier, honderden kamervragen komen, waardoor de regelgeving weer helemaal dichtgetimmerd wordt dan die in Maastricht. “En wat is daar zo erg aan, misschien hebben de mensen in ook maatschappelijk middenveld en belangenbehartigers de wet graag willen wijzigen. Want wat is er mooier om als vertegenwoordiger van dat middenveld aan de Haagse vergadertafel jouw voorstel gehonoreerd te zien, zodat het voor iedereen gaat gelden.”

wordt. “En dat alleen omdat door deze wet de zorg in Groningen misschien anders geregeld Groningen wel een andere behoefte aan zorg dan de Limburgers. Naast de politiek zullen

De overheden moeten in zijn optiek niet meer regelen dan strikt noodzakelijk en de rest overheden, want dan worden dààr bij wijze van spreken weer nieuwe regels gemaakt. En dan schieten we er niets mee op.” »

aan de samenleving overlaten. “Maar schuif dan de regelgeving niet door naar de lagere

 Een kwestie van vertrouwen

1

Inleiding
‘Meedoen, meer werk, minder regels’, is het motto van het tweede kabinet-Balkenende. Over het laatste deel van dat motto gaat deze publicatie. Want vraag maar eens aan een willekeurige ziekenhuisdirecteur, verpleeghuisarts of apotheker of hij zich herkent in het zal hebben met noemen van concrete voorbeelden van vermindering van regelgeving.

streven naar ‘minder regels’. Tien tegen één dat hij het eens is met dit streven, maar moeite Sterker nog, de kans is groot dat je wordt geconfronteerd met een betoog over de steeds maar uitdijende administratieve lastendruk. Het beeld bestaat – al dan niet gevoed door publicaties in de media – dat de zorgsector meer verstrikt raakt in de regels. Zorgfunctionarissen zelf vinden vaak dat zij met steeds meer formulieren worden geconfronteerd, steeds meer vragen moeten beantwoorden en dat er steeds vaker schriftelijke toestemming vooraf vereist is. In dat verband spreekt de aanhef van een artikel in de Volkskrant van 30 juni 200 boekdelen:

Overmaat aan regels verlamt zorg
Instellingen in de zorg raken verlamd door de overmaat aan regelgeving van het Ministerie van Volksgezondheid. Daardoor worden vernieuwingen veel te traag ingevoerd. Die innovaties zijn hard nodig omdat de behoefte aan zorg de komende

decennia fors toeneemt en meer werk met minder personeel moet worden gedaan. Dat blijkt uit het onderzoek ‘Morgen zonder zorg(en)’ van onderzoeksinstelling De SEO adviseert het aantal regels te verminderen en de zorg te liberaliseren.

SEO in opdracht van de Ministeries van Volksgezondheid en Economische Zaken.

Stel dezelfde vraag over ‘minder regels’ aan het Ministerie van VWS en er komen harde cijfers op tafel. Het is aantoonbaar, aldus het ministerie, dat regelingen zijn en worden afgeschaft, verplichtingen vervallen en procedures gestroomlijnd. Eind 200 zal maar liefst 21 procent van de administratieve lasten die op het werkterrein van VWS in kaart zijn gebracht, wordt daar in veel gevallen anders over gedacht.

verdwenen zijn. VWS vindt dus dat het serieus werk maakt van ‘minder regels’. In ‘het veld’

Twee werelden dus met twee verschillende beelden. De Haagse werkelijkheid versus de

beleving in de zorgsector zorgt niet zelden voor verwarring en scepsis. Hoe komt dat toch?

Wat is de oorzaak van deze uiteenlopende beelden en werkelijkheden? Is het een gebrek aan een waarheid verscholen?

communicatie? Een verschil in definities die gehanteerd worden? Of zit in beide werkelijkheden

In juli 2003 besloot het kabinet-Balkenende II dat elk departement een extern gemengde lasten te begeleiden en te bewaken. Tussen de commissie en het Ministerie van VWS is inmiddels een intensieve werkrelatie ontstaan. Na overleg met het ministerie heeft de

commissie moest instellen om de uitvoering van het terugdringen van de administratieve

VWS-commissie administratieve lasten in de zorg het initiatief genomen tot het maken van zaken en toekomstagenda van het proces van het terugdringen van administratieve lasten dat momenteel in volle gang is.

een publicatie om alle betrokkenen te informeren over de achtergronden, huidige stand van

In deze publicatie worden de feiten tegen het licht gehouden en trachten we datzelfde licht Ook willen we een analyse maken van onderliggende ontwikkelingen die administratieve

te laten schijnen over de beleving in de beide werelden die toch ook weer één geheel vormen. lasten veroorzaken. In het kader van deze publicatie is tijdens verschillende bijeenkomsten gesproken met een groot aantal personen en partijen in het zorgveld. Ook de leden van de VWS-commissie administratieve lasten in de zorg komen aan het woord vanuit de ervaringen in hun eigen dagelijkse werkomgeving. De weerslag daarvan is terug te vinden in een reeks van interviews en citaten die de tekst van deze brochure ‘omlijsten’.

Een kwestie van vertrouwen 

Een bestuurswetenschapper aan het woord [vervolg]

Loslaten

De oplossing is volgens hem om als overheid dingen los te laten en er vanuit te gaan dat

bijvoorbeeld mensen die een ziekenhuis runnen goede zorg leveren. “Ze weten hoe dat het beste kan. Het is ook geen goed idee om de verzekeraars alleen verantwoordelijk te maken voor de kwaliteit van de zorg. Die hebben andere prioriteiten. Omdat je als overheid toch

steeds achter de feiten aanloopt, moet je niet proberen zelf de problemen op te lossen maar weigeren oplossingen te bedenken. De belangrijkste functie van de regering en de ambtenaren is die van dienstbaarheid aan een republiek van burgers en die rol moeten ze weer vinden. Door als overheid niet alles te willen regelen kan er een vorm van ongelijkheid ontstaan. verzorgingstaat zo in te richten dat diegenen die ook echt hulp nodig hebben, geholpen worden, maar dat niet automatisch iedereen alles krijgt.”

dat overlaten aan de maatschappij. Je moet vertrouwen op de creativiteit van de anderen en

En dat daar een beetje willekeur bij zit, dat moeten we maar accepteren! Het gaat erom de

10 Een kwestie van vertrouwen

Er is bewust gekozen om een brede inventarisatie te maken en niet alleen de Haagse wereld aan het woord te laten. Want één ding moet duidelijk zijn: ‘minder regels’ realiseer je niet vanuit een ivoren toren. Dat vergt een indringend samenspel tussen beleidsmakers en diegenen die in de praktijk met het beleid worden geconfronteerd. Maar ook tussen lingen en zelfstandige bestuursorganen.

verschillende partijen in het zorgveld zelf: verzekeraars, zorgaanbieders, indicatie-instel-

Beleids- en regelmakers en partijen in het veld kunnen niet zonder elkaar als het gaat om

het streven naar minder regels en lasten. Zij hebben elkaar nodig om een balans te bereiken tussen verantwoording en transparantie enerzijds en efficiëntie en effectiviteit anderzijds. De hoogste tijd dus om een brug te slaan tussen twee belevingswerelden waarin eigenlijk hetzelfde wordt nagestreefd.

“Voorkom wispelturige en strijdige handhaving door verschillende inspecties, door betere afstemming en meer centralisatie.”

Top 10 meest hinderlijke regels van het Ondernemersklankbord Regeldruk, september 2005, Ministerie van Economische Zaken.

Een kwestie van vertrouwen 11

VWS-commissie administratieve lasten in de zorg

Florent Vlak
Vivium Zorggroep

“Breng alle verantwoordingsvragen onder in één document”
“ Het hele jaar door krijgen we vragen van verschillende instanties. Van overheid, zorg­ verzekeraars, branchevereniging, cliëntenorganisatie en nog veel meer. Het zou een heel stuk schelen als al deze vragen waren gebundeld in één document.”

Aan het woord is Florent Vlak, voorzitter van de Raad van Bestuur van de Vivium Zorggroep, een bundeling van zorginstellingen voor ouderen in ’t Gooi en de Noordelijke Vechtstreek. “Uit een recente inventarisatie blijkt dat we jaarlijks zo’n 00 vragen krijgen. Het zijn vragen over de besteding van het geld, over de werkwijze, over hoe je met je cliënten omgaat. Noem maar op. Het is een begrijpelijke ontwikkeling die past in het tijdsbeeld. Je moet je kunnen nogal ontaard en daar proberen we nu vanuit de commissie oplossingen voor te vinden.” Jaardocument

verantwoorden en je organisatie moet daarom transparant zijn. Alleen het is de laatste jaren

Een van de aangedragen oplossingen, waar Vlak veel heil in ziet, is het uitbrengen van een ‘Jaardocument’: “Wat we willen is dat alle verantwoordingsvragen van de verschillende instanties worden ondergebracht in één document. Een zorginstelling kan zich daarmee

verantwoorden en hoeft dan niet het hele jaar door allerlei enquêtes in te vullen. Daarnaast pleiten wij er in de commissie voor om de verantwoordingsvragen te laten aansluiten bij de bestaande administratiesystemen in de zorg. We moeten vooral voorkomen dat er weer doorgevoerd. “De politiek is nu aan zet.” ICT

nieuwe administratie bij komt.” Vlak hoopt dat deze aanbevelingen op korte termijn worden

Volgens Vlak is er op dit moment nog geen voelbare afname van de administratieve lasten in het gebied van de ICT is winst geboekt. Zo hebben wij in de ouderenzorg in 200 het AZR-

de zorg. Toch zijn er recentelijk wel enkele belangrijke verbeteringen doorgevoerd. “Vooral op systeem* geïntroduceerd. Het functioneert nog niet overal voor honderd procent, maar het beveiligd, waarin allerlei informatie over de cliënt wordt opgeslagen. Het werkt als volgt:

zal op den duur beslist veel werk uit handen nemen. Het is een elektronisch systeem, geheel op het moment dat een persoon ouderenzorg nodig heeft, krijgt deze een indicatie van het Centrum Indicatiestelling Zorg. Daar zetten ze dit elektronisch door naar het zorgkantoor wanneer de cliënt in de zorg is opgenomen, wat voor een zorg deze krijgt, et cetera. en naar de betreffende zorgaanbieder. Deze beantwoordt vervolgens, ook weer elektronisch, Deze informatie gaat dan ook weer elektronisch naar de verzekeraar. Voorheen moest voor elke handeling een formulier in viervoud worden ingevuld, dat dan naar de verschillende instanties ging. Binnen de koste keren had je voor een cliënt een klapper vol met papieren en je moest voortdurend dezelfde gegevens invullen. Ook voor de cliënt zelf is dit een verbetering. Die hoeft niet meer keer op keer te vertellen waar hij woont, waar hij verzekerd is et cetera. Dat staat nu allemaal keurig in het systeem onder een nummer.”
* AWBZ brede Zorg Registratie

12 Een kwestie van vertrouwen

2

Administratieve lasten: noodzaak én probleem
Vooraf
Regulering en bureaucratie hebben in de eerste plaats een positieve functie. Dat is wellicht ling te beginnen. Een samenleving kan niet zonder regels. Sterker nog, uit de samenleving een merkwaardige uitspraak in een brochure als deze, maar het is goed om met die vaststelkomt regelmatig de roep om nieuwe regels of aanvullingen op bestaande regels. Het proces om administratieve lasten te verminderen is dan ook niet bedoeld om een regelloze samenleving te creëren. Het is een aanval op ‘te veel’, soms zelfs veel te veel en op de vaak ongecoördineerde stapeling van lasten. Elke regel kan op zichzelf rationeel en logisch ogen, maar alle regels tezamen en van toepassing op één bedrijf (een zorginstelling) kunnen een resultaat opleveren met irrationele en soms absurde trekjes.

Stel aan willekeurige personen de vraag of ze vinden dat problemen die ze in de zorg ondervinden, verholpen moeten worden en ze zullen zonder aarzeling bevestigend antwoorden. Stel daar vervolgens tegenover dat dit impliceert dat daar ook kosten en een bepaalde mate van regelgeving en organisatie mee gemoeid zal zijn en ze zullen daarin berusten. De kunst primaire processen niet belemmert en soms zelf ten goede komt. Dat vergt een grote inzet van alle partijen. Daarin hebben ook de media, belangengroepen, de samenleving in zijn is om de administratieve en organisatorische processen dusdanig te stroomlijnen dat dit de

geheel en als afspiegeling daarvan de Tweede Kamer, allemaal hun rol. In veel maatschappelijke en politieke debatten komt de zogeheten ‘regel- en controlereflex’ naar boven: de aandrang om voor veel zaken regelgeving te ontwerpen of meer controle te vragen als er eens iets is gebeurd of misgegaan. Voor de zorg geldt dat ook. Of het nu gaat om de overheid, zorgpartijen telkens weer de kop op te steken. verzekeraars of zorgaanbieders, het monster van de administratieve lasten dreigt bij alle

Zonder regulering kan geen goede publiek toegankelijke en hoogwaardige zorg worden geleverd. Aan de andere kant veroorzaakt teveel regelgeving excessieve kosten, wat ten koste gaat van de ruimte om te ondernemen. Regels zijn nooit een doel op zich, maar altijd een middel tot het borgen van een publiek belang of het bereiken van een publiek doel. gemist. Het is dus de kunst om de balans te vinden. Een teveel aan regelgeving gaat ten koste van de naleving, waardoor het doel vaak wordt

Percepties en definities

Een belangrijk aspect van het streven naar minder regels, is het streven naar minder

administratieve lasten (AL). Maar wat zijn nu eigenlijk administratieve lasten? In deze

paragraaf bezien we het fenomeen administratieve lasten achtereenvolgens vanuit het

dagelijkse spraakgebruik, volgens de definitie van de rijksoverheid en volgens de zorgsector. Administratieve lasten in de publieke opinie

Wat zijn eigenlijk administratieve lasten in de ogen van het grote publiek, in het dagelijkse spraakgebruik? Meestal komt dan het formele begrip administratieve lasten niet als eerste naar boven, maar worden termen als ‘rompslomp’ en ‘papierberg’ gebruikt. In de term

‘administratieve lasten’ klinkt letterlijk door dat administratie een last is. In zijn algemeenheid wordt dan gedoeld op verplichte administratieve handelingen die door anderen zijn opgelegd en als nodeloos tijdrovend, bewerkelijk of nutteloos worden ervaren: invullen van letters in contracten et cetera. Al deze administratieve activiteiten hebben duidelijk een of beheer uitvoert, ook al kun je ook aan het uitvoeren van die handelingen een hekel hebben.

formulieren, bewaren en gebruiken van gegevens, lange wacht- en toegangstijden, de kleine andere gevoelswaarde dan de administratieve handelingen die je voor je eigen huishouding

Administratieve lasten volgens de rijksoverheid

Het kabinet definieert administratieve lasten als volgt: ‘Administratieve lasten zijn alleen die tingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid’. Dit omvat ook informatievergeïnterpreteerd. Zo worden hiertoe bijvoorbeeld ook instellingen in de zorg gerekend.

kosten voor het bedrijfsleven of burgers die nodig zijn om te voldoen aan informatieverplichplichtingen aan derden (zoals aan consumenten). De term ‘het bedrijfsleven’ wordt hier breed

Een kwestie van vertrouwen 13

Best practice

“ Telesens bespaart kosten èn zorgt voor minder administratieve lasten”

Henk Eigenbrood

manager innovatie Sensire/Thuiszorg Groningen
Thuiszorgorganisatie Sensire/Thuiszorg Groningen heeft een concept ontwikkeld waarmee zorg aan huis, op afstand geleverd, via de televisie de huiskamer binnenkomt. De naam is Telesens. “Dus geen computers, maar een beeldspraakverbinding met ons verpleegkundig callcenter via de eigen tv bij de mensen thuis,” zegt manager innovatie Henk Eigenbrood. Deze innovatieve vorm van zorgverlening is gepresenteerd aan het Innovatieplatform op heidszorg.

7 december 2005, waar premier Balkenende zal spreken over vernieuwingen in de gezond­

De eerste ervaringen met Telesens zijn opgedaan in het oosten van het land. Daar hebben

inmiddels tweehonderd cliënten van de thuiszorgorganisatie via hun tv een rechtstreekse het noorden van het land aan de klanten van Sensire/Thuiszorg Groningen aangeboden. Het gaat in eerste instantie voornamelijk om ouderen en mensen met een chronische aandoening. Zij kunnen voorlopig gebruikmaken van tele-monitoring, tele-registratie of de in de tv ingebouwde personenalarmering. Personenalarmering

verbinding met het callcenter van de organisatie. Per 1 januari 2006 wordt Telesens ook in

“Neem bijvoorbeeld de personenalarmering,” zegt Henk Eigenbrood. “ Op de tv bij de mensen thuis staat een kleine, professionele camera. Wanneer er iets is, kunnen mensen via de televisie contact zoeken met de verpleegkundige in het callcenter. De camera in de huiskamer kunnen we zwenken en laten inzoomen, zelfs op een medicijndoosje. Stel, iemand weet niet meer hoe vaak per dag hij of zij de medicijnen moet innemen. Vanuit het callcenter kan de verpleegkundige dit, na het inzoomen van de camera, op het doosje lezen. Zo kan een

antwoord op de vraag worden gegeven, zonder dat iemand naar de cliënt toe gaat. Dit levert een directe besparing op. Maar ook wanneer iemand bijvoorbeeld gevallen is, kan dankzij de cameraverbinding de situatie vanuit het callcenter worden ingeschat en kan de benodigde hulp worden ingeschakeld.” Tele­monitoring

De doorontwikkeling is inmiddels technisch gerealiseerd. Mensen kunnen gebruikmaken van zogeheten tele-monitoring via de tv. Zij kunnen dan thuis bijvoorbeeld een eigen ECG maken of hun hartslag meten. De uitkomsten worden via de tv automatisch doorgeven aan het callcenter. Eigenbrood: “Is alles akkoord en is er niks bijzonders? Dan kunnen de specifiek

voor dit doel opgeleide verpleegkundigen van het callcenter de cliënt geruststellen. Is er wel iets aan de hand, dan wordt de informatie doorgestuurd naar de arts/specialist, die vervolgens handelt. Technisch is er nog veel meer mogelijk en we willen op termijn de diensten dan ook uitbreiden. We zijn momenteel bijvoorbeeld in gesprek met een verzekeraar en specialisten om een proef te starten met duizend hartpatiënten in Groningen.” »

1 Een kwestie van vertrouwen

Anders gezegd: bedrijven en burgers hebben in voorkomende gevallen de wettelijke

verplichting om informatie te verzamelen, bij te houden en/of te verstrekken. Dat laatste kan gaan om informatieverstrekking aan overheidsinstanties en aan andere partijen. De kosten die bedrijven daarvoor moeten maken, zijn administratieve lasten, ongeacht

het feit of zij die handelingen ook voor hun eigen bedrijfsvoering uitvoeren. Het maakt dus

geen verschil of degene die de informatie moet registreren of verstrekken, daar nu wel of niet de zin van inziet of deze administratieve last ook zelf als ‘rompslomp’ ervaart. Een voorbeeld van een administratieve last zonder een interne functie voor de eigen bedrijfsvoering is de procedure die een zorginstelling moet doorlopen om een vergunning te krijgen voor een

nieuwbouwproject. Een voorbeeld van een administratieve last (althans tot 2006) die samenvalt met een interne bedrijfsfunctie, zijn de kosten van het factureren en innen van de kosten van medische handelingen bij verzekerden of verzekeraars. Daarvoor bestaan nu nog regels in de Ziekenfondswet, waarmee ze wel tot de administratieve lasten wordt gerekend. Commissie­De Beer:

‘De term administratieve lasten wekt onbedoeld de suggestie dat deze per definitie

overbodig, niet noodzakelijk of onvermijdbaar zijn. De suggestie is in zijn algemeenheid onjuist en ook niet van toepassing op de zorgsector. Deze kenmerkt zich door een sterk noodzakelijk niveau van administratieve lasten.’ Administratieve lasten volgens de zorgsector publiek belang en de noodzaak tot borging daarvan. Daarmee correspondeert een zeker

Net als het grote publiek geven functionarissen in de zorg een bredere betekenis aan

administratieve lasten dan het kabinet. Voor hen zijn het alle administratieve handelingen inzien. Dus wat formeel een administratieve last is in de ‘Haagse’ benadering van de rijksvaak ook als lasten gezien en beleefd worden. Voorbeelden van de bredere betekenis in de zorgsector zijn: • De handelingen en registraties binnen het zorgproces: vastlegging patiëntgegevens,

die ingewikkeld en tijdrovend zijn en waarvan ze bovendien het nut soms niet of onvoldoende overheid, wordt lang niet altijd als lasten ervaren, terwijl handelingen die daarbuiten vallen

• Voorbereiden en opstellen van een contract tussen een zorgaanbieder en een verzekeraar • Het aanleveren van gegevens aan brancheorganisaties in de zorg. of een ziekenhuis. of zorgkantoor.

onderzoeksgegevens, diagnose, behandelplan.

• Bemiddeling door een huisarts ten behoeve van een patiënt bij opname in een verpleeghuis • Regelen van toestemming (machtiging) door een zorgverzekeraar om specifieke (dure) • Het niet aansluiten van een periode van een indicatie op de periode waarin werkelijk zorg • Leveren van allerlei niet wettelijk verplichte informatie aan een zorgkantoor, zoals over de • Het niet op elkaar aansluiten van informatiesystemen tussen zorgaanbieders en verschillende zorgkantoren. solvabiliteit et cetera (‘early warning systeem’). geleverd wordt. medicijnen aan een patiënt te verstrekken of een operatie te kunnen uitvoeren.

Voor al deze lasten geldt dat deze niet onder de ‘Haagse’ definitie vallen, maar in de zorgsector wel degelijk ook als onderdeel van het probleem worden gezien. Maar soms is ook sprake van grijze gebieden waarbij niet altijd direct te herleiden valt in welke mate bijvoorbeeld een bepaalde informatievraag – van VWS, van een zelfstandig bestuursorganen in de tot een wettelijke regel. zorg (waaronder het College voor zorgverzekeringen) of van een zorgkantoor – is te herleiden Daarnaast ervaren zorginstellingen en beroepsbeoefenaren veranderingen in regels en

invoering van nieuwe systemen ook als een administratieve last. Hierbij kan gedacht worden aan het inlezen in informatie over nieuwe regels, het volgen van instructies en cursussen, het aanpassen van de eigen bedrijfsprocessen en het aanpassen van ICT-applicaties.

Een kwestie van vertrouwen 1

Best practice [vervolg]

Administratieve lastenverlichting

Zeer binnenkort kunnen op Telesens aangesloten cliënten thuis ook hun eigen dossier

inkijken. “We ontwikkelen op dit moment namelijk ons eigen EPD’tje, dat later aan te sluiten is op het grote Elektronisch Patiënten Dossier,” vervolgt Henk Eigenbrood. “Dit betekent vereenvoudiging van de administratieve lasten, want de verpleegkundige of verzorgende kan Daar kan het EPD via de tv worden opgevraagd en kunnen de gegevens ter plekke worden ingevoerd. Dit betekent niet alleen een besparing op de reistijd – men hoeft hiervoor niet Die ziet wat er wordt geregistreerd.”

direct na afloop van de behandeling of zorg alles direct registreren via de tv bij de klant thuis.

meer apart naar het kantoor – maar biedt tevens helderheid en transparantie voor de cliënt.

Wat momenteel ontbreekt is een overkoepelend financieringssysteem, waaruit investeringen in innovatieve ideeën kunnen worden bekostigd

Financiering

Tot slot heeft Eigenbrood nog een wens: een betere stroomlijning van de financiering.

Als voorbeeld noemt hij de innovatie waaraan thuiszorg met Telesens nu werkt en waar op termijn meerdere partijen voordeel van zullen hebben. “Dit betekent dat wij investeren in een infrastructuur en in diensten waarvan anderen straks ook de vruchten plukken. Want wanneer er via Telesens meer eenvoudige medische metingen thuis, door de klant zelf gedaan kunnen worden, betekent dit onder andere dat mensen niet onnodig artsen en

specialisten hoeven te bezoeken en hun schaarse tijd gebruiken. Zo blijft bij specialisten

meer tijd over voor de echte, ‘zware’ analyses, diagnoses en behandelingen. Per klant kan

dit een besparing opleveren van polibezoek en eventueel zelfs verkorte ziekenhuisopnames. Met het toenemend aantal chronisch zieken en ouderen krijgen zowel artsen, specialisten als ziekenhuizen hierdoor ruimte om iedereen te kunnen blijven helpen zonder enorme

wachtlijsten. Wat momenteel ontbreekt is een overkoepelend financieringssysteem, waaruit investeringen in innovatieve ideeën kunnen worden bekostigd. Voorlopig zitten we nog met gescheiden financieringssystemen voor thuiszorg en ziekenhuizen. Om tot een oplossing te komen zijn we wel in gesprek met meerdere partners in de zorgketen, waaronder zorgverzekeraars.”

16 Een kwestie van vertrouwen

Tot slot

We kunnen constateren dat wat het kabinet onder administratieve lasten verstaat, iets anders is dan wat het grote publiek en de mensen in de zorg eronder verstaan. kabinet en de opvattingen die het grote publiek en de zorgsector er op nahouden. Het grootste verschil wordt gevormd door de formele lijn die gevolgd wordt door het Het kabinet heeft het over kosten die gemaakt moeten worden om wettelijk verplichte informatie vast te leggen of te verstrekken. Echter, buiten deze ‘Haagse’ werkelijkheid zijn administratieve lasten hetzelfde als ‘administratieve rompslomp’: alle administratieve die ook nog eens ingewikkeld zijn.

verplichtingen, die als last worden ervaren en waar de gebruiker het nut niet van inziet en In de discussie over administratieve lasten spelen definities, verschillende werkelijkheden, uiteenlopende perspectieven, schijngestaltes en beleving dus voortdurend een grote rol. Als iedereen zich daarvan maar bewust is, hoeft dit een goed gesprek en het vinden van oplossingen niet in de weg te staan.

“De veronderstelling dat uitvoerders misbruik maken van discretionaire bevoegdheden en hun inhoudelijke kennis aanwenden om de eigen belangen te waarborgen, leidt tot instituties om toe te zien op een correcte uitvoering van taken. Dit kan als een vorm van die behalve doelmatigheid ook een maatschappelijke oriëntatie tot opdracht heeft.”

geïnstitutionaliseerd wantrouwen worden beschouwd die niet passend is in een omgeving

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Bewijzen van goede dienstverlening 8 november 2004

“Voor onze nieuwe wantrouwenssamenleving betalen we allang onze prijs: in controles, losgelaten, in een almaar toenemende regelgeving en bureaucratisering, in een afname van durf en flexibiliteit.

in afrekeningen, in zinloze expertises en klankbordgroepen die op ieder initiatief worden

Wantrouwen is in veel gevallen ook aanmerkelijk duurder dan vertrouwen, zelfs als men wisselwerking. Van beneden naar boven, maar evenzogoed van boven naar beneden. is gecompliceerd, maar dit soort zaken blijven vrij simpel.”

het risico incalculeert dat vertrouwen zo nu en dan beschaamd wordt. Vertrouwen is een Wie durft te vertrouwen, verwerft gezag. Wie gezag heeft, krijgt vertrouwen. De wereld

Raiffeisenlezing

Geert Mak

31 maart 2004

Een kwestie van vertrouwen 1

Merkbare vermindering

Minder paperassen door AWBZ-brede Zorgregistratie

De AWBZ-brede Zorgregistratie (AZR) is een landelijke systematiek voor het registreren en

uitwisselen van berichten tussen het indicatieorgaan, het zorgkantoor en de zorgaanbieder. Met de AZR zijn de ketenpartners in staat het proces van zorgtoewijzing en zorglevering te ondersteunen, om zo de cliënten zo goed en efficiënt mogelijk van de geïndiceerde zorg te voorzien. Het zorgkantoor vervult een centrale rol in de regionale informatieketen.

Door het elektronisch uitwisselen van informatie via de AWBZ-brede Zorgregistratie gaat een aantal handmatig in te vullen BZ-formulieren vervallen. Voordat het BZ-formulier kan vervallen, stelt het CVZ criteria op over de kwaliteit van het berichtenverkeer. Deze worden in de loop van 2006 bekendgemaakt via circulaires van het CVZ. Van de grootste administratieve lastenvermindering is sprake wanneer de informatie die vanuit de AZR betrokken wordt, direct wordt gekoppeld aan de interne bedrijfsvoering van de zorginstelling.

De AZR is nu nog volop in ontwikkeling. Er liggen zeker kansen om tot een aanzienlijke

reductie van administratieve lasten te komen. Dit is wel afhankelijk van onder andere de

mate waarin zorgkantoren hun bovenregionale verkeer op elkaar hebben afgestemd en van de mogelijkheden die de nieuwe systematiek biedt. Ook van invloed is hoe zorgaanbieders de eigen bedrijfsvoering op de informatiestromen van de AZR kunnen aansluiten.

1 Een kwestie van vertrouwen

IIIIIIIIIIIIIIIIII
IIIIII IIIIIII


IIIIIIIIIIIII IIIIIIIIIII IIIIII


IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII

IIIIIIIIIIIIIIII III
IIIIIII IIIII IIIIIIIIII
IIIIIIIIII


IIIIIIIIIIIIIIIII
IIIII
IIIIIIIIIIIIII


IIIIIIIIIIIII

IIIIIIIIIIIII IIIIIII


IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII IIIIII
IIIIIII IIII IIIIIIIIIIIIIII
IIII IIIIIIII IIIIII


IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII IIII


IIIIIIIIII
IIIII IIIIIIIIIIIII
II


IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII IIIIII IIIIIII IIII IIIIIIIIIIIIIII IIII


IIIIIIIIII
IIIII IIIIIIIIIIIII
II


Een kwestie van vertrouwen 1

VWS-commissie administratieve lasten in de zorg

Floris Sanders
Raad voor de Volksgezondheid & Zorg

“In een moderne samenleving zijn regels en controle gewoon noodzaak”
Regels, controle en verantwoording horen bij een moderne samenleving en een volwassen bedrijfsvoering, meent Floris Sanders, radioloog in het Diakonessenhuis in Utrecht en tot 1 ­ 1 ­2006 voorzitter van de Raad voor de Volksgezondheid & Zorg. “De zorg is een sector

waar 45 miljard in omgaat. Dat is meer dan 12% van het bruto nationaal product. Dan kun je niet zeggen: hier heb je het geld, we vertrouwen er op dat het goed wordt besteed.”

“Regels zullen er altijd zijn. Dat kan gewoon niet anders. De zorg is een sector waar zoveel

geld in omgaat en het gaat om de gezondheid van mensen. Verantwoording voor je uitgaven en bedrijfsvoering zijn gewoon noodzakelijk. Maar teveel regels kunnen de bedrijfsvoering belemmeren en daar proberen we vanuit de commissie iets aan te doen” aldus Sanders. behaald in de strijd tegen de bureaucratie. “ Om te beginnen zijn de machtigingen voor

Hoewel dit niet eenvoudig is, zijn er volgens Sanders de afgelopen jaren toch enige resultaten sommige dure behandelingen in het ziekenhuis voor een deel afgeschaft. Een hele verbetering. Het systeem bracht een enorme administratie met zich mee en kon de behandeling behoorlijk ophouden.”

Bouwprocedures

Een ander punt waarop volgens Sanders beslist verbetering in is opgetreden is de hele gang van zaken rond nieuwbouw. “Door het geheel aan wet- en regelgeving rond nieuwbouw duurde het vaak jaren voordat je een bouwplan mocht gaan uitvoeren. Dat geldt op zich

voor elke sector, maar in de zorg speelt dan nog mee dat elk project eerst door het College

Bouw Ziekenhuisvoorzieningen moet worden gekeurd. Deze instantie geeft vervolgens een jaren duren. Recentelijk zijn de procedures bij het college vereenvoudigd waardoor het

advies af aan het ministerie, dat uiteindelijk beslist of je mag starten. Die hele procedure kan gelukkig sneller gaat. Bovendien ligt er een voorstel om de verplichting voor keuring door het college af te schaffen. Het wordt dan een instantie waar je advies aan kunt vragen, werking meer ruimte krijgt.” Nieuw woud van regels maar dat is niet noodzakelijk. Een ontwikkeling die logisch is in een sector waar markt-

Daar waar oude regels verdwijnen, komen er vaak weer nieuwe voor in de plaats.

Sanders: “Je ziet dat de overheid terugtreedt als het gaat om regelgeving. Gevolg is dat andere partijen, zoals verzekeraars, juist weer meer vragen gaan stellen om hun risico te beperken. Dat zie je bijvoorbeeld bij de introductie van de dbc’s waar verzekeraars geen inzien. En vaak wordt het dan nog ingewikkelder dan voorheen. Dat risico zit er natuurlijk

genoegen willen nemen met een totaalprijs maar ook alle details van de prijsopbouw willen ook in als straks de overheid haar bemoeienis met nieuwbouwprojecten beperkt en zich niet meer garant stelt voor de kapitaalslasten. Dan zal de bank meer willen weten, om zekerheid te krijgen. De VWS- commissie administratieve lasten in de zorg probeert partijen te wijzen op hun verantwoordelijkheid om de leegte die ontstaat door het terugtrekken van Probeer het verantwoordingssysteem zo licht en efficiënt mogelijk te houden.” de overheid, niet op te vullen met een nog dichter woud aan verantwoordingsregels.

20 Een kwestie van vertrouwen

3

Het perspectief van de rijksoverheid

De aanpak van de administratieve lasten door de rijksoverheid heeft al een voorgeschiedenis van langer dan tien jaar. Voor de zorgsector is sinds het begin van deze eeuw een aanpak tot ontwikkeling gekomen.

1998 - 1999

Hoewel het tweede kabinet Balkenende het terugdringen van de administratieve lasten

tot topprioriteit heeft verheven, was er in politiek Den Haag al eerder aandacht voor deze in november 1 de Commissie administratieve lasten in. Deze bracht in november 1 steeds maar groter wordende problematiek. Het tweede kabinet Kok stelde immers reeds

haar rapport uit. Dit leidde tot meer aandacht voor (overbodige) administratieve lasten en adviseert departementen om de omvang en de ontwikkeling van de administratieve lastendruk te meten en bij te houden.

het instellen van het AdviesCollege Toetsing Administratieve Lasten (Actal). Deze commissie

2001

Instelling commissie­De Beer

Het Ministerie van VWS stelde vervolgens in 2001 de Commissie terugdringing administratieve lasten zorgsector, de commissie-De Beer, in. Deze commissie heeft vijf wetten op het terrein van de gezondheidszorg onderzocht op administratieve lasten: • De Ziekenfondswet (ZFW); • De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ); • De Wet Tarieven Gezondheidszorg (WTG); • De Wet Ziekenhuisvoorzieningen (WZV);

• De Wet op de Toegang tot Ziektekostenverzekeringen (WTZ).

2002

Eindrapport commissie­De Beer

In 2002 heeft de commissie-De Beer het eindrapport van haar bevindingen aan de minister lasten in de zorgsector te verlagen. De commissie-De Beer heeft naar nalevingskosten èn

van VWS aangeboden. Dit rapport bevat een groot aantal voorstellen om de administratieve uitvoeringskosten gekeken en registreerde in deze wetten € 60 miljoen aan administratieve lasten. Het rapport bevatte een grondige analyse van de belangrijkste lasten met concrete aanknopingspunten voor verlichting en vermindering. Maar het rapport illustreerde ook indringend waarom het Nederlandse zorgstelsel met zijn publieke sturing en kaders en private uitvoering de neiging heeft veel administratieve lasten op te roepen. Volgens de

commissie zijn de meer grijpbare oorzaken van administratieve lasten in de zorgsector te herleiden naar drie thema’s, te weten: beleid en praktijk, verantwoording en controle en informatiebehoefte en informatieverwerking.

De belangrijkste oorzaken van administratieve lasten liggen volgens de commissie-De Beer in een onvoldoende aansluiting tussen de beleids- en uitvoeringspraktijk en het feit dat de consequenties van nieuw beleid vaak onvoldoende zijn doordacht. De commissie signaleerde tot de ervaren relevantie en tal van interpretatiekwesties door onduidelijke definiëring of

ook een complexe uitvoeringspraktijk met een enorme behoefte aan informatie in verhouding teksten. In de sector, zo oordeelde de commissie bestaat bovendien een sterke belangstelling op doelmatigheid. De oorzaken van administratieve lasten vormen, volgens de commissie, ook de weg naar de oplossingen. In die oplossingen ligt een dubbele opdracht besloten:

voor verantwoording en controle en dan met name controles op rechtmatigheid in plaats van

preventie en onderhoud enerzijds en aandachtspunten voor de uitvoeringspraktijk anderzijds.

2003

Kabinetsbrede aanpak

Twee citaten uit het Hoofdlijnenakkoord van Balkenende-II, juli 2003:

‘In de zorg horen de behoeften van patiënten en cliënten centraal te staan en moet de de bureaucratie en overhead in alle onderdelen van de zorg moeten fors omlaag. overhead, formulieren en kantoren.’

professionaliteit van medewerkers tot haar recht komen. De administratieve lastendruk, Geld en tijd moeten aan patiënten en cliënten worden besteed, niet aan bovenmatige

Een kwestie van vertrouwen 21

Best practice

Kritisch en met gezond verstand met regels omgaan

Commissie Deregulering en Deritualisering van het Leids Universitair Medisch Centrum
De interne commissie Deregulering en Deritualisering van het Leids Universitair Medisch Daarnaast ziet de commissie er op toe dat het proces van verbeteren goed verloopt door,

Centrum (LUMC) doet aanbevelingen tot afschaffing of aanpassing van regelingen of rituelen. waaraan de orde, de effectiviteit van aanbevolen maatregelen te monitoren. De commissie

is samengesteld uit vertegenwoordigers vanuit divisies, diensten en leden van de Raad van prof. dr. O.J.S. Buruma.

Bestuur. De commissie vergaderde voor het eerst op 1 maart 200 onder voorzitterschap van

Deregulering en deritualisering betekent niets meer of minder dan kritisch en met gezond

verstand met regels omgaan. Doel is de organisatie beter te maken en leuker om in te werken. Medewerkers worden aangespoord om via bijvoorbeeld intranet knelpunten te signaleren en te melden. De commissie pakt deze vervolgens op en kijkt wat er mee gedaan kan worden. Wanneer de regel moet blijven bestaan wordt nut en noodzaak hiervan toegelicht, onder van alle protocollen. Bij een eerste marginale toetsing die de vakgroep neurologie heeft uitgevoerd, bleek bijna veertig procent van de 263 protocollen overbodig.

andere via de nieuwsbrief Regelmaat. Verder stimuleert de commissie de kritische doorlichting

Ook is bijvoorbeeld gekeken of het nu nodig is om mobiel bellen overal in een ziekenhuis te verbieden. Nee dus: er zijn zones zoals de Intensive Care en de OK die verboden gebied mobiel gebeld worden. blijven, wat door stickers duidelijk is aangegeven. In de rest van het ziekenhuis mag gewoon

22 Een kwestie van vertrouwen

‘Een verlaging van de administratieve lasten voor bedrijven en burgers in de komende kabinetsperiode met een kwart ten opzichte van 31 december 2002, zal per ministerie zal worden gehandhaafd.’ taakstellend worden toebedeeld. Het aldus vastgestelde administratieve lastenplafond

In juli 2003 besloot het kabinet-Balkenende II dat elk departement: • twee reductiescenario’s moest maken: van 2 en 3 procent; uitvoering te bewaken.

• een nulmeting van administratieve lasten (peildatum eind 2002) moest maken; • een extern gemengde commissie moest instellen om de reductieplannen te toetsen en de

Het Ministerie van VWS heeft naar aanleiding van het besluit van het kabinet een onderzoeksbureau de opdracht gegeven een nulmeting uit te voeren naar de administratieve lasten voortvloeiend uit de bestaande wet- en regelgeving van het ministerie. De nulmeting wet- en regelgeving, de omvang van de administratieve lasten per wet en per regel werd nageleefd, of lasten ook als zodanig ervaren worden, of naar de mate waarin informatieverplichtingen samenvallen met informatievastlegging voor de eigen bedrijfsvoering. manier om de werkelijkheid van de administratieve lasten in 2002 weer te geven.

vond plaats op basis van een standaardkostenmodel waarmee, redenerend vanuit de formele bepaald. Er is bijvoorbeeld niet gekeken naar de mate waarin regels daadwerkelijk worden

De nulmeting moet dus gezien worden als een zeer gesystematiseerde en geobjectiveerde De nulmeting heeft waardevolle inzichten opgeleverd, die vanwege de omvang van het onderzoek per wetgevingsdomein zijn beschreven in vier deelrapportages over de vier (inclusief AWBZ); medische ethiek en overige; en gezondheidsbescherming. belangrijkste ‘beleidsdomeinen’ van VWS: de gezondheidszorg; de maatschappelijke zorg

2004

Uitkomsten nulmeting

In de meting zijn alle regels in één keer onder de loep genomen. In totaal is tijdens de

nulmeting gekeken naar bijna 1.00 wetten, algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s),

regelingen, circulaires en beleidsregels. Zeshonderd van deze regels kennen administratieve becijferd.

lasten. Voor de zorg werd een totaalbedrag van ruim € 1, miljard aan administratieve lasten Op basis van de nulmeting heeft VWS in de loop van 200 en 200 in twee etappes – in ontwikkeld voor het terugdringen van administratieve lasten in het VWS-domein. Het VWS­programma

samenspraak met de VWS-commissie administratieve lasten in de zorg – een programma

In een brief aan de Tweede Kamer van 13 april 200 (Tweede kamer, vergaderjaar 2003-200, 2 1, nr. 6) werd de eerste reeks van maatregelen aangekondigd. Het programma met reductiemaatregelen werd gecompleteerd met de brief van 11 maart 200 (Tweede kamer, vergaderjaar 2003-200, 2 1, nr. 60), waarin de minister aan de Tweede Kamer meldde dat het ministerie in totaal ongeveer 21 procent aan reductie van administratieve lasten zal realiseren, voor een bedrag van per saldo ruim € 60 miljoen. Verreweg de meeste reductie daarvan wordt gehaald in de zorg door deregulering en het beter laten verlopen van gegevensuitwisseling. In de onderstaande tabel zijn alle maatregelen op het gebied van (stand  november 200). de zorg opgesomd en van de meeste actuele ramingen voor de lastenreductie voorzien Ook zijn lastentoenames, dat wil zeggen nieuwe administratieve lasten opgenomen.

Daartoe behoren de invoering van Diagnose BehandelCombinaties in de ziekenhuizen, interne controle bij AWBZ-instellingen. Deze nieuwe administratieve lasten zijn verdisconteerd in het totale reductiebedrag.

de no claimregeling en de spelregels voor inrichting van administratieve organisatie en

Een kwestie van vertrouwen 23

Regionale bijeenkomsten

“ Administratie moet afgeleide zijn van patiëntenzorg”

Maria Hintzbergen

hoofd Projectenbureau Planning & Control, UMCG
“Ik ben voorstander van het werken op basis van dbc’s, maar wil dat doen zonder extra

administratieve belasting. Daar heb je ICT voor nodig en daaraan wordt in de zorgsector

minder geld uitgegeven dan in andere sectoren. Het gaat overigens niet alleen om geld – al

zullen er nog miljoenen in ICT moeten worden geïnvesteerd – maar ook om de complexiteit. Dit productsysteem is tien jaar geleden bedacht. In de tussenliggende periode is de administratie in de zorg, onder meer vanwege alle aanvullende wet- en regelgeving, zeer complex geworden.

Een denkfout in het dbc-systeem is dat wordt uitgegaan van een enkelvoudige behandeling, door één specialist, terwijl wij een toename zien van multidisciplinaire behandeltrajecten. Voor één patiënt kun je dus meerdere dbc’s hebben. Gestuurd door inkomenspolitiek raakt bij de verrichtingen. Bovendien heeft invoering van het systeem ook z’n weerslag op de

dit steeds verder opgeknipt: iedere behandelaar wil zijn eigen dbc. Nog even en we zijn terug patiëntenzorg. Er zijn artsen die eerder twintig patiënten op een ochtendspreekuur zagen en nu achttien, omdat de administratieve last door de dbc’s is toegenomen. Het is een ingewikkeld systeem. De dbc’s zullen dan ook nog lange tijd een extra handmatig uit te voeren administratieve belasting betekenen. In een ziekenhuis is patiëntenzorg het primaire proces. door ICT.”

De administratie en declaratie zou daarvan een afgeleide moeten zijn, optimaal ondersteund

2 Een kwestie van vertrouwen

Vermindering van administratieve lasten in mln. euro’s A Deregulering Ziekenfondswet, Zorgverzekeringswet en Wet op de geneesmiddelen Schrappen regels voor declaratieverkeer Afschaffen modelovereenkomst en contracteerplicht Schrappen informatieverplichtingen inschrijvingsbesluit Schrappen van procedurele toegangsvoorwaarden zorg Vereenvoudigen receptenverkeer WOG Schrappen informatieverplichtingen Zfw Stroomlijning jaarverantwoording voor zorginstellingen AWBZ en Maatschappelijke Zorg Vereenvoudiging eigen bijdrage AWBZ Verbeteren indicatiestelling Reductie informatiebepalingen kortdurende GGZ Sanering gegevensbepaling WOG Vereenvoudiging bouw Vereenvoudiging en digitalisering bouwprocedures Invoering Wet toelating zorginstellingen
Wijziging Wet ambulance vervoer B Stroomlijning informatievoorziening Wet op de Geneesmiddelenvoorziening: schrappen informatiebepalingen Effecten AWBZ-zorgregistratie en Burger Service Nummer (BSN) Diverse ICT-ontwikkelingen
Totaal per jaar Totaal gestapeld
Nieuwe administratieve lasten No claim Volume-effect ZVW Nieuwe informatieverplichtingen Zvw
dbc’s ziekenhuizen en ggz
kaderregeling AO/IC AWBZ Initiële extra lasten BSN
Totaal per jaar Totaal gestapeld
Totaal effect op lasten

2003

2004

2005

2006

2007

-31 -1 - -30 - -2 - -2 -21 -1 - - -30 -6
-2 -3 -11 -6 - ­44 ­9 ­53 ­41 ­93 ­708
­801 ­4 ­805 -3
-3

 3
0
21 6
3 0 0 86 86 88
174 174 ­631 pm pm

Wat opvalt aan het programma is dat het overgrote deel van de lastenverminderingen in 2006 gerealiseerd moet

worden. 2006 wordt dus in zekere zin het jaar van de waarheid. Dat geldt zeker voor de lastenreducties die samenoverheidsregels voor processen die binnen en tussen instellingen wel blijven bestaan, zoals het declaratieverkeer. Het VWS­programma en het rapport De Beer

hangen met de invoering van de Zorgverzekeringswet. Veel van de reducties hangen samen met het verdwijnen van

De commissie-De Beer heeft haar stempel gezet op de VWS-aanpak van administratieve lasten in de zorg. van VWS.

Veel aanbevelingen van de commissie zijn terug te vinden in het administratieve lasten-reductieprogramma

Een kwestie van vertrouwen 2

VWS-commissie administratieve lasten in de zorg

Iris van Bennekom
Nederlandse Patiënten en Consumenten Federatie

“Voor de burger is het allemaal erg ingewikkeld”
Voor veel chronisch zieken, gehandicapten en ouderen is het aanbod aan zorg niet meer te overzien. “Door de veelheid aan loketten zien ze door de bomen het bos niet meer”, (NPCF). vertelt Iris van Bennekom, directeur van de Nederlandse Patiënten en Consumentenfederatie

Van Bennekom is van mening dat de administratieve lasten voor de burger die zorg nodig heeft, de afgelopen jaren enorm zijn toegenomen. “Ik sprak laatst iemand die zei: ik heb twee beperkingen. De ene is die dwarslaesie, de ander is die enorme kast met papier.”

Volgens Van Bennekom komt dit vooral door de toename van het aantal loketten in de zorg

en daarbuiten. “Voor elk probleem is er ander loket. Als chronisch zieke of gehandicapte krijg met je verzekeraar, voor de AWBZ gelden weer andere regels en heb je te maken met een indicatiestelling. Heb je dan ook nog maatschappelijk ondersteuning nodig, dan is daar Sommigen hebben dan ook nog extra voorzieningen nodig, hun woning moet worden

je al gauw met meerdere loketten te maken. Voor de Zorgverzekering moet je onderhandelen

straks weer een apart loket voor: de Wmo. En overal is de eigen bijdrageregeling weer anders. aangepast en ze moeten ook nog een uitkering aanvragen. Weer naar andere instanties, die mensen, die het toch al niet makkelijk hebben.” Zorgverzekering

opnieuw formulieren invullen en vaak nieuwe keuringen. Het is echt een enorme klus voor

Door de instelling van steeds meer nieuwe loketten is de keuzevrijheid van burgers wel ze niet weten wat ze moeten kiezen. Burgers kunnen nu voor de Zorgverzekering een

toegenomen. Van Bennekom: “Dat wel, maar voor veel mensen is het zo ingewikkeld, dat zorgtoeslag aanvragen, dat is toch weer een extra handeling. Een aanvullende verzekering kiezen, eigen risico bepalen. Het is jammer dat er bij het voortraject voor deze nieuwe wet geen toetsing op administratieve lasten voor burgers is gedaan. Ik zou graag zien dat er is het ongeveer gelijk, of is het minder geworden?” Regionale steunpunten straks alsnog wordt onderzocht hoe dit nu uitpakt. Nemen de lasten voor de burger toe,

Volgens Van Bennekom is het probleem van de administratieve lasten niet zo eenvoudig op te versimpelen. Kunnen we, vanuit de basis, een aantal procedures aan elkaar koppelen? Ik verwacht niet dat dit zo simpel is en het zal niet snel veranderen. Daarom ben ik een voor-stander van het instellen van regionale steunpunten, waar burgers terechtkunnen enorme zorgveld. Waar je advies krijgt en waar ze de formulieren alvast voor je kunnen invullen. Dat is toch wel het minste wat we kunnen doen.”

te lossen. “Het zou goed zijn als eens grondig wordt uitgezocht of het mogelijk is het systeem

voor ondersteuning. Laagdrempelige kantoren, waar ze je helpen de weg te vinden in het

26 Een kwestie van vertrouwen

• Op het gebied van de bouwprocessen in de zorg zijn of worden de aanbevelingen van de

commissie-De Beer in drie stappen gerealiseerd. Er is inmiddels digitale gegevensuitwis-

voorzieningen door de Wet toelating zorginstellingen vergroot vanaf 200 de eigen ruimte voor zorgaanbieders om zonder toetsing beslissingen te nemen over renovaties. Ook is een begin gemaakt met voorbereidingen van de terugtrekking van betrokkenheid van de lasten geleidelijk geheel zullen verdwijnen. rijksoverheid bij bouwprocessen in de zorg, waardoor de bijbehorende administratieve • De aanbeveling om bij de indicatiestelling in de AWBZ meer gebruik te maken van

seling over bouwvoornemens met het College bouw. De vervanging van de Wet ziekenhuis-

indicatiestelling zorg volop in uitvoering. Daardoor kunnen indicatieprocessen sneller • De invoering van de Zorgverzekeringswet (Zvw) maakt een einde aan de bewerkelijke mutatieprocessen rond in- en uitschrijving van verzekerden voor Ziekenfondswet en en voorspelbaarder verlopen.

protocollering, standaardisering en mandatering, is door de vorming van het Centrum

verzekerden op grond van de Wet op de toegang zorgverzekeringen. Zorgaanbieders hoeven in hun administratieve processen geen onderscheid meer te maken tussen ziekenfondsverzekerden en particulier verzekerden. De controle op verzekeringsgerechtigheid is te schrappen.

vereenvoudigd door RINIS en het gebruik van het SOFI-nummer (in het kader van de Zvw) • De machtigingen voor ziekenhuisopname zijn per 1 januari 2003 afgeschaft. Met ingang van volgend jaar verdwijnen ook de procedurele toegangsvoorwaarden voor het verlenen van tandheelkundige zorg en de verstrekking van medische hulpmiddelen. In de Zvw blijft de door de huisarts heeft plaatsgevonden.

toegang tot medisch-specialistische zorg verbonden aan de voorwaarde dat eerst verwijzing • Op het gebied van de farmacie worden verouderde regels voor apothekers geschrapt in de het digitale recept een formele basis gekregen en vermindert de digitale uitwisseling van recepten tussen arts en apothekers de administratieve lasten. Het elektronisch medisch • De subsidieregelingen op grond van de ziekenfondswet en de AWBZ zijn of worden komt aan de dubbele geldstromen richting zorgaanbieders en verzekeraars. dossier en het elektronisch voorschrijfsysteem geven op dit punt nieuwe impulsen.

nieuwe Wet op de Geneesmiddelen (in behandeling bij de Tweede Kamer). Daarnaast heeft

beëindigd en waar nodig omgezet in reguliere zorgaanspraken, waardoor er
Download
Toezicht in een polycentrische samenleving Oratie april 2006 Mertens.pdf Toezicht in een polycentrische samenleving Oratie april 2006 Mertens.pdf
Toezicht in een polycentrische samenleving
Rede uitgesproken ter gelegenheid van de aanvaarding van het ambt van hoogleraar in het vakgebied Bestuurs- en Veiligheidskunde aan de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft op 26 april 2006

Ferdinand Mertens

2

Mijnheer de Rector Magnificus, Leden van het College van Bestuur, Collegae hoogleraren en andere leden van de universitaire gemeenschap, Collegae uit andere werkkringen, Beste familieleden en vrienden, Zeer gewaardeerde toehoorders, Dames en Heren,

Het is heel verleidelijk om deze mooie middag te besteden aan de wijze waarop het toezicht en het inspecteren in de wereldliteratuur voorkomen. Ten teken van het feit dat het gaat om een aloude activiteit welke ten nauwste verbonden is met de aard en ambities van een naar ontwikkeling en normering strevende overheid. In de processen van staatsvorming zien we dan ook overal bestuurlijke figuren ontstaan welke het centrale gezag in het territorium representeren. Die verhalen vind je in de literatuur terug. Hoe verleidelijk ook, we zullen de middag anders moeten besteden. Maar een klein verhaaltje wil ik u niet onthouden. Zo schreef Josph Roth, de grote Oostenrijkse verteller vooral bekend van zijn Radetzky mars, een verhaal over een inspecteur “der Eichmeister Eibenschutz” die in de uithoeken van het grote Oostenrijks-Hongaarse rijk, ergens in de buurt van wat we nu de Oekraïne noemen, de ‘maten en gewichten’ moet handhaven. In deze tragische vertelling komen we veel van een ‘handhaver’, en wat het betekent om toezicht te houden, te weten. De roman is getiteld: “Das falsche Gewicht”. De handhaving moet overal in het Rijk geschieden dus is de toezichthouder mobiel, hij gaat “von einem Laden zum andern”. De handhaving is niet zonder risico want de wet wordt vooral niet nageleefd. De toezichthouder is alleen en zwak en daarom wordt hij vergezeld door een wachtmeester met geweer en bajonet in de aanslag “in voller Rüstung”, heet het bij Joseph Roth. Bij aantreden in zijn ambtsgebied snelt zijn veronderstelde reputatie hem vooruit: hij is niet alleen nieuw maar ook “gewissenhaft” dus dat belooft voor de handelaars en winkeliers niet veel goeds. Joseph Roth verzucht ergens in dit mooie verhaal - dat overigens ook in het Nederlands vertaald is – “eines Tages kümmert der Staat sich um alles”; profetische woorden in een boek dat in 1937 bij Allert de Lange in Amsterdam verscheen. Inmiddels was Roth “Exil Literatur”. Het is boeiend te zien hoe het ‘veld onder toezicht’ de ijkmeester behandelt. Hij is steil in de leer want “fraude is roof” zo zegt de ijkmeester. Interessant is ook hoe het toezicht houden zichzelf uitbreidt. Op een dag zegt Eibenschutz tegen de wachtmeester “waarom zullen we niet ook de kwaliteit van de waren beoordelen? We zijn nu toch hier? En zo gezegd, zo gedaan. Eibenschutz krijgt het nog drukker en de spanningen tussen hem en het ‘domein van toezicht’ nemen toe. De ijkmeester blijft niet veel bespaard. Zijn wachtmeester krijgt een verhouding met de vrouw van Eibenschutz en verwekt bij haar een kind. De ijkmeester raakt aan de drank en valt voor de vrouw van de kroegbaas van de corrupte grenskroeg. Hij zorgt er voor dat de corrupte kroegbaas wordt opgesloten maar die weet door een list weer vrij te komen en krijgt de ijkmeester te pakken. De vrouw van de kroegbaas blijkt dan ook nog de vrouw van nog een ander te zijn zodat uiteindelijk het toezicht houden er helemaal bij inschiet. Eibenschutz overleeft dit niet. Als U Joseph Roth nu nog niet lezen wilt……(Joseph Roth - Das falsche Gewicht)

3

4

“Is er nog iemand die het geheel overziet?”

1

I Overheid en maatschappij Toezicht krijgt de laatste jaren veel aandacht2. De inhoud van die aandacht varieert sterk. Eerst is er groot enthousiasme te bespeuren voor de wijze waarop toezichthouders zich organiseren en hun werkwijze ontwikkelen. Even later wordt er steen en been geklaagd over het gebrek aan toezicht, waarna vervolgens de overmaat aan toezicht heftig gekritiseerd wordt3. Gedurende de huidige kabinetsperiode wordt vooral de overlast die toezicht veroorzaakt aan de orde gesteld en wordt er met man en macht op aangedrongen om de toezichtlast te reduceren. Toezicht wordt beurtelings gezien als oplossing of als probleem. Voor degenen die, in welke hoedanigheid dan ook, bij het toezicht betrokken zijn, is dit voorwaar geen eenvoudige situatie. De discussies over toezicht zijn ten nauwste verbonden met de aard en wijze waarop de regulering van een sector of van een activiteit wordt ingericht. Toezicht en regulering zijn onderdeel van één verhaal. Zeker twee decennia al wordt er door achtereenvolgende regeringen gewerkt aan beleidsprogramma’s die gericht zijn op de vermindering van de regelgeving. Het huidige kabinet heeft ‘minder regels’ zelfs opgenomen als belangrijkste motto voor het regeringsbeleid. Minder regels, minder toezicht en minder administratieve lasten om de beweeglijkheid van de samenleving te bevorderen. Spotten met de wijze waarop de Nederlandse samenleving geregeld is, is onderdeel van de hedendaagse gesprekscultuur. Tegelijk wordt aangedrongen op meer respect voor waarden en normen, minder gedogen en beter handhaven. Vaak wordt daarbij de indruk gewekt dat we in Nederland, in vergelijking met andere landen, op het punt van de regulering met een heel bijzondere situatie te maken zouden hebben. De behoefte aan minder regels en dus aan vormen van deregulering is een alom bekend fenomeen in de westerse wereld. Ayres en Braithwaite laten in hun publicatie uit 1992 al zien hoe hardnekkig de verandering van regulering is. Zij doen dit aan de hand van voorbeelden uit de Verenigde Staten. Ook in ons land zijn de pogingen talrijk en zijn de resultaten op verschillende terreinen zeker hier en daar zichtbaar, maar veel is ook blijven steken in intenties. Deregulering, zo kan gesteld worden, is lastig omdat er zoveel in de samenleving is wat er zich tegen verzet. Regulering is zo gek nog niet, zou ook de conclusie kunnen zijn. De zo even genoemde studie van Ayres en Braithwaite heeft als strekking dat het niet alleen kan gaan om de negatieve kant van de boodschap, namelijk het afschaffen van regels maar juist om het bedenken van alternatieve vormen van de borging van publieke waarden. In hun baanbrekende studie geven zij wegen aan voor nieuwe vormen van regulering en toezicht en vestigen de aandacht op de ontwerpkant van een reguleringsmodus die zij ‘responsive regulation’ noemen. Het gaat niet om afschaffen van regels maar om het ontwikkelen van betere regelsystemen. De vraag die hier direct op volgt, is de vraag naar wat beter is. Gemeten aan wat? Maar voor ik daar op inga nog even iets anders. Ale (2003) stelt in zijn oratie, eveneens aan deze universiteit uitgesproken, dat de “deregulering, privatisering en uitbesteding” te beschouwen zijn als nieuwe bedreigingen voor de veiligheid en daarmee de suggestie wekkend dat we er nog wel spijt van zullen krijgen. Ale veronderstelt hierbij dat het ‘ongewijzigd beleid scenario’ een reëel alternatief is en dat de keuze voor een andere regulering zeker geen noodzakelijke is. Wanneer hij inderdaad bedoelt dat het hier een 5

keuze betreft, dan ben ik dat met hem eens. Waarschijnlijk verschil ik met hem van mening dat het hier om een aannemelijke keuze gaat. Mijn lijn van werken in de periode van deregulering was er een van beheerste verandering op zoek naar alternatieve sturingsarrangementen, op zoek naar vormen van regulering waardoor de vitaliteit en de prestatie van de samenleving op de verschillende dimensies van de publieke waarden groter wordt. Geen simpele dichotomie van markt en staat, maar op zoek naar mechanismen die uitnodigen tot betere doelbereiking: betere kwaliteit van dienstverlening – bijvoorbeeld onderwijs -, hogere niveaus van veiligheid, meer aandacht voor schade aan de menselijke leefomgeving en meer economische vitaliteit. Deze zoektocht vond plaats tegen de achtergrond van het besef dat doorgaan op de weg van verdere belasting van de staat vanuit een monocentrisch perspectief, een doodlopende weg zou blijken te zijn. De meer vitale richting gaat uit van versterking van het zelfregulerende vermogen van maatschappelijke sectoren, een sterker beroep op eigen verantwoordelijkheid van burgers en daarvoor mechanismen van ‘empowerment’ introduceren. Dat klinkt alsof we het allemaal zelf kunnen kiezen, dat we daarin volstrekt vrij zijn . Zo is het naar mijn inzicht niet. Er is een dynamiek in de samenleving die nieuwe desiderata stelt aan de wijze waarop sturing en beïnvloeding kan plaatsvinden. Of, zoals Naisbitt het formuleerde, “riding the horse in the direction the horse is going”. Misschien klinkt dat te deterministisch, maar komt wel dichter bij wat ik bedoel. Overigens, het hele beleidsprogramma dat zich in de afgelopen decennia in de meeste westerse samenlevingen ontvouwt, is in aanzet terug te vinden in Naisbitts “Megatrends / Ten new directions transforming our lives”, uit zegge en schrijven 1982! Vanaf die tijd heb ik regelmatig dat simpele werkje ter hand genomen en elke keer weer mogen vaststellen hoe verrassend juist het nog steeds blijkt te zijn, ongeacht wat in de tussentijd aan belangrijke historische gebeurtenissen heeft plaatsgevonden4. Voor wie dit te oppervlakkig vindt, kan ik ook verwijzen naar meer fundamentele studies. Reeds in de zestiger jaren gaf Etzioni, in zijn magnum opus “The Active Society”, aan het einde van de modernistische tijd te zien. De tijd waarin de staat steeds meer invloed had verworven op de maatschappij, min of meer als een nevenverschijnsel van het industriële tijdperk. Hij schetst een maatschappij die in staat gesteld moet worden meer zichzelf te besturen als een noodzakelijk gevolg van de veranderingen in de productiestructuur, de toegenomen complexiteit en de betekenis die kennis zou hebben in de toekomstige maatschappij. Volgens Etzioni was te voorzien dat de maatschappelijke subsystemen zo’n sterke eigen dynamiek zouden ontwikkelen dat ze nauwelijks nog van buitenaf effectief te beïnvloeden zouden zijn. De Duitse denker over staat en maatschappij, Helmuth Willke, pakt de draad van Etzioni op onder andere in zijn “Ironie des Staates” (1992), dat hij de ondertitel meegeeft “Grundlinien einer Staatstheorie polyzentrischer Gesellschaft”. Aan deze ondertitel ontleen ik de titel van deze rede. Willke beschrijft de hedendaagse westerse samenleving als een maatschappij waar veel centra van ontwikkeling en macht bestaan. Maatschappelijke susbsystemen ontwikkelen zo’n sterke eigen dynamiek dat ze vrijwel immuun zijn voor beïnvloeding van buitenaf. Ingrijpen in de processen van dergelijke dynamische systemen door sturing die haar aangrijpingspunt kiest in de primaire processen zelf (middel/instrument sturing) draagt eerder bij aan vergroting van de chaos in die systemen dan aan een verhoging van de maatschappelijke effectiviteit5. In Willke’s visie op de maatschappelijke dynamiek wordt de staat niet als triviaal verklaard, maar wordt de noodzaak van bevordering van convergentie en samenhang in de maatschappij als geheel gezien als een noodzakelijke taak. In de woorden van Willke “Wer oder was sorgt in einer polyzentrischer Systemarchitektur für eine Form des Zusammenspiels des Ganzen, die dessen zentrifugale Auflösung in unverbundene Teile verhindert?”(Willke 1997 pg 130) Voor mij betekent dat onder meer dat de staat direct of indirect tracht overzicht te houden om op basis daarvan bijsturing te initiëren, indien nodig. Willke meent dat interventies het meest effectief gericht kunnen worden

6

op de context waarin de maatschappelijke deelsystemen ( hij noemt dat de ‘Infrastrukturen’) opereren. Dus door regulering van de omgeving tot stand te brengen ( hij noemt dat de ‘Superstrukturen’) door regulering van markten, door toelatingsvoorschriften en spelregels, door vastleggen van te respecteren publieke waarden enzovoort. Plastisch uitgedrukt door het plaatsen van hekken en daarmee het speelveld te markeren. Hij noemt dat contextsturing waarbij infrastrukturen ingebed worden in superstrukturen. Hij werkt dat uit in een studie die in 1997 verschijnt onder de titel “Supervision des Staates”. Een mooi boek met nog veel losse einden. In Nederland is Willke overigens niet onopgemerkt gebleven. Frissen (1996) benut Willkes analyse als een opstap in zijn postmoderne beschouwingen over de staat. Ankersmit wijst Willkes beschouwingen af omdat ze bijdragen aan wat hij recent genoemd de ‘refeodalisering’ van de samenleving noemde. Beide benaderingen zijn niet de mijne.6 Ik benut Willke omdat hij overtuigend laat zien hoe ingewikkeld beïnvloeding in een kennisintensieve, complexe samenleving is. Wil een staat daarin effectief optreden – en daar ziet Willke de noodzaak nog steeds voor – dan is een confrontatie met die nieuwe omstandigheden bij het beredeneren van de modus operandi van de staat essentieel. De vele bijdragen van Willke beschouw ik daarbij als een stimulerend referentiepunt. Niet als een recept. In verschillende theoretische studies (Majone 1995, Seidman en Gilmour 1985, Moss 2002, Héritier 2002) is op een meer instrumenteel niveau de ontwikkeling van de wijze waarop de staat in de samenleving intervenieert, getypeerd als een ontwikkeling die gaat ‘van actief zelf doen’ ook wel aangeduid als ‘de positieve staat’ – naar een staat die vooral gebruikt maakt van de regulerende bevoegdheden en verantwoordelijkheden en taken in de samenleving belegt, de ‘regulerende staat’. Niet alles wordt vanzelfsprekend over de top van de politiek geleid; een aantal onderwerpen worden gedepolitiseerd en overgelaten aan nieuwe regulerende instanties of aan de rechter. Naleving en toezicht krijgen in zo’n benadering een nieuwe inkleuring en worden als bestuurlijk instrument belangrijker. Daarbij is het ook zo dat toezichttaken nadrukkelijk meer in de systemen zelf belegd worden in vormen als zelfevaluatie, horizontale verantwoordingsmechanismen, accreditatie en certificatieprocedures. Voor het klassieke toezicht wordt het daardoor zeker ook onoverzichtelijker en het vraagt om nieuwe benaderingen om die onoverzichtelijkheid hanteerbaar te maken. Moss (2002) meent dat de overheid, ‘hoe dan ook’, altijd de “ultimate risk manager” zal blijven. Maar het hoeft niet zo te zijn dat de overheid de risico’s door eigen interventies en acties persé moet reduceren. Dat immers leidt tot regelgeving in de vorm van directe voorschriften die aangrijpen in het primaire proces waar een risico aan verbonden is, tot een cumulatie van regelgeving en tot het beleggen van steeds meer verantwoordelijkheid bij de staat. Moss bepleit een andere benadering welke hij meer vindt passen bij de ‘regulatory state’ en die voor de overheid heel efficiënt is “just by allocating responsibility and limiting the free area of operations”. (Moss, pg. 19). Het ontwerpen van ‘risk regulatory regimes’ tegen de achtergrond van concepten als de ‘polycentrische staat’ en de ‘regulatory state’ vormen voor de komende jaar zowel een praktische als een theoretische uitdaging. (Hood, 2001) In deze maatschappelijke ontwikkeling is toezicht niet het probleem, ook niet de oplossing. Bij een grotere spreiding van de maatschappelijke verantwoordelijkheden past een gezaghebbend toezicht met passende interventiemogelijkheden.

7

8

II Alternatieve sturingsmodellen De inzet om te komen tot minder regels heeft in het huidige overheidsbeleid een fundering gekregen in de ‘Nota naar een Bruikbare Rechtsorde’ (Tweede Kamer 2003-2004 – stuk nr. 29279). De titel van de nota is merkwaardig en moet zeker gezien worden als een tegemoetkoming aan de actuele politieke pragmatiek maar sinds wanneer is een ‘rechtsorde’ iets ‘bruikbaars’? De nota is evenwel interessanter dan de titel doet vermoeden: ze bevat een tamelijk complete gedachtegang met betrekking tot de herziening van de regelgeving en schept een referentiekader voor het ontwerpen van alternatieve vormen van sturing. Niet slechts voor het afschaffen van regels7. De nota geeft een aantal lijnen waardoor de wetgeving ‘beter bruikbaar’ kan worden. In de principiële lijn volgens de nota gaat de overheid niet uit van het belang van de overheid maar van dat van de burger en neemt ten aanzien van de strikte gelijkheid een meer ‘ontspannen’ standpunt in. Kwetsbare belangen blijven vragen om de aandacht van de overheid maar dan ook vooral de categorie: kwetsbaar. De overheid streeft naar meer algemene formuleringen waardoor in de praktijk van de uitvoering meer ruimte ontstaat. “Toezicht en handhaving moeten daarop worden toegesneden” wordt in de nota opgemerkt. Verder stelt de nota dat handhaving en sanctionering meer zal kunnen worden afgedaan in het bestuursrecht, waardoor het strafrecht minder belast wordt. Het gaat te ver om het ontwikkelingsbeeld van de samenleving waar de nota op gebaseerd is te typeren als polycentrisch maar het omvat in elk geval de spreiding van verantwoordelijkheden en de intrinsieke beperkingen van verdergaande centrale regulering Bij de meer principiële lijn wordt in de nota gewezen op de introductie van zg. zorgplichten. De invoering van zorgplichten “laat de normadressaat dus gedragsalternatieven”. Verder wordt in de nota de aandacht gevestigd op vormen van zelfregulering en van horizontale verantwoordingsmechanismen. Wanneer we de nota leggen naast de reguleringsliteratuur van de laatste jaren. (Baldwin en Cave 1999, Sparrow 1999, Ayres en Braithwaite, 1992) dan kunnen we vaststellen dat ze tamelijk volledig is. Toezichthouders, maar misschien doe ik ze nu tekort, zullen gauw geneigd zijn te zeggen dat de alternatieve reguleringsmodellen riskant zijn, want niet of moeilijk handhaafbaar. Bovendien zegt een overheid alleen dat ze kan leven met een “zekere grijze zone in de handhaving” zolang zich geen belangrijke onregelmatigheden voordoen. Gebeurt er iets ernstigs dan is het met het ‘grijze’ gauw afgelopen, zo leert de recente geschiedenis. De toezichthouders die zo denken geef ik in overweging ook in de beschouwing te betrekken het niet naleven van zovele mooie regels die ons op papier bezig houden maar die met de werkelijkheid niet veel te maken hebben. Of de ‘precieze’ regels die innovatie en ontwikkeling verhinderen of die verantwoordelijkheid wegnemen bij mensen daar waar dat niet past. Een ontwikkeling naar een meer geleed stelsel van verantwoordelijkheden voor veiligheid, kwaliteit en andere publieke waarden is aan de tijd. Bij de introductie van concepten als ‘zorgplicht’ mag dan wel niet bedoeld zijn dat er niet meer ‘gekeken’ wordt. Zorgplicht beleggen betekent niet alle verantwoordelijkheden ‘over de schutting gooien’ maar dat de ‘ontwikkeling’ passend gevolgd wordt. De zorgplicht betekent een verantwoordelijkheid opdragen aan iemand anders dan de overheid. Die zorgplicht moet, wil ze werken, dan wel duidelijk geadresseerd zijn. Niet aan een abstractum als ‘de sector’, maar aan maatschappelijke actoren met een verantwoordelijkheid. Dus aan rechtspersonen. De afgelopen jaren is veel over toezicht als op zich zelf staand fenomeen gesproken. Dat was nodig want het was een verwaarloosd onderdeel van de overheidsorganisatie. Nu de klassieke toezichthoudende organisaties (veelal de inspecties) in de laatste jaren aardig opgeknapt8 zijn, worden ze als hinderlijk ervaren en drukt de politiek zich uit in termen van last en overmaat. 9

Ondoordachte acties bij het veranderen van aard en omvang van het toezicht kunnen alleen voorkomen worden wanneer toezicht beschouwd wordt als onderdeel van de regulering die voor de werking van een maatschappelijke sector of voor het veiligstellen van een bepaalde waarde gewenst is. Met de regulering bedoel ik uitdrukkelijk reguleringsmechanismen. De context die Bruikbare Rechtsorde biedt is daarvoor een goed aanknopingspunt maar alleen wanneer de andere vormen van regulering die er in geëtaleerd worden niet als een dogma worden opgevat. Van belang is dat de effecten van nieuwe vormen van regulering niet evident ‘minder’ zijn dan de huidige niveaus van borging. 9 De discussie over de ontwikkeling van het toezicht moet onderdeel worden van de aard en vorm van regulering die in een bepaalde maatschappelijk subsysteem werkzaam is dan wel zou moeten zijn. In de opvattingen over regulering, zoals nu in ontwikkeling zijn, worden vormen voorgesteld die een meer gedifferentieerd patroon van verantwoordelijkheden en activiteiten te zien geven. De dichotomie ‘wetgever’ en ‘rechtssubject’ wordt verlaten en vervangen door een stelsel van instituties en instrumenten die er toe bijdragen dat de externe effecten van productie en dienstverlening in overeenstemming zijn met publieke waarden. En dat die congruentie tussen norm en werkelijkheid voortdurend onderwerp van toetsing en beraad is in de subsystemen zelf en niet uitsluitend en op voorhand in de relatie tussen subsysteem en overheid. In een benadering waarbij een gedifferentieerd patroon van mechanismen ontstaat, zal de vraag naar het overzicht en de supervisie opnieuw beantwoord moeten worden. Daarbij veronderstel ik dat het gewenst blijft de werking van zelfregulering te blijven volgen om hiermee tijdig te weten wanneer zich ontwikkelingen voordoen die strijdig zijn met wat beoogd wordt. Deze vorm van overzicht moet georganiseerd worden. De toezichthoudende organisaties zullen zich meer in die richting moeten ontwikkelen en hun eigen takenpakket meer ‘responsief’ moeten afstemmen op wat door anderen in het stelsel al gedaan wordt of gedaan zou kunnen worden. Dat responsieve toezicht is géén meta-toezicht waarmee ik bedoel te zeggen dat het voortdurend gevoed moet worden door kennis over de primaire werking van de maatschappelijke systemen en niet uitsluitend gebaseerd kan zijn op ‘papieren’ kennis. Die kennis hoeft niet uitsluitend verkregen te worden door ‘op locatie’ inspecties. In het responsieve toezicht is de toezichthouder ook onderdeel van een arbeidsdelig proces. Ondernemingen en instellingen evalueren zichzelf, deskundigen organisaties geven oordelen en worden betrokken in besluitvormingsprocessen, certificeerders normeren en controleren. Sommige empirische indicaties verwerft de toezichthouder uitdrukkelijk zelf maar veel ontneemt hij aan vormen van berichtgeving van anderen in het systeem. Betrokken op de aard en wijze van berichtgeving van de ‘anderen’ heeft de responsieve toezichthouder normatieve bevoegdheden: hij kan eisen stellen aan de aard en inrichting van die berichtgeving. Dit globale beeld over de ontwikkeling van het overheidstoezicht staat mij voor ogen. In de huidige opvattingen van de zijde van de overheid, zoals neergelegd in de recente Kaderstellende visie op Toezicht (2005), komt dit beeld nog niet scherp naar voren. Daar worden de inspecties meer gezien als één van de uitvoerende diensten, terwijl mij een meer inhoudelijk superviserende en monitorende rol met krachtige interventie mogelijkheden voor ogen staat. Een toezichthoudende inspectie die werkt met een ‘geleed stelsel’. Het responsieve toezicht bevindt zich in dat geleed stelsel en acteert naar bevind van zaken. ‘Bevind van zaken’ zou ik dan vooral willen zien als de probleemgerichte werkwijze waarover Sparrow (1999) spreekt. Het toezicht is niet voortdurend met alles en iedereen bezig maar concentreert zich op problemen en risico’s die ze tijdig signaleert op grond van het overzicht en inzicht dat de toezichthouder verwerft en actueel houdt. Routines10 die nu door toezichthouders worden onderhouden, worden in nieuwe toezicht arrangementen zoveel als mogelijk is bij anderen belegd.

10

Toezicht is onderdeel van de regulering van een stelsel. De regulering is de verantwoordelijkheid van de wetgever. Bij de uitvoering (toepassing) van de wet is de toezichthouder interpretator van de regelgeving en daarmee vaak weer regelgever, ongewild maar noodzakelijkerwijs. In het Nederlandse leerstuk over het toezicht heeft dit gegeven nog geen plek gekregen. Er wordt dichotoom geredeneerd: de wetgever regelt, de toezichthouder voert uit. Wanneer de wetgever uitdrukkelijk iets niet wil regelen kan niet gelijktijdig gesuggereerd worden dat er toezicht is. Wanneer er toezicht is, is een normering noodzakelijk. Wanneer de overheid in de herziening van de reguleringsvormen besluit anderen met verantwoordelijkheden te belasten, en dus de verantwoordelijkheden te re-alloceren, dan is het gewenst duidelijk te zijn bij wie ze worden neergelegd en wat wordt verwacht. Risico-allocatie is een efficiënte vorm van overheidsregulering en kan een goed alternatief zijn voor door de overheid bepaalde vormen van risico reductie. Risico reductie immers impliceert dat de wetgever een inhoudelijk idee moet hebben over de wijze waarop die reductie zou kunnen worden gerealiseerd. Het activeren van de verantwoordelijkheid van anderen dan de overheid is een kenmerk van de regelgeving zoals door Bruikbare Rechtsorde voorgesteld. Het is dan wel gewenst dat de toezichthouder uitdrukkelijk in de positie wordt gebracht dat er in elk geval signalerend toezicht goed mogelijk is. Bij de taakverwaarlozing kan de overheid op haar beurt geactiveerd worden. Voor mij impliceert de benadering zoals voorgesteld in ‘Bruikbare Rechtsorde’ een andere inrichting van de toezichtorganisaties11. Ze zullen minder als strikt uitvoerende en handhavende organisaties kunnen worden gezien maar zullen meer discretionaire ruimte krijgen om met het veld onder toezicht op een passende wijze te kunnen omgaan. Ze zullen meer ‘naar bevind van zaken’ moeten opereren, ze zullen moeten kunnen werken met open normen en met doelbepalingen. Ze zullen dat toezicht ontwikkelen en uitvoeren in open communicatie met het onder toezichtstaande veld. Bij de benadering past dat de toezichthouder ook beschikt over voldoende interventiemogelijkheden zodat een gedecideerd optreden mogelijk is. Willke merkt op dat de polycentrische samenleving sterke centrifugale krachten kent. Niet elke variëteit is ‘nuttig’ en ‘voldoende goed’. Het overheidstoezicht had tot nu toe in de Nederlandse samenleving ook maatschappelijke functies die de concrete taak overstijgen: ze bevorderden actief de convergentie door in een stelsel een knooppunt te zijn en die positie te benutten voor interactie en overleg met verantwoordelijke maatschappelijke actoren.

11

12

III Vertrouwen en convergentie Toezicht vanwege de wetgever beoogt voor burgers vertrouwen in de werking van complexe maatschappelijke systemen te bevorderen12. Het toezicht realiseert dit door zich een oordeel te vormen over de feitelijke omstandigheden die ze aantreft in relatie tot geldend recht en/of normen van professionaliteit. De toezichthouder uit zich normatief op basis van empirie. Het vertrouwen waar het hier om gaat is gerelateerd aan publieke waarden. Vertrouwen is geen vanzelfsprekendheid gelet op het feit dat regelmatig blijkt dat in de maatschappelijke systemen dingen niet goed gaan. De gewenste werking van de systemen vraagt voortdurend om aandacht: wat vandaag nog goed is, kan morgen aan verwaarlozing ten prooi vallen. De dagelijkse zorg voor het goede verloop ligt bij de direct verantwoordelijken voor de activiteit: de onderneming of de instelling, niet bij toezichthouders, niet bij de toezichtmechanismen. Het feit dat toezicht gehouden wordt, ontheft niemand van de eigen verantwoordelijkheid. Vertrouwen in de werking van de stelsels wordt bevorderd doordat vanuit een buitenstaanderpositie deskundig en onbevangen naar de activiteiten waar het om gaat, wordt gekeken. Soms wordt dat vertrouwen bevorderd doordat ‘slechte situaties’ aan de kaak gesteld worden waarmee de toezichthouder duidelijk maakt aanwezig en alert te zijn. Vertrouwen wordt niet vanzelfsprekend verkregen door te berichten dat dingen goed gaan. Het publiek is argwanend tegenover een toezichthouder die zoiets beweert. Een dergelijk oordeel kan immers een gevolg zijn van wat ‘capture’ genoemd wordt: de toezichthouder is opgesloten in het systeem waar hij toezicht op heeft, beschouwt zich als een van ‘hen’. De toezichthouder moet regelmatig laten zien dat hij onbevangen is en wat niet goed is aan de kaak stelt. Het vertrouwen heeft dus ook betrekking op de toezichthouder: de toezichthouder moet door het publiek vertrouwd worden als noodzakelijke voorwaarde om mededelingen over de werking van een bepaald systeem te ‘vertrouwen’. In deze optiek wordt de bestaansgrond van het toezicht vanwege de overheid gelegd bij de werking die het systeem heeft voor de burger en de samenleving. Niet dus bij het belang voor de onderneming of de instelling. Deze benadering vertoont sterke overeenkomst met het leerstuk in de accountancy zoals geformuleerd door Limperg in het begin van de vorige eeuw. In Limpergs leer (1932) van het gewekte vertrouwen wordt beredeneerd waarom het accountantstoezicht vanuit een positie buiten de onderneming moet vorm krijgen. Het moet geheel vrij zijn van het ondernemingsbelang om te kunnen doen waar het voor bedoeld is. Het door Limperg bedoelde toezicht moest het vertrouwen in de gegevens die de onderneming publiceert over haar eigen functioneren door een eigen deskundige controle bevestigen. Bij alle complexe systemen wordt om vertrouwen gevraagd: burgers kunnen zelf niet de veiligheid van een vliegtuig beoordelen, maar rekenen er wel op dat ze veilig zijn; burgers rekenen er op dat ze in een ziekenhuis veilig behandeld worden, maar ze kunnen dat niet zelf beoordelen; burgers gaan er van uit dat het voedsel dat ze eten voldoenden veilig is, maar ze kunnen dat niet zelf beoordelen. Door een product of een dienst aan te bieden wordt door de instelling of onderneming vertrouwen gevraagd. De burger rekent er op dat dit niet beschaamd wordt. De leer van het gewekte vertrouwen is een weliswaar oude maar nog steeds mooie formulering, ook al hebben de accountants in de laatste jaren er alles aan gedaan om daar waar het hun zelf betrof de leer onderuit te halen13. Het toezicht bemiddelt in het vertrouwen tussen burger en leverancier van diensten of producten. Een noodzakelijke voorwaarde is wel dat de burger de toezichthouder vertrouwt. Vertrouwen is niet eeuwigdurend maar vraagt om periodieke herbevestiging. Vertrouwen is tijdelijk en de toezichthouder doet er goed aan vormen te vinden om periodiek dat vertrouwen te bevestigen.

13

Vertrouwen is voor de samenleving essentieel14. Ook al zijn we geneigd te denken dat het tegendeel het geval is, er is nog steeds veel vertrouwen in de werking van essentiële voorzieningen en de beschikbaarheid van producten en diensten in de samenleving. Burgers kopen voedsel zonder aanhoudend te denken dat ze wel vergiftigd zullen worden, gaan naar scholen en stellen vast dat er heus wel wat geleerd wordt, maken gebruik van vliegdiensten zonder voortdurende vrees voor fatale ongelukken en drinken water uit de kraan. Zeker is het zo dat de sensibiliteit voor afwijkingen veel groter geworden is en is de vanzelfsprekendheid dat de ‘dingen goed gaan’ minder aanwezig. Burgers hebben in de kennissamenleving de mogelijkheid verworven, wanneer ze het willen, kennis aan te spreken op vrijwel alle terreinen. De houding die hiervan het gevolg is, komt ook tot uitdrukking in de relatie tot de leveranciers van diensten en producten. De burger stelt zich in mindere mate tevreden met de algemene mededeling vertrouwen te hebben dat het ‘goed zit’ maar wil een adstructie: de black-box moet open. Waarom kan ik deze dienst of dat product vertrouwen? De assertieve burger gelooft de expert steeds minder op zijn woord maar wil dat deze de situatie inzichtelijk maakt. Complexe systemen zijn maatschappelijk alleen dan aanvaardbaar wanneer ze in relatie tot publieke waarden regelmatig gelegitimeerd worden. Met andere woorden dat publiekelijk zichtbaar wordt dat ze aan de eisen voldoen. Het toezicht heeft in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen op deze ontwikkeling gereageerd door een veel grotere zichtbaarheid en door openbaarheid en transparantie te bevorderen of te praktiseren. De toezichthouders richten zich meer op de samenleving en positioneren zich meer aan de rand van de systemen waar ze toezicht op hebben dan als een onderdeel ervan. De empirische vraag is echter in welke mate daarmee ook bijgedragen is aan de vergroting van het vertrouwen in de systemen en of alle mogelijkheden benut zijn. Het stelt de vraag naar de op de toekomst gerichte beleidsvorming in de toezichtorganisaties. Tevens is het een opdracht voor verder onderzoek en verheldering in het begrip vertrouwen en de mate waarin het een ‘waarneembaar’ concept is. Vast te stellen is dat het begrip zich in het politieke discourse over toezicht stevig genesteld heeft. De recente beleidsvisies op toezicht benutten het begrip op velerlei manieren.15 Kenmerkend voor toezicht in de vorm van inspecties is het ‘verbinden door normeren’. Voor een goed begrip van de actualiteit is een kennisname van de historische ontwikkeling en de institutionele inbedding van groot belang. Gedurende de tweehonderd jaar van de Nederlandse eenheidsstaat is de vraag naar de ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht altijd gesteld en eenduidig beantwoord. De Minister is verantwoordelijk voor het toezicht, de wijze waarop die verantwoordelijkheid wordt ingevuld kan zeer verschillen. Met de eenduidige bepaling dat de Minister verantwoordelijk is voor het toezicht is nog niet gezegd dat het toezicht ook van de Minister is. De Commissie Borghouts die enkele jaren geleden een mooi rapport over het toezicht tot stand bracht, en dat verscheen onder de titel “Vertrouwen in onafhankelijkheid”16, formuleerde de tweezijdige functie van het toezicht. Enerzijds in de verticale verhoudingen tussen minister en ‘uitvoerend veld’ en anderzijds in het veld tussen de partijen en de burgers die belang hebben bij de uitvoering. In de Nederlandse historische ontwikkeling zien we dat de toezichtfunctie werkte als verbinding tussen hoogwaardige en relatief zelfstandige uitvoerders – overigens in zeer uiteenlopende bestuurlijke kaders – onderling en de standaarden die in de Nederlandse samenleving als wenselijk gezien werden. De normering kreeg hiermee een empirische en daardoor praktische inbedding: toezichthouders wisten wat in redelijkheid verlangd kon worden, de dynamiek in de uitvoering en de voortschrijdende kennis zorgden voor geleidelijke ontwikkeling van die normering. Toezichthouders, tenminste wanneer de juridische kaders niet al te knellend waren, bevorderden beweeglijke aanpassing aan nieuwe eisen zonder al

14

te grote breuken te veroorzaken. Toezichthouders in de vorm van inspecties pendelden tussen instellingen, locale overheden en brancheorganisaties en creëerden een ruimte voor een discourse over de kwaliteiten van het werk. Aldus werd geleerd, ervaring uitgewisseld en ondergrenzen gedefinieerd. Die toezichthouder moest daarvoor een zekere onafhankelijkheid hebben en zo was het gedurende lange tijd ook usance dat de wetgever toezichttaken attribueerde aan de inspecties waarmee de wetgever de toezichthouder voor de buitenwereld zichtbaar maakte.17 De inspecties waren daarmee iets anders dan de ministeries ook al behoorden ze daar toe. Inspecties waren ‘bijzondere ambtenaren’ omdat ze kennis en ervaring hadden in het primaire proces en van daaruit hun werkzaamheden verrichtten. De samenleving wist zich daardoor er van vergewist dat de inspectie in handen van inhoudelijk deskundigen was en dat niet alles van wat ze vonden politiek gecontamineerd was. Inspecties behoren dan ook niet geringeloord te worden door Ministers, althans dat beeld mag in de buitenwereld niet ontstaan. Gedurende vele jaren verrichtten de inspecties dit werk zonder veel ophef en vanzelfsprekend in een pendeldiplomatie tussen functionele en territoriaal gedecentraliseerde uitvoering. De divergentie die gewild ontstaat in een gedecentraliseerd bestel kent zijn begrenzing in de uitdrukkelijke wil van de meeste Nederlandse burgers dat we in één land wonen en dat de variëteit daardoor zijn grenzen kent. Welke dat precies zijn is voortdurend onderwerp van gesprek en kent alleen maar tussenstanden, geen eindstanden. Een orgaan als de ‘nationale toezichthouders’ kan daarbij zorgen voor een communicatief gefundeerd grondvlak waardoor op convergentie gerichte zelfsturing ontstaat, eventueel aangevuld met passende wetgeving die meer dan in de laatste jaren het geval geweest is haar oorsprong vindt in de praktijk van het uitvoerende werk. Toezichthouders verrichten uiteenlopende werkzaamheden. Bij de meeste zijn handhavende activiteiten van groot belang, ook al varieert de wijze waarop gehandhaafd wordt. Daarnaast verrichten ze meestal nog een veelheid aan andere taken. Ze staan in de samenleving en representeren veelal een bepaalde inhoudelijke deskundigheid die samenvalt met de ‘wereld onder toezicht’. Ze zijn typische ‘knooppunt-organisaties’18: in een gedifferentieerde maatschappelijk subsysteem waarop zij toezicht hebben, verbinden ze in dat systeem door normeren en verbinden ze het systeem met publieke waarden die vanuit de samenleving belangrijk geacht worden. In de maatschappelijk centrifugale werking van de vele maatschappelijke actoren kunnen ze een centripetale kracht zijn. Deze omschrijving van de functies gaat uit boven het concrete en praktische takenpakket. De Nederlandse samenleving kent sinds de Bataafse Tijd (1795) het principe van de eenheidsstaat19. In bestuurlijke zin werd de samenleving naar een monocentrisch principe bestuurd. Tegelijk kan vastgesteld worden dat de Nederlandse variant van de eenheidsstaat een sterke decentrale onderstroom kende die in het functioneren van het bestuur formeel en informeel erkend is. De ontwikkeling naar wat ik in deze gedachtegang, in navolging van Willke, een polycentrische samenleving heb genoemd is binnen de hier bekende verhoudingen deels ook een stap terug in onze eigen geschiedenis. Het omgaan met gespreide verantwoordelijkheden en het respecteren van het zelforganiserende vermogen in de samenleving zijn persistente kenmerken van het Nederlands bestuur. Het toezicht bemiddelt tussen verantwoordelijke partijen door normering van het wenselijke en interventies gericht op het ongewenste. Aldus draagt het er toe bij dat burgers in Nederland een ‘redelijke’ en ‘grotendeels gelijke’ behandeling kunnen verwachten van instellingen, ondernemingen en overheden. En dat ze daar vertrouwen in kunnen hebben.

15

16

IV Twee soorten toezichthouders In de topologie van overheidstoezichthouders wordt een onderscheid gemaakt tussen de klassieke inspecties en de nieuwe toezichthouders die als zg. autoriteiten in de wereld gezet zijn. Gemakshalve wordt het onderscheid aangeduid met de begrippen ‘keurmeester’ en ‘marktmeester’20. De beide groepen toezichthouders hebben in de praktijk van hun functioneren weinig met elkaar te maken ook al zijn de klassieke toezichthouders ook op de organisaties – ondernemingen – in de markt gericht en wordt de marktwerking geïntroduceerd in de semipublieke sector. Uit de logica van deze tweedeling volgt dat er ook voor het toezichtbeleid voor deze twee soorten onderscheiden verantwoordelijkheden zijn belegd: het beleid met betrekking tot de marktmeesters is ter hand genomen door de Ministers van Economische Zaken en Financiën, het met betrekking tot de klassieke toezichthouders is object van beleid van de minister van BZK.21 De ontwikkeling naar meer marktwerking is gepaard gegaan met het versterkte inzicht dat markten om regulering vragen. Regulering impliceert een vorm van toezicht. Het axioma ‘sterke markt vraagt om een sterke staat’ is uitgangspunt. De staat heeft daartoe een aantal nieuwe instituties gecreëerd waarmee die ‘strijd’ gevoerd moet worden. Dit toezicht heeft zich recent ontwikkeld in nieuwe bestuurlijke kaders en nieuwe organisaties. Aanvankelijk ‘per stuk’ al naar gelang de behoeften en gaandeweg meer ‘systematisch’. Nu wordt gesproken over markttoezichthouders, is er een familie van instituties en is er ook een beleidsvisie op dat nieuwe markttoezicht. De media volgen de verrichtingen van deze nieuwe toezichthouders met veel aandacht. In veel gevallen is de strijd waarin ze gaan te vergelijken met David en Goliath en wordt de argumentatie waarop ze hun interventies baseren aan kritische beoordeling blootgesteld. Meestal staan grote belangen op het spel. Het falen van de nieuwe toezichthouders wordt genadeloos geregistreerd. In de leiding van deze instellingen zijn enkele mannetjesputters22 benoemd die bij uitstek in staat zijn dit nieuwe toezicht ‘in de wereld te zetten’ en voor zover ‘het verhaal’ nog niet gemaakt is, dit te leveren. De zorg voor het functioneren van de markt is de zorg voor de ‘zwakke burger’. De burger staat tegenover het marktaanbod relatief zwak wanneer concurrentie niet vitaal functioneert, wanneer de markt faalt en de burger in ongewenste afhankelijkheid achterblijft. Zeker daar waar de burger geacht wordt meer eigen verantwoordelijkheid te nemen is het des te belangrijker dat de markt waarop die burger zijn ‘zaken’ moet doen, transparant en betrouwbaar is. Mocht die transparantie en die betrouwbaarheid tekort schieten dan is er een toezichthouder die optreedt. Die toezichthouder signaleert niet alleen, maar intervenieert ook op een wijze die een effectieve werking in het onder toezichtstaande systeem oproept. Niet alleen de individuele burger als consument heeft de aandacht van deze toezichthouders, ook de algemene zorg voor de borging van bepaalde publieke belangen, waarden, heeft de aandacht. Het Nederlandse toezicht vanwege de overheid is naar verschillende gezichtspunten ingericht. Het aangrijpingspunt kan liggen in een bepaald domein ( een categorie bedrijven/instellingen), een aspect ( ongeacht bedrijf instelling) of een keten. Bij de organisatie van de nieuwe toezichthouders treffen we dit ook aan waarbij de domein invalshoek dominant is. Naast een meer algemene toezichthouder voor de marktwerking (aspect) - de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMA) - zijn de overige sectorspecifiek (domein). De kabinetsvisie op het markttoezicht stelt dat het “In Nederland onomstreden is dat bij toezicht op de werking van markten directe politieke bemoeienis bij de behandeling van individuele zaken onwenselijk is.” (EZ 2004 p. 15). Beslissingen van de toezichthouder worden niet door de

17

Minister maar door de rechter getoetst. De Minister is wel verantwoordelijk voor het toezichtsysteem en de kaders waarbinnen de werkzaamheden worden uitgevoerd. De handelwijze in individuele zaken is uitdrukkelijk een verantwoordelijkheid die wettelijk belegd is bij de toezichthouder. De rechtsvorm voor het organiseren van dit toezicht is het zelfstandige bestuursorgaan. De eigen verantwoordelijkheid is positief geformuleerd. Uitdrukkelijk stelt de beleidsvisie ook dat een ‘uitruil van waarden’ niet aan de toezichthouder is. Dat is ten principale aan de politiek voorbehouden. (EZ 2004 p. 9). Hoewel ook in wat ik hier de ‘nieuwe toezichthouders’ noem veel variatie voorkomt, vallen enkele gemeenschappelijke kenmerken wel op wanneer we ze vergelijken met ‘oude toezichthouders’ die op landelijk niveau functioneren, de inspecties. Opmerkelijk is de aanduiding ‘autoriteit’. De aanduiding onderstreept de dwingendheid van de relatie tussen toezichthouder en de onder toezichtstaande eenheden. Het woord heeft een archaïsche connotatie in de Nederlandse cultuur en maakt aldus een herwaardering door. De keuze voor het begrip legt de nadruk op de bestuursdwang die de toezichthouder heeft. Het woord is ontleend aan de wijze van uitdrukking in de EU regelgeving die daarin zeker door de woordkeuze sterk bepaald is door de Franse terminologie. In de Anglo-amerikaanse wereld worden de toezichthouders aangeduid met het begrip ‘regulator’, de nadruk leggend op de ‘regelende bevoegdheid’ die deze toezichthouders hebben23. Het leerstuk van het Nederlandse toezicht verzet zich tegen de benutting van een dergelijk begrip omdat ‘regelen’ in de vorm van algemene verbindende voorschriften uitdrukkelijk is voorbehouden aan de wetgever. Het begrip ‘autoriteit’ roept echter de vraag op of de klassieke toezichthouder dan géén autoriteit is. De ‘autoriteiten’ hebben veelal een andere werkstijl dan de klassieke inspecties. Het woord inspectie zegt het al: ze gaan ter plekke waarnemen. Zo zijn de inspecties in hun oorsprong gezien. Zeker in de tijd waarin het toezicht door inspecties vorm kreeg, in de 19e eeuw, waren de waarnemingsmogelijkheden anders dan door fysieke contacten beperkt, zo niet afwezig. Momenteel zijn ook voor het werk van de inspecties veel meer indicaties met een empirische inhoud te verkrijgen dan door persoonlijke waarnemingen ‘on site’, maar het is nog steeds het hoofdkenmerk van het werk. Bij de nieuwe toezichthouders ligt dat anders. Het werkproces is in principe bureaucratisch van aard: het zijn de gegevens die verstrekt worden, de documenten die gehanteerd worden, die inzicht verschaffen en die de basis vormen voor de oordeelsvorming. Het zijn dossiers die uiteraard wel ter plekke kunnen worden opgehaald maar ‘ter plekke’ wordt weinig kleur aan die stukken toegevoegd. De oordeelsvorming vindt niet plaats door een inspecteur maar door het college dat de leiding van de autoriteit vormt. Er is ‘college oordeelsvorming’ en geen individuele oordeelsvorming. Tegelijk wordt hiermee uitgedrukt dat het werk een voortdurende afweging noodzakelijk maakt en dat een collegiale bestuursvorm daarvoor de meest adequate is. De nieuwe toezichthouders beschikken over een stevig interventie instrumentarium zodat het optreden van de toezichthouder, daar waar nodig, hard kan aankomen. Vanuit welke deskundigheid kijken de ‘autoriteiten’ naar de problematiek? Een gedocumenteerd beeld hierover is niet beschikbaar maar het heeft er de schijn van dat de juridische invalshoek als belangrijk gezien wordt en dat kennis over de primaire processen van de sector niet voorop staat. Bij de klassieke inspecties is dat in de regel andersom: een grote mate van bekendheid met de sector en de daarin bestaande primaire processen worden in de toezichthoudende organisatie als vanzelfsprekend belegd. Inspecties zijn ‘veld-organisaties’ althans in oorsprong, de autoriteiten zijn ‘bureaus’. Inspecties zijn onderdeel van de Ministeries; de ‘autoriteiten’ zijn uitdrukkelijk op basis van wetgeving ‘uitgeplaatst’ eigenstandig in hun functioneren. Inspecties zijn ‘van de Minister’, de ‘autoriteiten’ van de wetgever.24 De klassieke overheidstoezichthouders hebben in de afgelopen jaren parallel aan de vorming van de nieuwe toezichthouders een forse ontwikkeling doorgemaakt. Tien jaar geleden waren de

18

functionarissen in de Rijksdienst die de titel droegen van Inspecteur-Generaal nog gemakkelijk op de vingers van één hand te tellen. Er bestond door een speling van het lot sinds 1955 de functie van Inspecteur-Generaal van het Onderwijs, we kenden de Inspecteur-Generaal van de Krijgsmacht en de baas van het Staatstoezicht op de Mijnen was sinds het ontstaan van die inspectie door de decennia heen onopgemerkt Inspecteur-Generaal gebleven. Maar dat was het dan ook. In eerdere fasen van de ontwikkeling van inspecties werd de aanduiding vaker gebruikt. Naderhand werden de ‘managers’ van de inspecties gewoon geduid als ‘hoofdinspecteur’ of als ‘algemeen directeur’ of ‘directeur’. De afgelopen jaren zijn de inspectieorganisaties binnen de ministeries ‘gebundeld’. Van gefragmenteerde uithoeken van de centrale overheid zijn ze ontwikkeld naar goed waarneembare organisatorische entiteiten met een eigen profiel. Ze worden geleid door een Inspecteur-Generaal (IG) die in de ministeriesystematiek van waarderen van functies met een DG gelijkgesteld is. Nu kennen we de Inspecteur-Generaal van Verkeer en Waterstaat, van Volksgezondheid, van VROM, van Sociale Zaken en van de Voedsel- en Warenautoriteit. Waar is deze functieaanduiding de uitdrukking van? Is het meer dan een ‘naamswijziging’? In de retoriek rond inspecties wordt naast het begrip onafhankelijkheid ook nadrukkelijk gewag gemaakt van de professionaliteit van het inspectiewerk. Daarmee wordt bedoeld dat inspecties meer dan in het verleden een werkwijze ontwikkeld hebben die gebaseerd is op wat met het toezicht bereikt moet worden en dat die werkwijze verantwoord wordt. Deze verandering was aan de orde omdat het houden van toezicht veelal beschouwd werd als een activiteit die geen bijzonder methodisch of ander raffinement noodzakelijk maakte: was je een deskundige chemisch technoloog dan kon je ook toezicht houden op een kernreactor, was je een ervaren onderwijzer dan moest het toezicht houden op onderwijs ook zonder meer kunnen, enz. Kenmerkend voor inspectieorganisaties is dat de beoefenaren van de primaire functies een deskundigheidsprofiel hebben dat overeenkomt met de primaire processen in de sector waarop het toezicht betrekking heeft. Dat was en is een wezenlijk onderscheid tussen de bezetting van de beleidsafdelingen van de ministeries en de inspecties. Inspecties zijn daardoor veelal ‘expert organisaties’ en hebben ook de macht van de expert. Deze macht heeft in de laatste decennia op nogal wat terreinen aan betekenis ingeboet. Op weer andere terreinen is de macht enorm toegenomen. Maar de expert is niet vanzelfsprekend een autoriteit. In veel toezichtsituaties is sprake van een asymmetrie in kennis en expertise: de onder toezichtstaande weet zelf het meest van de werking van het toegepaste systeem of de toegepaste technologie. Inspecties hebben het daar moeilijk om hun positie overtuigend waar te maken. De oplossing die daarvoor gekozen wordt is de procedurele. De toezichthouder organiseert een proces waarbinnen duidelijk wordt of de te beoordelen situatie aan de te stellen eisen voldoet. In het proces liggen voldoende waarborgen voor een zo volledig mogelijke beoordeling. Om dergelijke processen te organiseren is het echter dienstig ook over de inhoudelijke (expert) kennis in aanleg te beschikken. Maar deskundigheid op het terrein van het ontwerpen van adequate processen is eveneens noodzakelijk en niet vanzelfsprekend aanwezig. In aanvulling op de technische expertise (en dus niet vervanging) heeft binnen de toezichtwereld de methodiek van het toezicht en toezichtbeleid nadrukkelijk aandacht gekregen. Inspecties weten tegenwoordig dat ze een vorm van ‘social research’ bedrijven en dat dus de methodologische kwaliteitscriteria (maar dus ook methodologische valkuilen) uit die discipline ook voor inspectiewerk gelden. Inspecties zijn zich bewust van de beperkte mogelijkheden die het toezicht heeft en daarom zijn werkwijzen ontwikkeld waarmee de prioriteitstelling in het toezicht onderbouwd kan worden. Inspecties zijn er zich van bewust dat ook zij onderworpen zijn aan de vraag naar de effectiviteit: welk probleem lossen ze op? Welk probleem voorkomen ze? Meer dan ooit zijn inspecties ervan doordrongen dat ze doelmatig moeten werken en dat heeft geleid tot een strakkere structurering van wat traditioneel een tamelijk open werksituatie was.

19

De hier genoemde aspecten van professionaliteit hebben in de afgelopen jaren er toe geleid dat de traditionele toezichtorganisaties veel veranderingen hebben moeten doormaken. De ontwikkeling hiervan is bevorderd door de toenemende samenwerking tussen inspecties, gestart in 1997 en inmiddels in een door de Minister van BZK geformaliseerd IG-Beraad, door aandacht voor scholing en uitwisseling van ervaringen. Maar ook door kleine inspecties en inspecties uit verwante domeinen met elkaar in één organisatie te brengen. Deze samenwerking heeft voor veel werkers in die organisaties zichtbaar gemaakt welke reguleringspatronen er in de onderscheiden maatschappelijke systemen werkzaam zijn en welke van die patronen meer geavanceerd zijn dan andere. De verticale afzondering die in het toezicht veel voor kwam is zo opeenvolgend opgeruimd. Nieuwe verbindingen zijn gemaakt. Helaas niet altijd de goede doordat de samenvoegingen van inspecties, behoudens bij de Voedsel en Warenautoriteit, de opdeling naar ministeries heeft gevolgd. Maar niet overal is men overgegaan op de samenvoeging op het niveau van het Ministerie. Zo heeft het Ministerie van Onderwijs de Onderwijsinspectie en de Cultuurinspecties niet bij elkaar gevoegd. Maar terwijl de kinderopvang inhoudelijk goed met de werkwijzen van de Onderwijsinspectie kan worden verbonden, is daar niet naar samenhang gezocht omdat de kinderopvang van een ander departement is. De samenhangen zijn evident maar toevallig ondergebracht bij verschillende Ministeries. Zo heeft Sociale Zaken wel de Arbeidsinspectie en de Inspectie Werk en Inkomen onder één paraplu gebracht en staan de inspecties die aan Economische Zaken hangen enigszins in de ruimte. Inhoudelijk vertonen die werkzaamheden en de ontwikkelingen daarbinnen grote verwantschap met wat Verkeer en Waterstaat in haar Inspectie Verkeer en Waterstaat doet. Ook bij Verkeer en Waterstaat zou de inrichting van het toezicht consistenter kunnen25. De professionaliteit is gediend met inhoudelijke verwantschap; de inhoud vraagt om aandacht voor de ketenafhankelijkheid van de onderwerpen die in het toezicht aan de orde zijn. De schaalvergroting in de inspectieorganisaties alleen om organisatorische redenen bezien vanuit de logica van de opbouw van de ministeries leidt tot min of meer willekeurige verzamelingen. De oude en de nieuwe toezichthouders delen het probleem van de ‘domeinoriëntatie’ en de ‘aspectinvalshoek’. Het actuele politieke debat leidt tot veel geklaag over de toezichtlast en daar waar het de landelijk werkende toezichthouders betreft, heeft dit te maken met de verscheidenheid aan invalshoeken die in toezicht belegd zijn. Die verscheidenheid aan invalshoeken representeert ook een verscheidenheid aan waarden. En dus kan het gebeuren dat, bijvoorbeeld, in het beroepsgoederenvervoer minstens vier invalshoeken aan de orde zijn die allen door een afzonderlijke toezichthouder gerepresenteerd worden: dierenwelzijn (veevervoer), gevaarlijke stoffen (afval), rij- en rust tijden en overbelading. Voor veel bedrijven wordt het nog ingewikkelder doordat ook de andere bestuurslagen toezichttaken uitvoeren, in het bijzonder de gemeente. Op dit punt zullen nieuwe werkwijzen bedacht moeten worden waarbij geenszins kan worden uitgesloten dat daar ook nieuwe organisaties bij ontworpen worden. De inspecties pakken deze thematiek wel op maar vooralsnog binnen de randvoorwaarden van de huidige ‘organisatorische opdelingen’.26 Het toezicht in de Nederlandse bestuurlijke verhoudingen heeft vanaf het midden van jaren negentig veel aandacht gekregen. Het werk is verder geprofessionaliseerd. Toezichtbenaderingen zijn uitgewerkt in de vorm van goed communiceerbare toezichtarrangementen. De klassieke organisaties van het toezicht zijn ‘opgeknapt’ en hebben een duidelijkere positie in relatie tot de Ministeries verkregen. Op verschillende terreinen heeft het toezicht een gezicht gekregen dat ook aan het publieke gesprek deelneemt27. De klassieke en de nieuwe toezichthouders hebben een aantal fundamentele problemen met elkaar gemeen. Ze moeten het vraagstuk van de ‘informatie’ oplossen, ze moeten het ‘schaarste’

20

vraagstuk oplossen, ze moeten ‘interventie’ mogelijkheden hebben, ze moeten met de ‘ongelijkheid’ in het toezichtveld omgaan en ze moeten maatstaven hebben voor effectiviteit. Tevens moeten ze een lijn hebben over hoe met de openbaarheid om te gaan. Heeft het dichotomie denken in de lijnen van ‘markttoezichthouders’ en ‘anderen’ toekomst? Bij de nieuwe toezichthouders ‘de autoriteiten’ zijn taakgebieden ondergebracht die ook niet misstaan hadden in het klassieke toezichtpatroon van de inspecties. Bijvoorbeeld wanneer de AFM toezicht moet gaan houden op accountants en de kwaliteit van hun werk, lijkt dat dan niet heel sterk op wat de IGZ doet met betrekking tot de medische beroepsbeoefenaren? En lijkt het probleemveld van de financiële dienstverlening en de aanpak daarvan door de AFM niet ook op de aanpak van het toezicht in het veld van de taxiondernemingen zoals dat door de IVW wordt uitgevoerd? Het toezicht op de kwaliteit van het hoger onderwijs is opgedragen aan een nieuwe autoriteit – ook al heet ze zo niet – de NVAO28 terwijl een stukje ‘oud toezicht’ nog bij de Inspectie van het Onderwijs zit. Zou de NVAO een mobiele brigade, met de rechten die daar bij horen, niet handig vinden voor de uitvoering van haar toezichttaak? Interessant is dat er ook al een ‘hybrid’ bestaat: de Voedsel en Waren Autoriteit29. Voortgekomen uit klassieke inspecties, werkend voor twee Ministeries en aangevuld met een afzonderlijk bij wet geregelde risicobeoordeling. Op dat punt is de VWA onafhankelijk. De rest van de taak loopt gelijk aan de andere inspecties. Voor de zorgsector is een autoriteit in voorbereiding en de IGZ blijft in haar taak ongewijzigd bestaan30. De ontwikkeling van het toezicht langs de twee geschetste lijnen van oud en nieuw roept vragen op. Die vragen sluiten goed aan bij de actuele discussie over de ordening van de overheidstoezichttaken in verband met de toezichtlast. Die discussie kan dan verdiept worden door vanuit een programma van eisen te kijken naar de functies die het overheidstoezicht in de polycentrische samenleving kan vervullen. V erschillende scenario’s dienen zich aan. Zo is het goed voorstelbaar dat er in de groep klassieke inspecties een verdere opdeling gaat ontstaan van een groep inspecties die zich meer als ‘autoriteit’ verder gaat ontwikkelen. Daarbij ligt het dan ook in de rede dat de samenwerking tussen de ‘klassieken’ en de ‘nieuwe’ intensiever gaat worden. Hierbij zullen die inspecties waarvan het zwaartepunt in het werk meer ligt op de samenleving als geheel en minder in de directe ondersteuning van de ‘ministeriële verantwoordelijkheid’ het meest aangesproken zijn.31 De komst van de nieuwe toezichthouders heeft geleid tot veel beschouwingen over dat nieuwe toezicht vanuit de wetenschap, vooral de juridische32. Het klassieke toezicht krijgt aarzelend meer aandacht vanuit de wetenschap. Naar werkwijzen, strategieën en effectiviteit is nog weinig empirisch onderzoek gedaan. Gelet op het belang dat aan toezicht wordt toegekend is het passend ook vanuit de wetenschap meer bijdragen aan het toezichtdebat te leveren33.

21

22

V Toezicht en veiligheid Toezicht vanwege de overheid is gericht op waarden. Publieke waarden die in wetgeving verankerd zijn in welke vorm dan ook. Veiligheid is een waarde die in de vorige eeuw voor heel wat regelgeving gezorgd heeft. Kijken we naar het resultaat dan kan gesteld worden dat die regelgeving tamelijk succesvol geweest is: de strakke aanpak in de luchtvaart heeft er toe geleid dat we nu kunnen spreken van een ultra-veilig systeem. Ook de spoorwegveiligheid komt in die buurt. Arbeidsomstandigheden hebben intensief aandacht gekregen. Niet altijd, maar toch vaak, is van grote ongelukken geleerd en hebben sprongen laten zien in de wijze waarop de veiligheid geconditioneerd wordt. De tragiek van veiligheid is dat wanneer een systeem een hoge graad van veiligheid heeft het ‘rest-risico’ moeilijk te bepalen is. Ook kan een hoog veiligheidsniveau aanleiding zijn tot ontspanning in de strakheid van de aanpak en sluipend kunnen hierdoor nieuwe risico’s ontstaan. De regulering van veiligheid als zodanig is nauwelijks omstreden. Natuurlijk zijn er standpunten in de discussie die inhouden dat de marktwerking ook de veiligheid zal borgen maar veel bijval krijgen deze standpunten niet. Ik laat die voor wat ze zijn. Momenteel is ook met betrekking tot de regulering van de veiligheid de vraag nadrukkelijk aan de orde of de wijze waarop ze geregeld is de meest juiste is. Kenmerk van de veiligheidsregulering is dat de overheid veel verantwoordelijkheid naar zich toe haalt en dat de veelheid van gedetailleerde regels ontwikkeling en innovatie gemakkelijk in de weg staan. Andere vormen van regulering zijn ook in dit gebied aan de orde. Overigens de discussie op dit terrein is een internationale: het onderwerp herziening van regelgeving en het zoeken naar andere regelende mechanismen staat wereldwijd op de agenda34. Voor de hand liggende alternatieven die momenteel in gesprek zijn: meer regelgeving op het niveau van te bereiken doelen dan op de middelen, de instrumenten; meer aandacht voor veiligheidsbeleid van degene die de activiteit uitvoert; meer aandacht voor management van veiligheid en veiligheidscultuur. Deze drie invalshoeken zijn in alle discussies aanwezig. Met betrekking tot veiligheid en veiligheidscultuur zijn er nog grote verschillen tussen subsystemen. Zo kennen we de ultra -veilige systemen zoals eerder genoemd maar er bestaan tegelijk systemen waarin de expliciete veiligheidsaanpak nog in de kinderschoenen staat. Het bekendste voorbeeld daarvan is de gezondheidszorg. Waarneembaar is dat de uitwisseling van kennis over de grenzen van systemen heen toeneemt en dat daardoor goede praktijken gemakkelijker hun weg vinden. Ontgrenzing en ontkokering maken het gemakkelijker om kennis en ervaring over en weer te benutten. Meer generieke uitdrukkingsvormen voor het beschouwen van veiligheid zijn in ontwikkeling en maken het mogelijk het ‘provincialisme’ te overstijgen. Dat is ook dringend geboden omdat in toenemende mate gevraagd wordt naar de veiligheid op een hoger systeemniveau. De problematiek verschuift van de vraag naar de ‘veiligheid van een vliegtuig’ naar de ‘veiligheid van Schiphol’. Vragen op dat systeemniveau zijn nog moeilijk te beantwoorden maar zijn momenteel aan de tijd. In ’t Veld (1998) spreekt over ‘samenballen en scheiden’ dat zich in onze maatschappij van organisaties voltrokken heeft én kenmerk van een dynamische ontwikkeling zal blijven. Bij wijze van voorbeeld: het uiteenleggen van de spoorwegorganisatie in delen met verschillende functies is niet beredeneerd vanuit de vereisten van veiligheid. Er waren andere overwegingen die daarvoor maatgevend waren maar de vraag naar de systeemveiligheid is daarmee niet van tafel. De fragmentatie in de luchtvaart ten gevolge van geliberaliseerde markten heeft het vliegen

23

goedkoper gemaakt. De ontwikkeling stelt weer heel nieuwe eisen aan de inrichting van de regulering en de toezichtmechanismen. De ontwikkeling in de technologie en ontwikkelingen op de arbeidsmarkt hebben de technische inrichting en organisatie van de scheepvaart aanmerkelijk beïnvloed. Borging van de ‘veilige vaart’ zal met andere instrumenten moeten dan de klassieke inrichtingsvoorschriften die aan variëteit geen ruimte bieden. De ontwikkeling van nieuwe vormen van regulering vereist veel inventiviteit wanneer we er vanuit gaan dat de nieuwe vormen van regulering niet tot aantasting van de veiligheidsniveaus mogen leiden. Daarmee is al een eerste ontwerp eis geformuleerd: op welke wijze wordt geborgd dat de veiligheidsniveaus bewaakt worden, periodiek transparant worden en zo onderdeel kunnen zijn van een veiligheidsdialoog met betrokkenen? Om dat te kunnen doen is een deskundige en centraal gepositioneerde actor noodzakelijk. Toezichthoudende organisaties zijn hier het meest voor aangesproken. Zij behoren een systematiek in hun werk te hebben waarmee zij met enige regelmaat de balans kunnen opmaken en de vraag hoe het met de veiligheid van een systeem – hier zijn verschillende doorsnijdingen relevant – gesteld is. In mijn insp
Download
Tussen haat en liefde VNO 2005.pdf Tussen haat en liefde VNO 2005.pdf
Tussen haat en liefde
Onderzoek naar de relatie tussen ondernemers en inspectiediensten

VNO-NCW
VNO-NCW is de grootste centrale ondernemingsorganisatie van Nederland. Zij behartigt de gemeenschappelijke belangen van 175 brancheverenigingen met hun ruim 115.000 aangesloten ondernemingen. De vijf bij VNONCW aangesloten regionale werkgeversverenigingen en Jong Management vertegenwoordigen 8.500 persoonlijke leden. VNO-NCW representeert 90 procent van de werkgelegenheid in de marktsector. Postbus 93002, 2509 AA Den Haag Telefoon 070 349 03 49 Fax 070 349 03 00 Antwoordnummer VNO-NCW 070 349 03 66 (telefonische vraagbaak voor leden) Internet http://www.vno-ncw.nl

© VNO-NCW Mei 2005

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

INHOUD
1. Woord vooraf ............................................................................................ 5 2. Onderzoeksverantwoording .................................................................... 7 3. Samenvatting…………………………………………………………… 9
4

Algemene vragen (tabellenoverzicht) ................................................... 17

5. Vragen per inspectiedienst .................................................................... 23 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 Arbeidsinspectie ................................................................................ 23 Voedsel- en Warenautoriteit.............................................................. 28 Brandweer.......................................................................................... 33 Gemeente op het gebied van milieutoezicht...................................... 38 Provincie op het gebied van milieutoezicht ...................................... 43 Inspectie Verkeer en Waterstaat........................................................ 47 Gemeente op het gebied van bouwtoezicht....................................... 51 Buma/Stemra ..................................................................................... 57

6. Vragenlijst ............................................................................................... 59

3

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

4

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

1. Woord vooraf
Het Nederlandse bedrijfsleven heeft te maken met teveel wetten en regels. Het naleven van al die wetten en regels kost veel tijd, veel moeite en veel geld. En dat is slecht voor een gezond ondernemingsklimaat. Langzamerhand is bijna iedereen het daar wel over eens. Maar zolang al die regels er zijn, wil de overheid dat ze worden nageleefd. En die naleving wordt gecontroleerd door inspectiediensten: Arbeidsinspectie, provinciale en gemeentelijke milieuinspecties, de Voedsel- en Warenautoriteit, de gemeentelijke dienst bouw- en woningtoezicht en ga zo maar door. Wat vinden ondernemers van het optreden van die inspectiediensten? Wat doen ze goed? Wat kan beter? Die vragen stonden centraal in een onderzoek dat het VNO-NCW-opinieblad Forum liet uitvoeren. In dit rapport vindt u de conclusies van dit onderzoek in de vorm van het artikel dat op 19 mei 2005 in Forum werd gepubliceerd, een uitgebreid overzicht van tabellen en uiteraard de gehanteerde vragenlijst. Laten we hopen dat het onderzoek bijdraagt aan een beter functioneren van sommige inspectiediensten. Want daaraan is bij ondernemers behoefte. Net zo goed als er behoefte is aan vereenvoudiging van de regelgeving. Maar dat laatste was al bekend.

5

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

6

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

2. Onderzoeksverantwoording
Het onderzoek naar de mening van ondernemingen over het optreden van inspectiediensten is telefonisch uitgevoerd door Christal Teleservice in Zwolle in de periode van 20 t/m 27 april 2005. Dit gebeurde op basis van een belscript dat door VNO-NCW is ontwikkeld (zie pagina 59) Doel van het onderzoek is na te gaan hoe ondernemers het optreden van de toezichthouders/inspectiediensten ervaren, in welke mate ze van hun optreden last hebben in de dagelijkse bedrijfsvoering (en welke kosten daarmee gemoeid zijn) en welke suggesties voor verbeteringen ondernemers kunnen aanreiken. Het gaat bij dit onderzoek dus niet om het oordeel van ondernemers over de regelgeving van de overheid, maar om het optreden van de overheidsdiensten die controleren of de regels worden nageleefd. In de vraagstelling ligt het accent op een beoordeling van het functioneren van de 'grotere' inspectiediensten: de Arbeidsinspectie (arbeidsomstandigheden), de brandweer (brandveiligheid), de gemeenten (bouwtoezicht en milieutoezicht), de provincie (milieutoezicht), de Voedsel- en Warenautoriteit (voedselveiligheid) en de Inspectie Verkeer en Waterstaat (transportveiligheid). In totaal werden 330 bedrijven gebeld uit een bestand van in totaal 687 adressen, die waren aangeleverd door 7 brancheorganisaties (Transport en Logistiek Nederland, Vereniging voor de Nederlandse Chemische Industrie, Bouwend Nederland, Uneto-VNI, Koninklijk Horeca Nederland, FNLI en de Vereniging FME-CWM). Van de 330 gebelde en bereikte bedrijven bleken er 163 bereid mee te doen aan dit onderzoek (respons: 49,3 procent). In principe werd gevraagd naar de algemeen directeur of naar degene die het meeste contact heeft met inspectiediensten. De 163 ondervraagde bedrijven variëren in omvang van 1 tot 20.000 werknemers. Het gemiddelde aantal werknemers bedroeg 363. Onder de ondervraagde bedrijven waren er 41 met meer dan 100 werknemers (hierna aangeduid als groot) en 116 bedrijven met minder dan 100 werknemers (hierna aangeduid als klein). Van de overige bedrijven is geen aantal werknemers bekend. In het kader van het onderzoek is getracht een beeld te geven van de manier waarop ondernemers aankijken tegen de verschillende inspectiediensten. Daartoe werd per bedrijf doorgevraagd op twee tot drie van de inspectiediensten waarmee ervaring bestaat. Op die manier zijn in dit rapport in totaal 376 verschillende, subjectieve waarnemingen van de werkwijze van inspectiediensten verwerkt.

7

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

8

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

3. Samenvatting
Onderstaande samenvatting is gepubliceerd in het VNO-NCW-opinieblad Forum van donderdag 19 mei 2005. Ondernemers vinden dat er teveel regels zijn. Maar hebben ze daarom voortdurend ruzie met ambtenaren die de regels controleren? Dat valt nogal mee. De samenwerking verloopt redelijk. Toch is er veel te verbeteren. De conclusies van eigen onderzoek van Forum. Inspectiediensten die controleren of ondernemers wetten en regels naleven moeten volgens ondernemers meer begrip hebben voor de voortgang van bedrijfsprocessen en minder aandacht besteden aan 'futiliteiten'. Daarnaast moeten gemeenten, provincies, brandweer, Arbeidsinspectie en de talloze andere inspectiediensten beter leren samenwerken. Dit blijkt uit onderzoek van Forum naar de relatie tussen ondernemers en inspectiediensten. Het onderzoek werd telefonisch uitgevoerd door Christal Teleservice in Zwolle. Van de 163 ondervraagde ondernemingen zegt 83 procent niets te merken van samenwerking tussen inspectiediensten; 11 procent merkt dat onderling informatie wordt uitgewisseld en 6 procent dat bezoekjes worden afgestemd. Eén bedrijfstak vormt een uitzondering: in de chemie merkt het merendeel (56 procent) van de bedrijven iets van samenwerking tussen inspectiediensten. Toch vinden ook de chemiebedrijven dat (nog) meer moet worden samengewerkt om de zware belasting van controles te verminderen. Ongeveer 61 procent van alle bedrijven is het eens met de stelling Inspectiediensten werken te weinig samen. In de chemie onderschrijft maar liefst 82 procent deze stelling. Dat geldt bijvoorbeeld voor Akzo Nobel Engineering in Arnhem. "Als je met verschillende overheidsinspecties te maken hebt, verwacht je toch dat deze spreken met één mond", zegt Herman van Lochem, die bij dit chemische bedrijf werkt als senior consultant op het gebied van gezondheid, veiligheid en milieu. In de praktijk blijken de inspecteurs elkaar nog wel eens tegen te spreken. "Wat goed is voor de arbeidsomstandigheden is niet altijd goed voor het milieu en omgekeerd. Enige afstemming vooraf is dan wel gewenst." Gerrit Schotte, directeur-eigenaar van een aannemersbedrijf in Pijnacker, is ook een ondernemer die vindt dat inspecties meer moeten samenwerken en dezelfde regels moeten hanteren. Het is zijn ervaring dat bijvoorbeeld de inspecteurs van de gemeente (bouwtoezicht) en die van de brandweer dezelfde zaken heel verschillend benaderen. Schotte bouwt een paardenstal in de buurt. Daarbij accepteert de afdeling bouwen woningtoezicht van de gemeente een brede toegangsdeur, terwijl de brandweer juist eist dat de toegangsdeur smal gehouden wordt. Hoe dat straks moet als bij brand eigenaren hun kostbare paarden zo snel mogelijk uit de stal willen halen, is Schotte een raadsel. "Ik vind het een teken van zwak bestuur als twee overheidsdiensten zo langs elkaar heen werken."

9

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Futiliteiten Een andere stelling – Inspectiediensten hebben te weinig oog voor de voortgang van bedrijfsprocessen – wordt eveneens door een ruime meerderheid (61 procent) van de ondernemingen onderschreven. Ze komen maar binnenvallen, zonder zich ook maar één moment te bekommeren om de belangen van ondernemingen, is een veel gehoorde klacht. Het sterkst is deze klacht in de metalektro, waar de stelling door 74 procent wordt onderschreven. Ook blijkt dat kleinere bedrijven op dit punt meer te klagen hebben dan grote ondernemingen. Vaak hoor je in het bedrijfsleven ook de klacht dat inspectiediensten op alle slakken zout leggen en teveel oog hebben voor futiliteiten. Dat vindt inderdaad tweederde. Deze klacht is het sterkst onder bouwbedrijven, waar 84 procent vindt dat inspectiediensten zich teveel met futiliteiten bezig houden. Een probleem daarbij is ook dat bedrijven soms de indruk hebben dat het voor de inspecteurs nooit goed genoeg is. Bij Akzo Nobel Engineering in Arnhem geldt dat bijvoorbeeld voor het optreden van de Arbeidsinspectie, zegt Akzo Nobelmedewerker Van Lochem. "Wordt in het ene jaar een werkwijze nog goedgekeurd, dan kan het gebeuren dat bij een volgende inspectie het onderwerp weer op de agenda staat en aanvullende maatregelen worden gevraagd. Op die manier weet je als bedrijf niet waar je aan toe bent." Tevreden Meer samenwerken dus en meer begrip voor de onderneming. Voor het overige zijn ondernemers doorgaans gematigd tevreden over het optreden van de inspectiediensten. Het beste scoren de inspecteurs van de brandweer, die erop toezien dat bedrijven voldoen aan de brandveiligheidsvoorschriften. Zij krijgen van ondernemingen voor hun werkwijze het rapportcijfer 6,7 en voor klantvriendelijkheid een 6,9. De slechtste score krijgt Buma/Stemra, die financiële vergoedingen ophaalt voor de auteursrechten van componisten, tekstdichters en muziekuitgevers. Ondernemers hebben vooral schriftelijk contact met Buma/Stemra. De organisatie krijgt voor haar werkwijze een 5,4 en voor klantvriendelijkheid een 5,6. Ondernemers hebben veel tips voor verbetering van het inspectiewerk. Wees een beetje soepeler, stel je meer op als adviseur dan als politieagent, zorg voor voldoende deskundigheid bij de mensen die het inspectiewerk moeten doen, laat ze zich goed voorbereiden en zorg ook voor een goede rapportage achteraf. Wees helder en consequent. De medewerkster van een bedrijfsmilieudienst zegt zich te ergeren aan milieu-inspecteurs die met een brede lach op het gezicht door het bedrijf lopen en vervolgens achter hun bureautje een heel kritisch rapport schrijven. "Dat levert een kater op voor de onderneming." En dan de meest gehoorde tip: kom niet zomaar binnenvallen, maar maak van tevoren even een afspraak. Het dagelijkse werk moet er niet onder lijden. Het onderzoek dat in opdracht van Forum werd uitgevoerd, heeft betrekking op 163 bedrijven die werkzaam zijn in bedrijfstakken waar men veel met inspectiediensten te maken heeft: horeca, chemie, transport, levensmiddelenindustrie, metalektro en de bouw- en installatiesector. Bij het onderzoek is ondernemers uitdrukkelijk niet gevraagd naar hun mening over de

10

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

regels die ze moeten naleven, maar uitsluitend naar de werkwijze en het optreden van inspectiediensten die dat controleren. Heel aardig Met hoeveel verschillende inspectiediensten heeft een doorsnee-onderneming te maken? In de onderzochte branches heeft een bedrijf gemiddeld ervaring met 3,2 inspectiediensten. Het bekendst is de gemeente, die toezicht houdt op de naleving van milieuregels en in de gaten houdt of bedrijven zich houden aan de bepalingen op het gebied van bouwen en wonen. Ruim de helft van de bedrijven heeft met de gemeente te maken (gehad) vanwege het milieutoezicht, een bijna even groot gedeelte vanwege bouwtoezicht. Ook de Arbeidsinspectie is bij meer dan de helft van de bedrijven goed bekend. Van de onderzochte ondernemingen blijken horecabedrijven het grootste aantal verschillende inspectiediensten over de vloer te krijgen. Een gemiddelde horecaonderneming heeft ervaring met vier verschillende diensten. Vooral de brandweer en de Voedsel- en Warenautoriteit (die toeziet op naleving van de Warenwet en de Drank- en Horecawet) weten de horecabedrijven te vinden. En het ene bedrijf ervaart die bezoekjes heel anders dan het andere. Terwijl de een zich zegt te ergeren aan het feit dat de Voedsel- en Warenautoriteit alleen maar oog heeft voor 'futiliteiten' en 'formele regels' en de onderneming achteraf niet eens op de hoogte wordt gesteld van de uitslag van het testen van voedingswaren, is de andere juist heel lovend over de adviserende rol van deze inspectie. "Heel aardig: ze geven adviezen, hetgeen ze eigenlijk helemaal niet hoeven te doen." De frequentie van de bezoekjes van de brandweer en de Voedsel- en Warenautoriteit blijft overigens gemiddeld beperkt tot één à twee keer per jaar. Heel anders is dat vaak bij (grotere) bedrijven die vallen onder het milieutoezicht van de provincie (vooral grotere en chemische bedrijven). Zulke ondernemingen krijgen gemiddeld zeker vier keer per jaar bezoek, maar er zijn ook ondernemingen waar de provinciale inspecteur één of twee keer per week op de stoep staat. Inspectiedruk Er wordt gezegd dat sinds de vuurwerkramp in Enschede en de nieuwjaarsbrand in Volendam de 'inspectiedruk' op ondernemingen toeneemt. Dat lijkt te kloppen, hoewel een meerderheid van de ondernemingen nog altijd zegt dat het aantal bezoekjes de laatste drie jaar ongeveer gelijk is gebleven. Niettemin lijken de brandweer en de milieu-inspecteurs van de provincies actiever te worden. Van de ondernemingen die ervaring hebben met de brandweer zegt maar liefst 40 procent dat ze deze de laatste drie jaar vaker op bezoek krijgen (slechts 5 procent zegt dat de brandweer minder vaak komt). En van de bedrijven die onder de provinciale milieu-inspectie vallen, zegt ook 40 procent dat deze inspecteurs vaker komen (terwijl niemand vindt dat ze minder vaak op de stoep staan). Hoe geliefd of gehaat zijn de inspectiediensten? Het blijkt gemiddeld nogal mee te vallen. Met uitzondering van Buma/Stemra scoren alle diensten qua werkwijze

11

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

en klantvriendelijkheid tussen de 6 en de 7. Maar deze waardering verschilt sterk per bedrijfstak en ook de grootte van de onderneming blijkt een rol te spelen. Neem de gemeentelijke afdeling bouw- en woningtoezicht (die soms onder een iets andere naam bekend is). Deze inspectie scoort qua werkwijze bij grote bedrijven (meer dan 100 werknemers) een 6,8, maar komt bij kleinere ondernemingen niet verder dan een 5,7. Ook over de klantvriendelijkheid van de gemeenteambtenaren zijn kleine bedrijven minder te spreken dan hun grotere broers. Hetzelfde geldt voor de Algemene Inspectiedienst (AID), die toeziet op naleving van onder meer de Flora- en Faunawet. Voor werkwijze en klantvriendelijkheid krijgt de dienst een 7,0 van de grote bedrijven en slechts een 5,8 van de kleinere ondernemingen. De aannemerij van Gerrit Schotte heeft 10 man personeel. Hij zegt zich vaak te ergeren aan de opstelling van inspectiediensten. "In de vroegere DDR was men vriendelijker. De inspecteurs hebben blijkbaar veel eelt op hun ziel, ze zijn niet bereid tot discussie en nauwelijks voor rede vatbaar. Ik heb de indruk dat de gebeurtenissen in Enschede en Volendam een groot effect hebben gehad. Iedereen is doodsbang een foutje te maken. Regels zijn regels; men stelt zich heel formeel op." Grote verschillen dus in de ervaringen van grote en kleine bedrijven. Nog groter zijn de verschillen als je het per bedrijfstak bekijkt. De Arbeidsinspectie heeft relatief veel vrienden in de horeca. Voor klantvriendelijkheid krijgen de arbeidsinspecteurs daar een 7,1. Bij bouwbedrijven scoren deze ambtenaren voor klantvriendelijkheid echter slechts een 5,9. En wat te denken van de klantvriendelijkheid van gemeenteambtenaren die bouw- en verbouwactiviteiten controleren. Zij scoren bij horecabedrijven een 6,7 en in de levensmiddelenindustrie twee volle punten minder (4,7). Arbeidsinspectie Taak: controle van regels op het gebied van veiligheid, gezondheid en illegale tewerkstelling. Wetten: (onder meer) Arbeidsomstandighedenwet, Arbeidstijdenwet en Wet arbeid vreemdelingen. Ondernemers in de onderzochte branches krijgen gemiddeld 1 tot 2 keer per jaar bezoek van de Arbeidsinspectie, een frequentie die licht lijkt toe te nemen. Driekwart van de bedrijven vindt het aantal bezoekjes precies goed en acht van de tien bedrijven zeggen behoorlijk bekend te zijn met de normen van de Arbeidsinspectie. Een bezoek duurt gemiddeld twee uur en gaat in vier van de vijf gevallen niet ten koste van lopende bedrijfsprocessen. Over de werkwijze van de Arbeidsinspectie zijn ondernemingen in de bouw- en installatiebranche het minst tevreden en bedrijven in de levensmiddelenindustrie het meest. Een ruime meerderheid (71 procent) is tevreden over de kennis van de Arbeidsinspectie op het gebied van bedrijfsprocessen en een meerderheid (58 procent) is ook goed te spreken over de klantvriendelijkheid van de inspecteurs.

12

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Eindoordeel: werkwijze 6,3, klantvriendelijkheid 6,5. Tips: meer soepelheid, meer overleg en graag eerst een afspraak maken. Voedsel- en Warenautoriteit Taak: controle van regels op het gebied van gezondheidsrisico's voor mens en dier. Wetten: Warenwet, Drank- en Horecawet. Vroeger ook wel bekend als de Keuringsdienst van waren. Uiteraard krijgen vooral bedrijfstakken waar veel met voedsel wordt gewerkt (zoals de levensmiddelenindustrie en de horeca) met deze inspectie te maken. Gemiddeld bezoeken de inspecteurs een bedrijf 1 tot 2 keer per jaar en die frequentie is volgens 86 procent van de ondernemers precies goed. De normen waaraan bedrijven moeten voldoen zijn bij 82 procent goed of enigszins bekend. De bezoekjes duren doorgaans relatief kort: gemiddeld een klein uur. Driekwart van de bedrijven is tevreden over de klantvriendelijkheid van de inspecteurs. Qua deskundigheid ten aanzien van bedrijfsprocessen scoort de Voedsel- en Warenautoriteit een ruime voldoende. Eindoordeel: werkwijze 6,5, klantvriendelijkheid 6,6 Tips: maak van tevoren een afspraak en let minder op 'futiliteiten'. Brandweer Taak: controle op de aanwezigheid van voorzieningen op het gebied van brandveiligheid en naleving van brandveiligheidsvoorschriften. Wetten: Bouwbesluit 2003, lokale brandveiligheidsverordening. Eén van de inspecties die ondernemers in toenemende mate lastig vallen. Gemiddeld blijft het nog beperkt tot 1 of 2 keer per jaar, maar bij sommige (chemische) bedrijven staat de brandweer wel één of twee keer per maand op de stoep. Toch zegt driekwart dat de bezoekfrequentie precies goed is. Opvallend: er zijn méér bedrijven die vinden dat de brandweer te weinig komt dan bedrijven die vinden dat ze teveel komt. Van alle bedrijven blijkt 90 procent bekend met de voorschriften. Een bezoekje van de inspecteurs van de brandweer duurt gemiddeld ruim een uur en de deskundigheid en klantvriendelijkheid worden door de bank genomen goed beoordeeld. Ook opvallend: in de chemische industrie, die zeer veel met de brandweer te maken heeft, wordt ze qua werkwijze en klantvriendelijkheid het slechtst beoordeeld. In de transportsector is het oordeel over het optreden van de brandweer het best. Eindoordeel: werkwijze 6,7, klantvriendelijkheid: 6,9.

13

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Tips: werk meer samen met anderen. Gemeente (milieutoezicht) Taak: Gemeenten verlenen vergunningen voor activiteiten die het milieu (kunnen) belasten en zien erop toe dat ondernemingen zich houden aan de milieuvergunning en aan de algemene regels. Wetten: Wet Milieubeheer. Bedrijven in alle onderzochte sectoren ontmoeten de milieu-inspecteurs van de gemeente. Alleen de grotere (en chemische) bedrijven hebben vaker te maken met milieu-inspecteurs van de provincie. De gemeente komt meestal 1 tot 2 keer per jaar een kijkje nemen. Duurt niet zo lang: een dik uur gemiddeld. Als ondernemers kritiek hebben, dan zeggen ze zich vooral te ergeren aan het feit dat de inspecteurs vaak onaangekondigd op de stoep staan, zich soms niet kunnen verplaatsen in de positie van de onderneming en zich soms ook onvoldoende op het bezoek hebben voorbereid. De overgrote meerderheid (ruim 80 procent) zegt op de hoogte te zijn van de regels waaraan moet worden voldaan. In de levensmiddelenindustrie is men het beste te spreken over de werkwijze van de milieu-inspecteurs van de gemeente, in de bouw en metalektro het minst. Eindoordeel: werkwijze 6,2, klantvriendelijkheid 6,3. Tips: zorg voor voldoende vakkennis en maak van tevoren een afspraak. Provincie (milieutoezicht) Taak: Provincies verlenen aan bedrijven boven een bepaalde omvang vergunningen voor activiteiten die het milieu (kunnen) belasten en zien erop toe dat ondernemingen zich houden aan de milieuvergunning. Daarnaast zien ze toe op de naleving van enkele wetten. Wetten: Wet Milieubeheer, Vuurwerkbesluit, Wet Hygiëne en Veiligheid Badinrichtingen. Het grote werk. Dat is de taak van de milieu-inspecteurs van de provincie. Een beperkt deel van de onderzochte bedrijven (vooral in chemie en horeca) heeft met hen te maken. De bezoekfrequentie is hoog: vaak een keer of vier per jaar, maar soms nog veel vaker. Vier van de tien bedrijven signaleren bovendien een toename van het aantal bezoekjes. De normen waarop wordt beoordeeld zijn zeer goed bekend: 93 procent zegt ervan op de hoogte te zijn. Een gemiddeld bezoek duurt ongeveer twee uur en met deskundigheid en klantvriendelijkheid zit het doorgaans behoorlijk goed. Een bezoek wordt – blijkens dit onderzoek – altijd afgesloten met een duidelijke mondelinge of schriftelijke rapportage. Andere inspectiediensten laten zo'n rapportage nogal eens achterwege. Wel blijkt een schriftelijke rapportage soms op

14

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

zich te laten wachten en klopt de inhoud niet altijd met wat tijdens het bedrijfsbezoek door de milieu-inspecteur is gezegd. Eindoordeel: werkwijze 6,6, klantvriendelijkheid 6,8. Tips: bereid je goed voor en werk beter samen met andere inspectiediensten. Gemeente (bouwtoezicht) Taak: Toezicht op de uitvoering van bouw- en verbouwplannen; meestal plannen waarvoor de gemeente een bouwvergunning heeft verstrekt. Wetten: Woningwet, Wet op de Ruimtelijke Ordening, plaatselijke bouwverordening. Typisch zo'n inspecteur waarmee elke onderneming te maken kan krijgen. De afdeling bouw- en woningtoezicht van de gemeente (dat is de meest voorkomende naam) let erop dat bouw en verbouw goed verlopen. Meestal gaat het dus niet om toezicht op de kernactiviteit van de onderneming, behalve natuurlijk bij bedrijven in de bouw- en installatiebranche. Logisch dus dat deze bedrijven het meeste van doen hebben met deze inspecteurs. Bouw- en installatiebedrijven zijn over de klantvriendelijkheid en werkwijze van bouwinspecteurs positiever dan andere bedrijven. Opvallend is verder dat kleine ondernemingen veel minder tevreden zijn over de werkwijze van de bouwinspecteurs dan grote ondernemingen. De bedrijven die kritiek hebben, vinden dat de inspecteurs beter moeten communiceren en zich ook beter moeten voorbereiden op een bezoek aan de bouwplaats. Ook hun deskundigheid wordt in twijfel getrokken. Eindoordeel: werkwijze 6,0, klantvriendelijkheid 6,0. Tips: werk sneller en communiceer beter, wees minder arrogant. Inspectie Verkeer en Waterstaat Taak: Toezicht houden op onder meer veilig goederenvervoer over de weg en eerlijke concurrentie in de transportsector. Wetten: (onder andere) Rij- en Rusttijdenwet. Een specifieke taak, zodat maar een beperkt aantal bedrijven met deze inspectie te maken krijgt. Vooral bedrijven in de transportsector en de chemische industrie zijn ermee bekend. De bezoekfrequentie varieert sterk. De helft van de betrokken bedrijven krijgt minder vaak dan eens per drie jaar bezoek. Een kwart krijgt eens per jaar of vaker bezoek. Per saldo lijkt het erop dat het aantal bezoekjes de laatste jaren is afgenomen. Zo'n bezoekje duurt overigens gemiddeld ruim twee uur, maar wordt qua klantvriendelijkheid door de overgrote meerderheid als 'plezierig' ervaren. Ook met de deskundigheid van de inspecteurs zit het wel snor: 93 procent van de bedrijven noemt hen 'deskundig'.

15

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Eindoordeel: werkwijze 6,7, klantvriendelijkheid 6,6. Tips: Buma/Stemra Taak: Behartigen van de belangen van componisten, tekstdichters en muziekuitgevers op het gebied van auteursrecht. Incasseren van financiële vergoedingen. Wetten: Auteurswet. Een vreemde eend in de bijt. Iedereen die in het openbaar muziek ten gehore brengt, krijgt in principe te maken met Buma. Formeel heet het dat Buma eenmalig meerjarige contracten afsluit of contracten voor een bepaald bedrag per jaar. Het geld wordt verdeeld onder de rechthebbenden. In de praktijk zien ondernemers Buma vooral als een instelling die heffingen oplegt. Dat gebeurt in principe (vrijwel) altijd schriftelijk en zonder verder overleg. Stemra regelt de rechten voor beeld- en geluidsdragers. In de meeste sectoren zitten bedrijven die met Buma/Stemra te maken hebben. Er is weinig persoonlijk contact en weinig sympathie voor het optreden van deze inspectiedienst. Eindoordeel: werkwijze: 5,4, klantvriendelijkheid 5,6. Tips: -

16

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

4.

Algemene vragen (tabellenoverzicht)
Met welke van de volgende inspectiediensten heeft uw onderneming wel eens te maken? Wat is uw oordeel over het functioneren van deze overheidsdienst? Wilt u de werkwijze en de klantvriendelijkheid van de overheidsdienst waarderen met een rapportcijfer. (Vraag 1) Arbeidsinspectie Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 87 Ervaring (%) 53 % Werkwijze 6,3 Klantvriendelijkheid 6,5 Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 87 Ervaring (%) 53 % Werkwijze 6,3 Klantvriendelijkheid 6,5 Gemeente voor bouwtoezicht Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 84 Ervaring (%) 52 % Werkwijze 6,0 Klantvriendelijkheid 6,0 Totaal 163 84 52 % 6,0 6,0 Bouw 31 21 68 % 6,5 6,3 Chemie 17 5 29 % 7,4 6,5 Horeca 31 17 55 % 6,0 6,7 Voeding 23 6 27 % 5,3 4,7 Metaal 30 16 53 % 6,1 6,4 Transport 31 19 61 % 5,0 5,1 Bouw 31 17 55 % 5,7 5,9 Chemie 17 14 82 % 6,6 6,4 Horeca 31 12 39 % 6,2 7,1 Voeding 23 13 59 % 6,7 6,5 Metaal 30 21 70 % 6,2 6,7 Transport 31 10 32 % 6,3 6,3

Groot (>100) 41 35 83 % 6,5 6,5

Klein (<100) 116 51 44 % 6,1 6,5

Respondenten Ervaring (abs) Ervaring (%) Werkwijze Klantvriendelijkheid

Groot (>100) 41 16 38 % 6,8 6,2

Klein (<100) 116 66 57 % 5,7 5,9

17

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Gemeente voor milieutoezicht Totaal 163 90 55 % 6,2 6,3 Bouw 31 22 71 % 5,9 5,7 Chemie 17 3 18 % 6,3 6,5 Horeca 31 17 55 % 6,0 6,7 Voeding 23 10 45 % 6,7 6,9 Metaal 30 15 50 % 5,9 6,7 Transport 31 20 65 % 6,2 6,1

Respondenten Ervaring (abs) Ervaring (%) Werkwijze Klantvriendelijkheid

Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 90 Ervaring (%) 55 % Werkwijze 6,2 Klantvriendelijkheid 6,3 Provincie voor milieutoezicht Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 34 Ervaring (%) 21 % Werkwijze 6,6 Klantvriendelijkheid 6,8 Totaal 163 34 21 % 6,6 6,8

Groot (>100) 41 19 45 % 6,2 6,7

Klein (<100) 116 68 59 % 6,2 6,3

Bouw 31 6 19 % 6,5 7,2

Chemie 17 15 88 % 7,0 7,2

Horeca 31 20 65 % 6,4 6,6

Voeding 23 5 23 % 7,0 6,8

Metaal 30 3 10 5,3 5,3

Transport 31 5 16 % 5,8 6,3

Respondenten Ervaring (abs) Ervaring (%) Werkwijze Klantvriendelijkheid Brandweer

Groot (>100) 41 20 48 % 6,9 7,1

Klein (<100) 116 13 11 % 6,3 6,5

Respondenten Ervaring (abs) Ervaring (%) Werkwijze Klantvriendelijkheid

Totaal 163 80 49 % 6,7 6,9

Bouw 31 11 35 % 6,2 6,7

Chemie 17 11 65 % 6,0 6,1

Horeca 31 25 81 % 7,0 7,1

Voeding 23 8 36 % 6,3 6,3

Metaal 30 14 47 % 6,3 6,5

Transport 31 11 35 % 8,1 8,1

Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 80 Ervaring (%) 49 % Werkwijze 6,7 Klantvriendelijkheid 6,9 18

Groot (>100) 41 25 60 % 6,5 6,5

Klein (<100) 116 53 46 % 6,8 7,0

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Voedsel- en Warenautoriteit Totaal 163 53 33 % 6,5 6,6 Bouw 31 Chemie 2 12 % 5,5 6,0 Horeca 31 31 100 % 6,9 7,0 Voeding 23 14 64 % 6,4 6,3 Metaal 30 3 10 % 5,3 4,7 Transport 31 3 10 % 6,0 6,3

Respondenten Ervaring (abs) Ervaring (%) Werkwijze Klantvriendelijkheid

Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 53 Ervaring (%) 33 % Werkwijze 6,5 Klantvriendelijkheid 6,6 Inspectie Verkeer en Waterstaat Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 25 Ervaring (%) 15 % Werkwijze 6,7 Klantvriendelijkheid 6,6 Totaal 163 25 15 % 6,7 6,6

Groot (>100) 41 9 21 % 6,3 6,3

Klein (<100) 116 43 37 % 6,6 6,6

Bouw 31 3 10 % 6,7 6,7

Chemie 17 7 41 6,7 6,3

Horeca 31 -

Voeding 23 -

Metaal 30 1 3% 7,0 7,0

Transport 31 14 45 % 6,7 6,8

Respondenten Ervaring (abs) Ervaring (%) Werkwijze Klantvriendelijkheid Buma/Stemra

Groot (>100) 41 9 21 6,6 6,3

Klein (<100) 116 15 13 % 6,8 6,8

Respondenten Ervaring (abs) Ervaring (%) Werkwijze Klantvriendelijkheid

Totaal 163 37 23 % 5,4 5,6

Bouw 31 4 13 % 4,0 3,7

Chemie 17 -

Horeca 31 16 52 % 5,5 6,5

Voeding 23 4 18 % 6,5 6,7

Metaal 30 8 27 % 5,6 5,3

Transport 31 5 16 4,8 4,8

Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 37 Ervaring (%) 23 % Werkwijze 5,4 Klantvriendelijkheid 5,6

Groot (>100) 41 1 2% 6,3 6,7

Klein (<100) 116 35 30% 5,4 5,6 19

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

AID Totaal Respondenten 163 Ervaring (abs) 6 Ervaring (%) 4% Werkwijze 6,0 Klantvriendelijkheid 6,0 Totaal 163 6 4% 6,0 6,0 Bouw 31 1 3% 7,0 8,0 Chemie 17 Horeca 31 1 3% 7,0 7,0 Voeding 23 2 9% 6,5 6,5 Metaal 30 Transport 31 2 6% 4,5 4,0

Respondenten Ervaring (abs) Ervaring (%) Werkwijze Klantvriendelijkheid

Groot (>100) 41 6 14 % 7,0 7,0

Klein (<100) 116 5 4% 5,8 5,8

College Bescherming Persoonsgegevens Van de 163 respondenten heeft er 1 ervaring met het College Bescherming Persoonsgegevens. Waardering voor de werkwijze gemiddeld: 7,0 Waardering voor klantvriendelijkheid: 7,0 NB: Het bedrijf dat ervaring heeft is afkomstig uit de sector bouw- en installatiebedrijven. Uit het voorgaande kan worden afgeleid met hoeveel verschillende inspectiediensten ondernemingen gemiddeld ervaring hebben. Totaal Bouw/installatie Horeca Transport Chemie Voeding Metalektro Groot (>100) Klein (<100) 3,2 2,9 3,9 3,4 3,4 2,7 2,7 3,3 3,2

U heeft ervaring met verschillende inspectiediensten. Merkt u iets van samenwerking tussen deze inspectiediensten? (Vraag 2) a) Ja, ik merk dat ze (soms) informatie uitwisselen b) Ja, ik merk dat ze (soms) bezoeken op elkaar afstemmen c) Nee, ik merk niets van samenwerking 20

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Ja, informatie uitwisselen Ja, bezoek afstemmen Nee

Totaal Bouw 11 % 9 % 6% 83 % 9% 82 %

Chemie Horeca Voeding Metaal Transport 25 % 13 % 4% 7% 10 % 31 % 44 % 0% 87 % 9% 78 % 0% 87 % 0% 90 %

Totaal Ja, informatie uitwisselen 11 % Ja, bezoek afstemmen 6% Nee 83 %

Groot (>100) 12 % 12 % 76 %

Klein (<100) 9% 3% 76 %

Dan leg ik u nu drie stellingen voor, waarvan ik graag wil weten in hoeverre u het met die stellingen eens of oneens bent. Inspectiediensten werken te weinig samen. (Vraag 19) Totaal 23 % 38 % 13 % 6% 1% Totaal 23 % 38 % 13 % 6% 1% Bouw 17 % 47 % 23 % 3% 0% Chemie 35 % 47 % 12 % 6% 0% Horeca 42 % 16 % 6% 6% 3% Voeding 13 % 35 % 22 % 4% 0% Metaal 16 % 42 % 6% 3% 0% Transport 16 % 45 % 13 % 10 % 0%

Helemaal eens Eens Eens noch oneens Oneens Helemaal oneens

Helemaal eens Eens Eens noch oneens Oneens Helemaal oneens

Groot (>100) 19 % 48 % 14 % 7% 0%

Klein (<100) 25 % 36 % 13 % 5% 4%

Inspectiediensten hebben te weinig oog voor de voortgang van bedrijfsprocessen. (Vraag 20) Totaal Helemaal eens 18 % Eens 38 % Eens noch oneens 15 % Oneens 15 % Helemaal oneens 1 % Bouw 17 % 37 % 17 % 10 % 3% Chemie 18 % 47 % 18 % 12 % 6% Horeca 32 % 26 % 13 % 13 % 0% Voeding 13 % 30 % 17 % 26 % 0% Metaal 13 % 29 % 13 % 26 % 0% Transport 13 % 61 % 13 % 3% 0%

21

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Helemaal eens Eens Eens noch oneens Oneens Helemaal oneens

Totaal 18 % 38 % 15 % 15 % 1%

Groot (>100) 14 % 38 % 24 % 21 % 3%

Klein (<100) 20 % 40 % 12 % 12 % 0%

Inspectiediensten hebben teveel oog voor futiliteiten (Vraag 21) Totaal Helemaal eens 29 % Eens 38 % Eens noch oneens 10 % Oneens 10 % Helemaal oneens 0 % Totaal 29 % 38 % 10 % 10 % 0% Bouw 37 % 47 % 7% 7% 0% Chemie 29 % 41 % 12 % 18 % 0% Horeca 45 % 29 % 0% 3% 0% Voeding 26 % 22 % 26 % 17 % 0% Metaal 19 % 39 % 10 % 16 % 0% Transport 19 % 48 % 13 % 3% 0%

Helemaal eens Eens Eens noch oneens Oneens Helemaal oneens

Groot (>100) 21 % 40 % 21 % 17 % 0%

Klein (<100) 34 % 37 % 7% 7% 0%

22

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

5. Vragen per inspectiedienst
5.1 Arbeidsinspectie
Bij 50 bedrijven is doorgevraagd naar hun concrete ervaringen met de Arbeidsinspectie. Naar branches zijn deze bedrijven als volgt verdeeld: 8 bouw en installatie 6 horeca 6 transport 5 chemie 8 voedingsindustrie 17 metalektro Hoe vaak krijgt uw bedrijf gemiddeld bezoek van de Arbeidsinspectie? Gemiddeld 1 tot 2 keer per jaar. 4 keer per jaar 3 keer per jaar 2 keer per jaar 1 keer per jaar 1 keer per twee jaar 1 keer per drie jaar Minder vaak 2 1 7 11 13 6 9

Is de frequentie van dit bezoek de afgelopen drie jaar toegenomen, afgenomen of gelijk gebleven? Toegenomen Afgenomen Gelijk gebleven 28 % 4% 67 %

Hoe ervaart u de frequentie van het bezoek van de Arbeidsinspectie? Komt deze te vaak of te weinig? Veel te vaak Iets te vaak Precies goed Iets te weinig Veel te weinig 6% 13 % 77 % 4% 0%

23

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Voorbereiding Bent u bekend met de normen die de Arbeidsinspectie hanteert en waaraan deze uw bedrijf beoordeelt? Goed bekend Enigszins bekend Enigszins onbekend Zeer onbekend 38 % 45 % 11 % 6%

Komt het voor dat u informatie moet aanleveren voorafgaand aan een inspectie door de Arbeidsinspectie? Ja Nee 24 % 76 %

Zo ja, heeft u de indruk dat deze informatie bijdraagt aan de effectiviteit van het daadwerkelijke toezicht? Ja Nee 79 % 21 %

Hoe ervaart u het contact met de Arbeidsinspectie in de fase die vooraf gaat aan het daadwerkelijke bezoek qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 0% 44 % 48 % 7% 0%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de voorbereiding van de Arbeidsinspectie? • Ja, als ze zelf wat soepeler zijn zou dat kosten besparen. • Overleg over tijdstip bezoek is gewenst. Ze kwamen onverwachts, niemand was beschikbaar. • Versimpeling van de regelgeving • We zouden een hoop kunnen leren door rapportage sneller af te handelen. • Van tevoren informatie aanvragen en duidelijk aangeven welke informatie ze willen. • Meer deskundigheid is gewenst. • Meer gericht zijn op voorlichting dan op handhaving. • Staan zo op de stoep • Ongeval, terwijl bedrijf alles deed aan veiligheid. Toch moesten we een boete van 2.000 euro betalen. Dat is niet reëel; een ongeval is niet altijd te voorkomen. • Vooraf afspraken maken en af en toe aangekondigd op bezoek komen. Daarna kunnen ze wel eens onaangekondigd komen om naleving te controleren. • Komen onverwachts. • Meer duidelijkheid en meer uitbreide informatie. • Aanmelden zou prettig zijn.

24

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

• Telefonische afspraak. Uitvoering Hoe lang duurt het bezoek van de Arbeidsinspectie aan uw bedrijf gemiddeld? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 117 minuten 720 minuten 5 minuten

Hoeveel medewerkers van uw bedrijf zijn gemiddeld betrokken bij het bezoek van de Arbeidsinspectie? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 2 15 1

Hoeveel uren bent u en uw medewerkers gezamenlijk bezig met het begeleiden van een bezoek van de Arbeidsinspectie? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 174 minuten 960 minuten 5 minuten

Moeten voor een gemiddeld bezoek van de Arbeidsinspectie bedrijfsactiviteiten worden stilgelegd/onderbroken? Ja Nee 21 % 79 %

Zo ja, kunt u een indicatie geven van de kosten die per gemiddeld bezoek met dit stilleggen/onderbreken gemoeid zijn? Gemiddeld 1.447 euro Hoe ervaart u het contact met de Arbeidsinspectie tijdens het daadwerkelijke bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 2% 57 % 30 % 7% 4%

Hoe ervaart u de deskundigheid van de Arbeidsinspectie als het om uw bedrijfsprocessen gaat?

25

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Zeer deskundig Deskundig Noch deskundig/noch ondeskundig Ondeskundig Zeer ondeskundig

9% 63 % 17 % 9% 2%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de daadwerkelijke uitvoering van het toezicht door de Arbeidsinspectie? • Doe meer zelfonderzoek en wees soepeler • Liever aangekondigd bezoek van de inspectiedienst; waar zitten de knelpunten binnen het bedrijf, mensen met praktijkervaring sturen. • Goed informeren en voorbereiden, eigen dossier kennen. • Meer overlegsituatie en meer aandacht voor de andere inspecties (overleg) zodat inspecties elkaar niet tegenspreken. • Meer richten op grote zaken in plaats van details. • Vooraf inlezen en inleven in het bedrijf en niet te gauw oordelen. • Wanneer hij bepaalde mankementen ziet, geeft hij nu aanmerkingen. Maar hij komt niet terug om te controleren. Kort door de bocht. Het stimuleert niet om daadwerkelijke actie ondernemen. • Nee, ze zijn realistisch. de regelgeving is wat te alomvattend. • Voorwerk was niet goed, bezoek was niet nodig geweest, geen productie. • Betere communicatie met als instelling dat de ondernemers het goed willen doen. Geen achterdochtige instelling, maar positieve. • Meer praktisch denken. • Ze zoeken tot ze iets gevonden hebben. Pesterij. Ze komen binnen als een soort recherche. • Ze moeten veel praktischer worden. Momenteel teveel gericht op administratie. • Ze moeten meer praktijkgericht zijn. Nul risico's kan niet! Eisen zijn te veel gericht op het indekken voor alle denkbare risico’s, waardoor het niet werkbaar is. Nazorg Ontvangt u van de Arbeidsinspectie een duidelijke mondelinge of schriftelijke rapportage van zijn of haar bevindingen? Ja Nee 89 % 11 %

Zo nee, zou u zo’n mondelinge of schriftelijke rapportage op prijs stellen? Ja Nee 80 % 20 %

Zo ja, bent u tevreden over de kwaliteit van deze rapportage? Zeer tevreden Enigszins tevreden Noch tevreden, noch ontevreden 28 % 60 % 5%

26

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Enigszins ontevreden Zeer ontevreden

8% 0%

Hoe ervaart u het contact met de Arbeidsinspectie in de periode na het bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 5% 46 % 41 % 5% 3%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de nazorg door de Arbeidsinspectie? • • • • • • • • • • • • Meer praktijkervaring, meer ervaren mensen inschakelen. Sneller afhandelen. Meer een overlegsituatie creëren. Men kijkt alleen naar cijfers en niet naar situaties dus meer naar de situaties kijken, men is te theoretisch, men leeft zich niet in in het bedrijf. De rapportage kwam pas na een aantal telefoontjes van mijn kant en maanden later dan afgesproken was. Wetgeving mag wel wat pragmatischer, maar daar kan de inspectie niet zoveel aan doen. Overtreding? Je hoort er pas na 2 jaar iets van. Schriftelijk laten weten dat het in orde is. Als er een voorval is geweest zonder kwade opzet, moet de Arbeidsinspectie zich afvragen wat het nut nog is van boetes. De mensen zijn niet onplezierig in de omgang, maar ze weten dat ze je bedrijf kunnen maken of breken. Rapportage kan sneller, Er mag wel een rapportage komen

27

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

5.2 Voedsel- en Warenautoriteit
Bij 47 bedrijven is doorgevraagd naar hun concrete ervaringen met de Voedsel- en Warenautoriteit. Naar branches zijn deze bedrijven als volgt verdeeld: 29 horeca 3 transport 13 voedingsindustrie 2 metalektro Hoe vaak krijgt uw bedrijf gemiddeld bezoek van de Voedsel- en Warenautoriteit? Gemiddeld 1 tot 2 keer per jaar. 4 keer per jaar 3 keer per jaar 2 keer per jaar 1 keer per jaar 1 keer per twee jaar 1 keer per drie jaar Minder vaak 1 3 13 16 7 1 4

Is de frequentie van dit bezoek de afgelopen drie jaar toegenomen, afgenomen of gelijk gebleven? Toegenomen Afgenomen Gelijk gebleven 23 % 19 % 58 %

Hoe ervaart u de frequentie van het bezoek van de Voedsel- en Warenautoriteit? Komt deze te vaak of te weinig? Veel te vaak Iets te vaak Precies goed Iets te weinig Veel te weinig Voorbereiding Bent u bekend met de normen die de Voedsel- en Warenautoriteit hanteert en waaraan deze uw bedrijf beoordeelt? Goed bekend 28 68 % 0% 9% 86 % 5% 0%

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Enigszins bekend Enigszins onbekend Zeer onbekend

14 % 14 % 5%

Komt het voor dat u informatie moet aanleveren voorafgaand aan een inspectie door de Voedsel- en Warenautoriteit? Ja Nee 7% 93 %

Zo ja, heeft u de indruk dat deze informatie bijdraagt aan de effectiviteit van het daadwerkelijke toezicht? Ja Nee 43 % 57 %

Hoe ervaart u het contact met de Voedsel- en Warenautoriteit in de fase die vooraf gaat aan het daadwerkelijke bezoek qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 10 % 45 % 45 % 0% 0%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de voorbereiding van de Voedsel- en Warenautoriteit? • • • • • • • • • • • Meer voorbereiding. Ze komen onverwachts. Ze komen onverwachts. Ze komen onverwachts. Aangeven wanneer ze ongeveer langskomen. Komen onverwachts. Afspraken maken voorafgaand aan het bezoek. Adiseren wat ik kan verbeteren. Vroeger deden ze dit wel. Aangeven wat ze van plan zijn te onderzoeken. Afspraken schriftelijk vastleggen vooraf. Een afspraak maken.

Hoe lang duurt het bezoek van de Voedsel- en Warenautoriteit aan uw bedrijf gemiddeld? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 55 minuten 240 minuten 10 minuten

Hoeveel medewerkers van uw bedrijf zijn gemiddeld betrokken bij het bezoek van de Voedselen Warenautoriteit?

29

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Gemiddeld: Maximum: Minimum:

2 4,5 1

Hoeveel tijd bent u en uw medewerkers gezamenlijk bezig met het begeleiden van een bezoek van de Voedsel- en Warenautoriteit? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 83 minuten 600 minuten 10 minuten

Moeten voor een gemiddeld bezoek van de Voedsel- en Warenautoriteit bedrijfsactiviteiten worden stilgelegd/onderbroken? Ja Nee 31 % 69 %

Zo ja, kunt u een indicatie geven van de kosten die per gemiddeld bezoek met dit stilleggen/onderbreken gemoeid zijn? Gemiddeld 65 euro Hoe ervaart u het contact met de Voedsel- en Warenautoriteit tijdens het daadwerkelijke bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 2% 73 % 18 % 7% 0%

Hoe ervaart u de deskundigheid van de Voedsel- en Warenautoriteit als het om uw bedrijfsprocessen gaat? Zeer deskundig Deskundig Noch deskundig/noch ondeskundig Ondeskundig Zeer ondeskundig 9% 73 % 11 % 4% 2%

30

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de daadwerkelijke uitvoering van het toezicht door de Voedsel- en Warenautoriteit? • Ze moeten zich meer met de werkvloer bezig houden, niet alleen met regels. • Laten ze maar eens een jaar gaan werken in een horeca zaak. dan weten ze waar ze over praten. • Ze zijn te deskundig, want ze letten teveel op futiliteiten. • Alles wat je op papier moet invullen kunnen ze niet controleren. • Ze mogen wel vaker komen. • Mensen zijn heel aardig, geven adviezen. Officieel zouden ze dat niet mogen doen. • Kijk niet alleen naar de formele regels. Betrek mensen uit het bedrijfsleven erbij. • Meer begrip tonen wanneer ik druk bezig ben. • Bezoekverslag is wenselijk. • Inspectie moet zich verdiepen in specialisatie van bedrijf Nazorg Ontvangt u van de Voedsel- en Warenautoriteit een duidelijke mondelinge of schriftelijke rapportage van zijn of haar bevindingen? Ja Nee 64 % 36 %

Zo nee, zou u zo’n mondelinge of schriftelijke rapportage op prijs stellen? Ja Nee 47 % 53 %

Zo ja, bent u tevreden over de kwaliteit van deze rapportage? Zeer tevreden Enigszins tevreden Noch tevreden, noch ontevreden Enigszins ontevreden Zeer ontevreden 17 % 67 % 3% 13 % 0%

Hoe ervaart u het contact met de Voedsel- en Warenautoriteit in de periode na het bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 0% 66 % 28 % 6% 0%

31

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de nazorg door de Voedsel- en Warenautoriteit? • • • • • • • Betere voorlichting ten aanzien van de eventuele nazorg Beter informeren, ook als alles ok is Geen bericht is goed bericht, prima. Graag een uitslag horen van meegenomen product. In rapportage goede en slechte dingen noemen. De rapportages zijn iets te bureaucratisch. Rapportage veel te lang.

32

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

5.3 Brandweer
Bij 58 bedrijven is doorgevraagd naar hun concrete ervaringen met de brandweer. Naar branches zijn deze bedrijven als volgt verdeeld: 19 horeca 3 transport 5 voedingsindustrie 11 metalektro 10 bouw en installatie 10 chemie Hoe vaak krijgt uw bedrijf gemiddeld bezoek van de brandweer? Gemiddeld 1 tot 2 keer per jaar. 4 keer per jaar 3 keer per jaar 2 keer per jaar 1 keer per jaar 1 keer per twee jaar 1 keer per drie jaar Minder vaak 1 0 7 21 4 7 13

Er zijn bedrijven waar de brandweer vaker dan 4 keer per jaar langskomt. Het gaat hierbij om chemische bedrijven, waarvan er twee opgeven dat de brandweer elke maand (12 keer per jaar) komt en één die opgeeft dat de brandweer 20 keer per jaar komt. Is de frequentie van dit bezoek de afgelopen drie jaar toegenomen, afgenomen of gelijk gebleven? Toegenomen Afgenomen Gelijk gebleven 40 % 5% 55 %

Hoe ervaart u de frequentie van het bezoek van de brandweer? Komt deze te vaak of te weinig? Veel te vaak Iets te vaak Precies goed Iets te weinig Veel te weinig Voorbereiding 33 2% 6% 75 % 13 % 4%

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Bent u bekend met de normen die de brandweer hanteert en waaraan deze uw bedrijf beoordeelt? Goed bekend Enigszins bekend Enigszins onbekend Zeer onbekend 50 % 40 % 6% 4%

Komt het voor dat u informatie moet aanleveren voorafgaand aan een inspectie door de Brandweer? Ja Nee 39 % 61 %

Zo ja, heeft u de indruk dat deze informatie bijdraagt aan de effectiviteit van het daadwerkelijke toezicht? Ja Nee 78 % 22 %

Hoe ervaart u het contact met de brandweer in de fase die vooraf gaat aan het daadwerkelijke bezoek qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 10 % 71 % 17 % 2% 0%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de voorbereiding van de brandweer? • • • • • • • • • • • Samenwerken met Arbeidsinspectie en Milieuinspectie. Van te voren aangegeven wat ze willen. Continuïteit qua personen die komen. Vooraf programma afspreken. Planmatig bezoek is gewenst. Wat soepeler met werknemers omgaan. Ze zouden zich meer pro-actief kunnen opstellen. Alleen telefonische afspraak. Neem een cursus klantvriendelijkheid. Eenduidigere aanpak, ze zijn nu willekeurig in benadering/beoordeling. Geen contact voorafgaand. Dezelfde aanpak hanteren bij elk bezoek; iedere keer zijn ze wat vergeten. Excuus brief gehad. • Op tijd een afspraak maken, aandachtspunten aangeven waarvoor ze komen. • Duidelijker richtlijnen geven en aangeven wanneer ze komen. Uitvoering

34

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Hoe lang duurt het bezoek van de brandweer aan uw bedrijf gemiddeld? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 71 minuten 480 minuten 10 minuten

Hoeveel medewerkers van uw bedrijf zijn gemiddeld betrokken bij het bezoek van de brandweer? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 2 5 1

Hoeveel tijd bent u en uw medewerkers gezamenlijk bezig met het begeleiden van een bezoek van de brandweer? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 206 minuten 2880 minuten 10 minuten

Moeten voor een gemiddeld bezoek van de brandweer bedrijfsactiviteiten worden stilgelegd/onderbroken? Ja Nee 17 % 83 %

Zo ja, kunt u een indicatie geven van de kosten die per gemiddeld bezoek met dit stilleggen/onderbreken gemoeid zijn? Gemiddeld 1416 euro Hoe ervaart u het contact met de brandweer tijdens het daadwerkelijke bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 6% 72 % 17 % 6% 0%

Hoe ervaart u de deskundigheid van de brandweer als het om uw bedrijfsprocessen gaat? Zeer deskundig Deskundig Noch deskundig/noch ondeskundig Ondeskundig Zeer ondeskundig 11 % 72 % 17 % 4% 2%

35

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de daadwerkelijke uitvoering van het toezicht door de brandweer? • Meer continuïteit voor wat betreft de mensen die de inspectie uitvoeren en consequent vastleggen wat het bezoek heeft opgeleverd. • Professionalisering en interactie met andere diensten. • Samenwerking tussen gemeente en regio. • Communicatie ter plaatse verbeteren bij calamiteiten. • Overdracht van informatie binnen de brandweerorganistie verbeteren. Een contactpersoon/coördinator die zich verdiept in bedrijfsprocessen. • Eén keer per jaar gezamenlijk contact met de mensen in het veld (de brandweerman die op de auto zit bijvoorbeeld). Om het zo optimaal mogelijk maken en zo echt goede hulp te bieden. • Kijk naar de regeltjes hoe je die toepast. Na Volendam is de situatie zeer verergerd. • Bezoek mag frequenter • Voor wat betreft alle regels één lijn trekken. • Eenduidig worden, nu per persoon en per jaar verschillende regels. • Betere communicatie • Ze moeten zich houden aan mijn richtlijnen. Bijvoorbeeld goede kleding als ze de koelcellen ingaan etcetera. • Geen. De brandweer is een goede vriend. • Er worden iedere keer regels verzonnen. Het kost vreselijk veel geld Nazorg Ontvangt u van de brandweer een duidelijke mondelinge of schriftelijke rapportage van zijn of haar bevindingen? Ja Nee 76 % 24 %

Zo nee, zou u zo’n mondelinge of schriftelijke rapportage op prijs stellen? Ja Nee 79 % 21 %

Zo ja, bent u tevreden over de kwaliteit van deze rapportage? Zeer tevreden Enigszins tevreden Noch tevreden, noch ontevreden Enigszins ontevreden Zeer ontevreden 22 % 58 % 6% 11 % 3%

Hoe ervaart u het contact met de brandweer in de periode na het bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid?

36

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig

8% 65 % 24 % 3% 0%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de nazorg door de brandweer? • Met rapportage niet te lang wachten. • Rapportage moet tijdiger verstuurd worden. Planning van afhandeling, procedures moeten duidelijker worden. Neem een voorbeeld aan de Arbeidsinspectie. • Calamiteiten binnen het bedrijf moeten ook door de brandweer (intern) besproken worden. • Frequenter bezoek is gewenst • Terugkoppeling. • Geen contact nadien. • Cursus klantvriendelijkheid; er zijn meer dingen dan Volendam. • Vaker overleg tussen brandweer en bedrijf (voornamelijk over wat te doen bij calamiteiten). • Updaten calamiteiten plan, wordt niks meer van vernomen. • Betere communicatie en rapportage. • Ze mogen wel eens zomaar binnenkomen. • Oog blijven houden voor realiteit en uitvoerbaarheid. • Geldklopperij, de kosten zijn veel te hoog

37

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

5.4 Gemeente op het gebied van milieutoezicht
Bij 64 bedrijven is doorgevraagd naar hun concrete ervaringen met de gemeente op het gebied van milieutoezicht. Naar branches zijn deze bedrijven als volgt verdeeld: 9 horeca 14 transport 7 voedingsindustrie 13 metalektro 18 bouw en installatie 3 chemie Hoe vaak krijgt uw bedrijf gemiddeld bezoek van de gemeente op het gebied van milieutoezicht? Gemiddeld 1 tot 2 keer per jaar. 4 keer per jaar 3 keer per jaar 2 keer per jaar 1 keer per jaar 1 keer per twee jaar 1 keer per drie jaar Minder vaak 0 2 6 17 8 10 10

Is de frequentie van dit bezoek de afgelopen drie jaar toegenomen, afgenomen of gelijk gebleven? Toegenomen Afgenomen Gelijk gebleven 17 % 8% 75 %

Hoe ervaart u de frequentie van het bezoek van de gemeente op het gebied van milieutoezicht? Komt deze te vaak of te weinig? Veel te vaak Iets te vaak Precies goed Iets te weinig Veel te weinig 6% 7% 83 % 4% 0%

38

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Voorbereiding Bent u bekend met de normen die de gemeente op het gebied van milieutoezicht hanteert en waaraan deze uw bedrijf beoordeelt? Goed bekend Enigszins bekend Enigszins onbekend Zeer onbekend 43 % 39 % 13 % 5%

Komt het voor dat u informatie moet aanleveren voorafgaand aan een inspectie door de Gemeente op het gebied van milieutoezicht? Ja Nee 36 % 64 %

Zo ja, heeft u de indruk dat deze informatie bijdraagt aan de effectiviteit van het daadwerkelijke toezicht? Ja Nee 76 % 24 %

Hoe ervaart u het contact met de gemeente op het gebied van milieutoezicht in de fase die vooraf gaat aan het daadwerkelijke bezoek qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 10 % 56 % 33 % 8% 3%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de voorbereiding van de gemeente op het gebied van milieutoezicht? • Goede afspraken maken met bedrijven en informatie opvragen voor een bezoek. Vaak zijn ze niet goed geinformeerd, beter inlezen in de klant. • Meer verdiepen in opslag van gevaarlijke stoffen en wetgeving daarop. Parate kennis moet meer up to date zijn. • Ander personeel aannemen. • De milieuregels waar ze te zwaar aan tillen zijn te overtrokken. • Geen contact onaangekondigd • De millieuvergunning zou gereviseerd moeten worden n.a.v.een nieuwe reinigingsmachine. Deze aanvraag is een jaar lang zoek geweest. In januari is hij boven water gekomen. • Maak een telefonische afspraak. • Maak een telefonische afspraak. • Mensen moeten beter weten waar ze over praten.

39

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Uitvoering Hoe lang duurt het bezoek van de gemeente op het gebied van milieutoezicht aan uw bedrijf gemiddeld? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 70 minuten 240 minuten 10 minuten

Hoeveel medewerkers van uw bedrijf zijn gemiddeld betrokken bij het bezoek van de gemeente op het gebied van milieutoezicht? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 2 3 1

Hoeveel tijd bent u en uw medewerkers gezamenlijk bezig met het begeleiden van een bezoek van de gemeente op het gebied van milieutoezicht? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 103 minuten 750 minuten 0 minuten

Moeten voor een gemiddeld bezoek van de gemeente op het gebied van milieutoezicht bedrijfsactiviteiten worden stilgelegd/onderbroken? Ja Nee 22 % 78 %

Zo ja, kunt u een indicatie geven van de kosten die per gemiddeld bezoek met dit stilleggen/onderbreken gemoeid zijn? Gemiddeld 502 euro Hoe ervaart u het contact met de gemeente op het gebied van milieutoezicht tijdens het daadwerkelijke bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 20 % 58 % 29 % 7% 4%

Hoe ervaart u de deskundigheid van de gemeente op het gebied van milieutoezicht als het om uw bedrijfsprocessen gaat? Zeer deskundig Deskundig 2% 65 %

40

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Noch deskundig/noch ondeskundig Ondeskundig Zeer ondeskundig

17 % 13 % 2%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de daadwerkelijke uitvoering van het toezicht door de gemeente op het gebied van milieutoezicht? • Ze zouden onaangekondigd moeten komen. • Goed voorbereiden. • Als de voorbereiding beter is, heeft dit ook invloed op de uitvoering, ze moeten vergunningen doornemen voor het bezoek. • Provincie moet zich er meer mee bezig houden, daar is meer kennis van zaken. • Iemand speciaal voor opleiden of deskundig adviesbureau inschakelen. • Probeer iemand op te leiden. • De gemeente moet de eigen regels eerst beter leren kennen voor het inspectiebezoek. • Mensen zouden meer deskundig moeten zijn. • Zakelijk blijven, meedenken met bedrijfsprocessen. • Persoonlijker benaderen. • Van tevoren punten kunnen noemen waar naar gekeken wordt. • Mensen laten komen die praktijkervaring hebben. • Wat meer oog de uitvoeringskant. • Proberen zich een beetje te verplaatsen in onze situatie. • Wat klantvriendelijk, soepeler. • Meer praktijkgerichtheid is gewenst. Nazorg Ontvangt u van de gemeente op het gebied van milieutoezicht een duidelijke mondelinge of schriftelijke rapportage van zijn of haar bevindingen? Ja Nee 80 % 20 %

Zo nee, zou u zo’n mondelinge of schriftelijke rapportage op prijs stellen? Ja Nee 93 % 7%

Zo ja, bent u tevreden over de kwaliteit van deze rapportage? Zeer tevreden Enigszins tevreden Noch tevreden, noch ontevreden Enigszins ontevreden Zeer ontevreden 29 % 53 % 7% 9% 2%

41

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Hoe ervaart u het contact met de gemeente op het gebied van milieutoezicht in de periode na het bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 0% 46 % 41 % 7% 5%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de nazorg door de gemeente op het gebied van milieutoezicht? • Wees duidelijk tijdens het bezoek. Ze lopen vaak met een grote lach rond op het bedrijf en achteraf komt een brief met wat allemaal niet goed is. Dat is wel een kater. • Meestal wel, maar niet altijd komt een rapportage. Rapportage is dan zeker wel gewenst. • Meer rekening houden met ondernemers. • Beter en duidelijk advies in de rapportage. • Ze moeten rapporteren en opsturen. • Rapportage mag gedaan worden. • Schriftelijke rapportage svp. • Meer contact • Proberen te verplaatsen in onze situatie. • Binnen korte termijn simpele rapportage. • Soepeler en klantvriendelijker

42

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

5.5 Provincie op het gebied van milieutoezicht
Bij 20 bedrijven is doorgevraagd naar hun concrete ervaringen met de provincie op het gebied van milieutoezicht. Naar branches zijn deze bedrijven als volgt verdeeld: 4 transport 3 voedingsindustrie 2 metalektro 3 bouw en installatie 8 chemie Hoe vaak krijgt uw bedrijf gemiddeld bezoek van de provincie op het gebied van milieutoezicht? Deze bedrijven krijgen relatief vaak bezoek. Gemiddeld zo’n 4 keer per jaar. 52 keer per jaar 7 keer per jaar 6 keer per jaar 4 keer per jaar 3 keer per jaar 2 keer per jaar 1 keer per jaar 1 keer per twee jaar 1 keer per drie jaar Minder vaak 2 1 2 5 2 1 1 2 0 1

Is de frequentie van dit bezoek de afgelopen drie jaar toegenomen, afgenomen of gelijk gebleven? Toegenomen Afgenomen Gelijk gebleven 40 % 0% 60 %

Hoe ervaart u de frequentie van het bezoek van de provincie op het gebied van milieutoezicht? Komt deze te vaak of te weinig? Veel te vaak Iets te vaak Precies goed Iets te weinig Veel te weinig Voorbereiding 43 6% 12 % 76 % 6% 0%

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Bent u bekend met de normen die de provincie op het gebied van milieutoezicht hanteert en waaraan deze uw bedrijf beoordeelt? Goed bekend Enigszins bekend Enigszins onbekend Zeer onbekend 67 % 27 % 7% 0%

Komt het voor dat u informatie moet aanleveren voorafgaand aan een inspectie door de provincie op het gebied van milieutoezicht? Ja Nee 56 % 44 %

Zo ja, heeft u de indruk dat deze informatie bijdraagt aan de effectiviteit van het daadwerkelijke toezicht? Ja Nee 88 % 12 %

Hoe ervaart u het contact met de provincie op het gebied van milieutoezicht in de fase die vooraf gaat aan het daadwerkelijke bezoek qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 0% 64 % 29 % 7% 0%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de voorbereiding van de provincie op het gebied van milieutoezicht? • Ze moeten zich aanmelden, ze moeten niet denken dat ze zomaar alles kunnen doen. • Iets dooelgerichter, vragen wat men precies wil. • Er is weinig voorbereiding. Uitvoering Hoe lang duurt het bezoek van de provincie op het gebied van milieutoezicht aan uw bedrijf gemiddeld? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 116 minuten 240 minuten 30 minuten

44

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Hoeveel medewerkers van uw bedrijf zijn gemiddeld betrokken bij het bezoek van de provincie op het gebied van milieutoezicht? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 2 3 1

Hoeveel tijd bent u en uw medewerkers gezamenlijk bezig met het begeleiden van een bezoek van de provincie op het gebied van milieutoezicht? Gemiddeld: Maximum: Minimum: 269 minuten 960 minuten 15 minuten

Moeten voor een gemiddeld bezoek van de provincie op het gebied van milieutoezicht bedrijfsactiviteiten worden stilgelegd/onderbroken? Ja Nee 13 % 87 %

Zo ja, kunt u een indicatie geven van de kosten die per gemiddeld bezoek met dit stilleggen/onderbreken gemoeid zijn? Gemiddeld 2.060 euro Hoe ervaart u het contact met de provincie op het gebied van milieutoezicht tijdens het daadwerkelijke bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 0% 73 % 27 % 0% 0%

Hoe ervaart u de deskundigheid van de provincie op het gebied van milieutoezicht als het om uw bedrijfsprocessen gaat? Zeer deskundig Deskundig Noch deskundig/noch ondeskundig Ondeskundig Zeer ondeskundig 6% 63 % 25 % 6% 0%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de daadwerkelijke uitvoering van het toezicht door de provincie op het gebied van milieutoezicht? • Deskundige mensen erop zetten. • Aansluiting zoeken bij andere handhavers.

45

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Nazorg Ontvangt u van de provincie op het gebied van milieutoezicht een duidelijke mondelinge of schriftelijke rapportage van zijn of haar bevindingen? Ja Nee 100 % 0%

Bent u tevreden over de kwaliteit van deze rapportage? Zeer tevreden Enigszins tevreden Noch tevreden, noch ontevreden Enigszins ontevreden Zeer ontevreden 27 % 67 % 7% 0% 0%

Hoe ervaart u het contact met de provincie op het gebied van milieutoezicht in de periode na het bezoek aan uw bedrijf qua klantvriendelijkheid en correctheid? Zeer plezierig Plezierig Neutraal Onplezierig Zeer onplezierig 8% 46 % 38 % 8% 0%

Heeft u suggesties voor het verbeteren van de nazorg door de provincie op het gebied van milieutoezicht? • • • • Rapportage moet overeenkomen met boodschap die tijdens het bezoek is gebracht. Klantvriendelijk zijn. Sneller afhandelen. Erg veel tijd zit tussen bezoek en rapportageontvangst. Afspraken n.a.v. inspectiebezoek worden niet altijd nagekomen. • Het gebeurt nog wel eens dat er in de schriftelijke rapportage strengere afspraken staan dan de mondelinge afspraken.

46

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

5.6 Inspectie Verkeer en Waterstaat
Bij 19 bedrijven is doorgevraagd naar hun concrete ervaringen met de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Naar branches zijn deze bedrijven als volgt verdeeld: 12 transport 1 bouw en installatie 6 chemie Hoe vaak krijgt uw bedrijf gemiddeld bezoek van de Inspectie Verkeer en Waterstaat? Sterk wisselend. De helft krijgt minder dan eens per drie jaar bezoek. Een kwart krijgt eens per jaar of vaker bezoek. 4 keer per jaar 3 keer per jaar 2 keer per jaar 1 keer per jaar 1 keer per twee jaar 1 keer per drie jaar Minder vaak 1 1 1 1 3 1 9

Is de frequentie van dit bezoek de afgelopen drie jaar toegenomen, afgenomen of gelijk gebleven? Toegenomen Afgenomen Gelijk gebleven 6% 33 % 61 %

Hoe ervaart u de frequentie van het bezoek van de Inspectie Verkeer en Waterstaat? Komt deze te vaak of te weinig? Veel te vaak Iets te vaak Precies goed Iets te weinig Veel te weinig Voorbereiding Bent u bekend met de normen die de Inspectie Verkeer en Waterstaat hanteert en waaraan deze uw bedrijf beoordeelt? Goed bekend 47 % 47 0% 0% 88 % 12 % 0%

Tussen haat en liefde

VNO-NCW

Enigszins bekend Enigszins onbekend Zeer onbekend

27 % 7% 20 %

Komt het voor dat u informatie moet aanleveren voorafgaand aan een inspectie door de Inspectie Verkeer en Waterstaat? Ja Nee 53 % 47 %

Download
Toezicht en schoolverbetering 2006.pdf Toezicht en schoolverbetering 2006.pdf
Ehren.book Page 1 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

Toezicht en schoolverbetering

Ehren.book Page 2 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

Dit proefschrift is goedgekeurd door de promotoren prof. dr. J. Scheerens en prof. dr. F.L. Leeuw en de assistent promotor dr. A.J. Visscher

ISBN10: 90 5972 107 1 ISBN13: 978 90 5972 107 4 Uitgeverij Eburon Postbus 2867 2601 CW Delft tel.: 015-2131484 / fax: 015-2146888 info@eburon.nl / www.eburon.nl Cover design: Room for ID’s © 2006 Melanie C.M. Ehren. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise, without the prior permission in writing from the proprietor. © 2006 Melanie C.M. Ehren. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevens¬bestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektro¬nisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende.

Ehren.book Page 3 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

TOEZICHT EN SCHOOLVERBETERING

PROEFSCHRIFT

ter verkrijging van de graad van doctor aan de Universiteit Twente, op gezag van de rector magnificus, prof.dr. W.H.M. Zijm, volgens besluit van het College voor Promoties in het openbaar te verdedigen

op woensdag 29 november 2006 om 15.00 uur

door

Melanie Catharina Margaretha Ehren geboren op 26 mei 1975 te Venray

Ehren.book Page 4 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

Promotiecommissie: Voorzitter/secretaris Prof. dr. H.W.A.M. Coonen Promotoren en assistent-promotor Prof. dr. J. Scheerens Prof. dr. F.L. Leeuw Dr. A.J. Visscher Leden Prof. dr. F.J.G. Janssens Prof. dr. J.J.H. van den Akker Prof. dr. J.M.G. Leune Prof. dr. G.W. Meijnen

Ehren.book Page 5 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INHOUD

Voorwoord 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.4.1 1.4.2 1.5 1.6 1.7 1.7.1 1.7.2 1.7.3 2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5 3 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 Inleiding en probleemstelling Achtergrond Effecten van toezicht Effectbevorderende kenmerken van toezicht Neveneffecten van onderwijstoezicht Bedoeld strategisch gedrag Onbedoeld strategisch gedrag Oorzaken van neveneffecten Vraagstelling Opzet van het onderzoek Deelonderzoek 1. Beleidstheorie Wet op het onderwijstoezicht Deelonderzoek 2. Implementatie van de Wet op het onderwijstoezicht Deelonderzoek 3. Schoolverbetering en toezicht De Wet op het Onderwijs-toezicht; Beleidsassumpties rond het toezicht op het primair onderwijs nader bekeken Inleiding Methode Reconstructie Validatie Evaluatie Resultaten Toezicht op kwaliteit Proportioneel toezicht Openbaar oordeel Evaluatie van de assumpties Consistentie Begripsprecisie Empirisch gehalte Conclusies Implementatie van de Wet op het onderwijstoezicht; Werkwijzen van onderwijsinspecteurs Inleiding Toezicht op kwaliteit Proportioneel toezicht Openbaar oordeel

9 11 11 13 16 17 18 19 19 20 21 23 24 24 27 27 28 28 29 30 30 35 37 40 42 43 44 44 52 57 57 58 60 61

Ehren.book Page 6 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INHOUD

3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4

Methode Oriënterende interviews Vragenlijst Resultaten Toezicht op kwaliteit Proportioneel toezicht Openbaar oordeel Conclusie

61 62 62 64 64 67 67 67 71 71 71 73 74 78 79 80 81 84 87 89 92 95 98 101 103 105 107 112 117 117 118 119 119 120 121 123 124 128 141 143 149

4 Schoolverbetering en toezicht 4.1 Inleiding 4.2 Probleemstelling 4.3 Methode 4.3.1 Selectie 4.3.2 Dataverzameling 4.3.3 Analyse van de gegevens 4.4 Resultaten 4.4.1 Case 1 4.4.2 Case 2 4.4.3 Case 3 4.4.4 Case 4 4.4.5 Case 5 4.4.6 Case 6 4.4.7 Case 7 4.4.8 Case 8 4.4.9 Case 9 4.4.10 Case 10 4.5 Vergelijking van cases 4.6 Conclusies en discussie 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 Conclusies en discussie Inleiding Veronderstellingen achter de Wet op het onderwijstoezicht Empirisch gehalte van de veronderstellingen achter de Wet op het onderwijstoezicht Implementatie van de Wet op het onderwijstoezicht Verbeterprocessen als gevolg van toezicht Gedragsstijlen van inspecteurs Reflectie op de gebruikte onderzoeksmethoden Implicaties van de bevindingen voor de ontwikkeling van het toezicht Aanbevelingen voor verder onderzoek Geïnterviewde personen validatie beleidstheorie Interviewopzet reconstructie Wet op het onderwijstoezicht Waarderingskader primair onderwijs

Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3

6

Ehren.book Page 7 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INHOUD

Bijlage 4 Bijlage 5 Bijlage 6 Bijlage 7 Bijlage 8 Bijlage 9 Bijlage 10 Bijlage 11 Bijlage 12 Bijlage 13 Bijlage 14

Kenmerken geïnterviewde inspecteurs Interviewleidraad werkwijzen inspecteurs Vragenlijst werkwijzen inspecteurs Gedragsstijlen van inspecteurs Vragenlijst over verandercapaciteit Onderzoeksgroep case studies Interviewschema’s en schriftelijke bevraging case studies Dataverzameling case studies Werkwijzen geselecteerde inspecteurs Achtergrondkenmerken geselecteerde scholen Relatie verbeteracties met condities van schooleffectiviteit

151 153 157 173 177 185 187 195 197 199 201 213

Summary

7

Ehren.book Page 8 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

Ehren.book Page 9 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

VOORWOORD

Another turning point; a fork stuck in the road. Time grabs you by the wrist; directs you where to go. So make the best of this test and don't ask why. It's not a question but a lesson learned in time. It's something unpredictable but in the end it's right. I hope you had the time of your life. (Greenday, Good Riddance/Time of your life, 1997)

Ehren.book Page 10 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

Ehren.book Page 11 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1.1

ACHTERGROND

Goed onderwijs is de sleutel tot de toekomst voor iedereen. Deze gedachte is van alle tijden (.). Daarom is in onze Grondwet vastgelegd dat de overheid voor dat goede onderwijs moet zorgen. Eén van de instrumenten om dat vast te stellen en te versterken is een goed functionerende Inspectie van het Onderwijs. Deze ambitie formuleerde de inspecteur-generaal van het onderwijs Kete Kervezee in een voorlichtingsbrochure1 bij de start van het nieuwe toezicht volgens de Wet op het onderwijstoezicht, eind 2002. De wet regelt de taken en de positie van de inspectie formeel en bepaalt de kaders voor het uitvoeren van toezicht. Hierbij worden vier taken omschreven (Wet op het onderwijstoezicht, 2002): a. Het beoordelen van de kwaliteit van het onderwijs op basis van het verrichten van onderzoek naar de naleving van de bij of krachtens een onderwijswet gegeven voorschriften en naar andere aspecten van kwaliteit. b. Het bij de uitoefening van de onder a bedoelde taak bevorderen van de kwaliteit van het onderwijs, onder meer door het voeren van overleg met het bestuur, het personeel van de instelling, en zo nodig, de besturen van gemeente en provincie. c. Het rapporteren over de ontwikkeling van het onderwijs, in het bijzonder over de kwaliteit daarvan. d. Het verrichten van andere bij of krachtens een wet aan de inspectie opgedragen taken. Met deze Wet op het onderwijstoezicht heeft de inspectie, volgens Eijlander (2002), een uitgebreidere taak gekregen. Na de inwerkingtreding van de wet houdt de inspectie niet alleen meer toezicht op naleving van wettelijke voorschriften door onderwijsinstellingen, maar beoordeelt zij ook andere aspecten van kwaliteit, zoals het pedagogisch klimaat en de leerlingenzorg. Deze nadruk op kwaliteit is niet altijd zo gelegd. Volgens Mertens (2002) zijn de taken, in de 200 jaar van het bestaan van de inspectie, veranderd van beleidsontwikkeling naar meewerken aan de uitvoering van onderwijs, en vervolgens naar handhaving. De laatste vijftien jaar is het accent, volgens Elte en Scholtes (2001), steeds meer te komen liggen op de prestaties en het management van de school. De aanleiding voor deze verschuiving ligt, volgens hen, in de afname van centrale sturing door de overheid, waardoor er meer nadruk is komen te liggen op de eigen verantwoordelijkheid van scholen voor kwaliteitsbewaking en kwaliteitsverbetering. De inspectie moet rekening houden met deze eigen verantwoordelijkheid door het toezicht zoveel mogelijk af te stemmen op verantwoordingssystematieken en kwaliteitszorgsystemen in scholen. De Wet op het onderwijstoezicht verplicht de

1.

Uit de inleiding van de voorlichtingsbrochure ‘Veranderend toezicht; de Inspectie van het Onderwijs en de Wet op het Onderwijstoezicht’.

Ehren.book Page 12 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

HOOFDSTUK 1

Inspectie van het Onderwijs, door het voorschrijven van een proportionele werkwijze, hier ook toe. Discussies en voorstellen over de toekomst van de inspectie laten zien dat de inspectie steeds meer een rol moet krijgen in het beoordelen of de ‘governance’ (de onderlinge samenhang van de wijze van sturen en beheersen van de beleidsdoelstellingen in een organisatie en het interne toezicht daarop) voldoende vertrouwenwekkend functioneert (Projectgroep ‘Integratie en Vereenvoudiging Toezicht, 2004; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2005). Janssens, Vanotterdijk, en De Wolf, (2005) beschrijven hoe het huidige onderwijstoezicht wordt uitgevoerd. Het schoolbezoek is, volgens hen, het belangrijkste instrument. Voorafgaande aan het bezoek vullen scholen vragenlijsten in over onder andere de lesmethoden die zij gebruiken en de toetsresultaten van hun leerlingen. Ook sturen zij relevante documenten, zoals het schoolplan en de schoolgids, aan de inspectie. Tijdens het bezoek, dat varieert van één tot enkele dagen, wordt de school systematisch doorgelicht op sterke en zwakke punten. De inspecteur verzamelt informatie door middel van gesprekken met directie en leerkrachten, hij1 observeert lessen en analyseert documenten van de school aan de hand van leidraden en beoordelingsformulieren. Hij probeert daarbij zoveel mogelijk aan te sluiten bij de kwaliteitszorg van de instellingen. Het waarderingskader, waarin de indicatoren worden omschreven waarop scholen worden beoordeeld, vormt het uitgangspunt van deze leidraden en beoordelingsformulieren. De bevindingen van de inspectiebezoeken worden openbaar gemaakt, zodat de omgeving van de school, bijvoorbeeld de ouders van leerlingen, hiervan kennis kunnen nemen. Naast de inspectiebezoeken verzamelt de inspectie ook steeds meer informatie via andere wegen. De resultaten van het werk van andere toezichthouders (zoals Cfi en de auditdienst van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) en andere instanties (zoals de Informatie Beheer Groep, het Centraal Bureau voor de Statistiek en het Sociaal en Cultureel Planbureau) worden gebruikt in de oordeelsvorming over de kwaliteit van scholen en de risico’s op onderpresteren. Toezicht bestaat dus uit het beoordelen en bevorderen van, en het rapporteren over de kwaliteit van het onderwijs. In dit proefschrift wordt een onderzoek beschreven naar (indicaties voor) effecten en neveneffecten hiervan op het (Nederlandse) basisonderwijs. Het onderwijstoezicht is gekozen als object van onderzoek omdat er over de effecten en neveneffecten van onderwijstoezicht nog weinig bekend is. De Algemene Rekenkamer (2005, p.25) constateert bijvoorbeeld dat de Inspectie van het Onderwijs nog maar beperkt inzicht heeft in de samenhang tussen handhaving, naleving en risicoreductie en in de bijeffecten van handhaving. Informatie over (neven)effecten biedt de Inspectie van het Onderwijs aanknopingspunten om tot verdere verbetering van haar werkzaamheden te komen. Daarnaast wordt geanticipeerd op de evaluatie van de Wet op het onderwijstoezicht in 2007. De resultaten van dit onderzoek kunnen voor deze evaluatie relevant zijn.

1.

Waar in dit proefschrift over ‘hij’ wordt gesproken dient ook ‘zij’ te worden gelezen.

12

Ehren.book Page 13 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1.2

EFFECTEN VAN TOEZICHT

In deze paragraaf wordt eerst omschreven hoe effecten van toezicht kunnen worden gedefinieerd. Vervolgens wordt besproken welke indicaties er, op basis van resultaten uit eerder onderzoek van anderen, voor deze effecten zijn. Effecten van een interventie zijn, volgens Swanborn (1999, p.17), ‘beoogde veranderingen in doelvariabelen’, zoals gewenste veranderingen in gedrag van mensen. Het gaat, volgens Rossi en Freeman (1993, p.215), om de ‘effecten van een samenhangend stelsel van activiteiten en/of maatregelen, losstaand van de invloed van andere processen of gebeurtenissen die het te meten gedrag ook kunnen beïnvloeden’. Een interventie kan breed worden opgevat; het gaat om ‘een samenhangend stelsel van activiteiten dat door de uitvoerder(s) wordt ondernomen, teneinde een bestaande situatie te veranderen in de richting van een gewenste situatie’ (Swanborn, 1999, p.12). Aangezien doelvariabelen onderling concurrerend kunnen zijn is het goed om deze, voorafgaand aan het onderzoek, nauwkeurig te specificeren. Nauwkeurige specificatie is, volgens Swanborn (1999, p.17), ook nodig om dubbelzinnige resultaten van evaluatieonderzoek te voorkomen. De gezamenlijke werkgroep van rijksinspecties omschrijft, in de leidraad ‘Effectmeting bij inspecties’ (2005, p.2), een effect van toezicht als ‘een waarneembare verandering in hetgeen met de toezichts- en handhavingsactiviteiten van de inspectie wordt beoogd, als gevolg van activiteiten van die inspectie’. Effecten van onderwijstoezicht worden over het algemeen beschouwd als verbeteringen in het gedrag van leerkrachten en schooldirecteuren die uiteindelijk zouden moeten leiden tot verbetering van de leerresultaten van leerlingen (zie o.a. De Wolf en Janssens, 2005, en de Algemene Rekenkamer, 2005). Schooleffectiviteitsonderzoek biedt inzicht in de manipuleerbare variabelen (dat wil zeggen de variabelen die door de school kunnen worden beïnvloed) die bijdragen aan deze leerprestaties van leerlingen (Scheerens, 1997, p. 7). Dit type onderzoek wordt gevoed vanuit een aantal tradities. Allereerst levert het economisch georiënteerde onderzoek naar onderwijsproductiviteitsfuncties, waarin vooral de invloed van materiële en financiële hulpbronnen op leerresultaten centraal staat, een bijdrage aan schooleffectiviteitsonderzoek. Onderzochte variabelen zijn veelal de leerling/leerkrachtratio, het salarisniveau van de leerkracht en de kosten per leerling. Een tweede traditie betreft het instructie-effectiviteitsonderzoek waarbij vooral de kwaliteit van de instructie in relatie tot leerresultaten wordt onderzocht. Het gaat dan om variabelen als het curriculum, het groeperen van leerlingen en het leerkrachtgedrag. Deze twee tradities worden in het schooleffectiviteitsonderzoek geïntegreerd. Onderzoek naar schoolkenmerken (zoals schoolorganisaties en schoolmanagement), en incidenteel naar variabelen op het niveau van de omgeving van de school, worden er aan toegevoegd. De resultante van deze integratie is het onderstaande integrale model van schooleffectiviteit (Scheerens, 1991, p. 389).

13

Ehren.book Page 14 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

HOOFDSTUK 1

Figuur 1.1

Integraal model voor schooleffectiviteit

Context: − Stimulans van hogere bestuursniveaus − Ontwikkelen van marktmechanisme − Covariabelen zoals omvang van de school, samenstelling van leerlingpopulatie, denominatie van de school, platteland/stad

Input: − Ervaring van de docent − Uitgaven per leerling − Ondersteuning van ouders

Proces: Schoolniveau − Mate van op vooruitgang gericht beleid − Onderwijskundig leiderschap − Op consensus gerichte, coöperatieve planning van docenten − Kwaliteit van schoolcurriculum in termen van behandelde inhoud en formele structuur − Ordelijke atmosfeer. Klasniveau − Effectieve leertijd (inclusief huiswerk) − Gestructureerde instructie − Gelegenheid om te leren − Hoge verwachtingen van leerlingen − Evaluatie van vooruitgang van leerlingen − Positieve feedback aan leerlingen

Output: Leerlingprestaties aangepast aan voorgaande prestatie, intelligentie en sociaal economische achtergrond

De inspectie maakt, voor de beoordeling van scholen, vooral gebruik van de elementen uit het model die betrekking hebben op het klasniveau (Scheerens, Seidel, Witziers, Hendriks en Doornekamp,, 2005, p. 401). Er wordt in het waarderingskader een sterke nadruk gelegd op het primaire proces van doceren en leren. De organisatie- en managementcondities op schoolniveau worden in het waarderingskader weliswaar beoordeeld, maar hebben vooral een rol in het verklaren van het functioneren van het primaire proces van doceren en leren. Inputfactoren blijven geheel buiten beschouwing, behalve in de beoordeling van de mate waarin er in het onderwijs rekening wordt gehouden met leerproblemen en achtergronden van leerlingen middels adaptief onderwijs. Ook de context van de school, zoals gedefinieerd in figuur 1.1, maakt maar beperkt deel uit van het waarderingskader. Scheerens e.a. (2005, p.402) beschrijven de relatie tussen de variabelen in het waarderingskader en de variabelen uit de schooleffectiviteitsliteratuur. Zij komen tot de conclusie dat er een grote mate van samenhang bestaat tussen de variabelen in het waarderingskader en de schooleffectiviteitsvariabelen op klasniveau. Het gaat dan om de volgende (schooleffectiviteits)variabelen:

14

Ehren.book Page 15 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING







– – – – – –



de gelegenheid om te leren (de hoeveelheid tijd die aan verschillende vakken wordt besteed, de verdeling van de lessen over verschillende vakken, thema’s binnen de vakken, het aantal lessen per vak en de koppeling van toetsitems aan wat er al is geleerd; Scheerens en Bosker, 1997) leertijd (de hoeveelheid tijd die leerlingen besteden aan het leren van een bepaalde taak, de wijze waarop de school toezicht houdt op leerling-verzuim, het klassenmanagement dat ineffectieve tijdsbesteding zoveel mogelijk voorkomt en de aandacht voor en hoeveelheid van huiswerk; Scheerens en Bosker, 1997) gestructureerde instructie (het onderverdelen van de instructie in een aantal elementen zoals: dagelijks terugkijken op de behandelde stof, korte instructie van een nieuw thema, leerlingen laten oefenen waarbij de docent hulp biedt, corrigeert en feedback geeft, vervolgens leerlingen op eigen gelegenheid (zonder hulp) laten oefenen en wekelijks of maandelijks terugkijken; Porter, 1991; Preedy, 1993; Scheerens en Bosker, 1997) activeren van leerlingen (zorgen dat leerlingen een actieve en onafhankelijke rol hebben in instructieactiviteiten) taakgeoriënteerd leerklimaat (klimaat gericht op hoge prestaties van leerlingen) wederzijds respect tussen leerling en leerkracht en leerkrachten onderling ordelijk en veilig klimaat monitoring en toetsing van de vooruitgang van leerlingen feedback en reinforcement (leerlingen krijgen positieve feedback van de docent en worden gemotiveerd om te leren, de docent beloont leerlingen die goede prestaties halen; Scheerens en Bosker, 1997) modelleren/zelfregulatie van het leerproces (leerkracht stimuleert de reflectie van leerlingen op hun eigen leerprocessen en leersstrategieën).

Efflecten van toezicht kunnen dus worden opgevat als verbeteringen van de kwaliteit van de school, die tot uitdrukking komen in de leerresultaten van leerlingen. Het is de vraag of het toezicht, als onderdeel van de context van de school, voldoende impulsen kan geven aan schoolverbetering en ervoor kan zorgen dat scholen effectiever worden. Vooral in Engeland werd hier onderzoek naar gedaan. De Wolf en Janssens (2005) omschrijven echter een aantal methodologische problemen die aan de meeste van deze onderzoeken ten grondslag liggen. De onderzoeksmethoden, die zijn gebruikt om relaties tussen toezicht en effecten vast te stellen maken veelal geen gebruik van experimentele of quasi-experimentele designs1. De causaliteit van vastgestelde relaties tussen toezicht en effecten is dus niet onomstreden. Niet alle onderzoeksresultaten bieden bovendien inzicht in effecten zoals hier geformuleerd, namelijk verbeterde kwaliteit die tot uitdrukking komt in de leerresultaten van leerlingen. Veelal zijn de resultaten beperkt tot verbeteractiviteiten en gedragsverandering van leerkrachten en schoolleiders. Schoolbezoeken van de Engelse inspectie, waarvan de werkwijze veel lijkt op die van de Nederlandse inspectie, lijken invloed te hebben op het gedrag van leerkrachten en directies. Leerkrachten rapporteren over wijzigingen in de manier van lesgeven als gevolg van een schoolbezoek, en directeuren zeggen maatregelen te nemen om de kwaliteit van het onder1. Uitzonderingen zijn (voor zover bekend) de studies van Rosenthal (2004) en Luginbuhl, Webbink en De Wolf (in press)

15

Ehren.book Page 16 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

HOOFDSTUK 1

wijs of de organisatie van de school te verbeteren. Het aantal maatregelen varieert echter sterk, evenals de inhoud van de maatregelen. De inhoud varieert van het vergroten van de betrokkenheid van leerkrachten bij de school, het opstellen van gedragsregels voor leerlingen, het nemen maatregelen om examenresultaten te verhogen, het verbeteren van leer- en doceerstijlen, het wijzigen van de wijze van toetsing en evaluatie van leerlingen tot het verbeteren van het leerstofaanbod en de differentiatie van het onderwijs (Brimblecombe, Shaw en Ormston, 1996; Ouston, Fidler en Early, 1997; Kogan en Maden, 1999; Chapman, 2001; Visscher, 2002).

1.3

EFFECTBEVORDERENDE KENMERKEN VAN TOEZICHT

In verschillende onderzoeken wordt aandacht besteed aan kenmerken van toezicht die kunnen bijdragen aan verbetering van de kwaliteit van scholen. Deze studies hebben veelal geen experimenteel karakter, maar zijn vooral kleinschalig en kwalitatief van opzet, en maken vaak gebruik van zelfrapportages van scholen. Ouston e.a. (1997) concluderen dat een inspectie de meeste impact heeft wanneer de school een rapport heeft gekregen met een negatieve of middelmatige beoordeling. Een positieve beoordeling biedt blijkbaar weinig aanleiding voor verbetering. De verplichting om een actieplan te ontwikkelen na het bezoek lijkt ook een positieve invloed te hebben op verbetering van de school (Chapman, 2001). Ook de thema’s voor verbetering, die door het inspectiebezoek zichtbaar worden, beïnvloeden effecten van het bezoek. Leerkrachten beschouwen daarnaast mondelinge en schriftelijke feedback van inspecteurs, volgens Brimblecombe e.a. (1996) en Chapman (2001), als een belangrijke impuls voor schoolverbetering. Constructieve, relevante en voorschrijvende feedback die in een tweegesprek wordt gegeven lijkt, volgens Brimblecombe e.a. (1996), het meeste effect te hebben. Standaert (2000) concludeert, op basis van een vergelijking van onderzoeksresultaten over de effecten van inspectiesystemen in verschillende landen, dat feedback die aansluit bij de weg die de school heeft ingeslagen voorafgaand aan het inspectiebezoek, waarschijnlijk het meest effectief is. Aanbevelingen, die niet passen bij de gangbare praktijk en cultuur van de school, leiden volgens hem vooral tot ‘ontwijkingsmechanismen’, zoals het in twijfel trekken van de geloofwaardigheid van de inspectie. Inspecteurs die slecht onderbouwde beoordelingen geven en weinig in discussie gaan met leerkrachten, worden door leerkrachten ook als ongeloofwaardig beschouwd en brengen weinig verandering in lespraktijken teweeg na een bezoek (Brimblecombe e.a., 1996; Chapman, 2001). Inspecteurs die een goede relatie met de school onderhouden veroorzaken waarschijnlijk ook meer effecten (Ouston e.a., 1997). Leeuw (2002) theoretiseert over de wijze waarop deze relatie een rol kan spelen in effecten van toezicht. Hij vermoedt dat een gelijkwaardige en vertrouwensvolle relatie ervoor zorgt dat scholen open zijn over hun sterke en zwakke kanten, en dat ze de aanbevelingen van de inspecteur gebruiken om zich verder te verbeteren. In een gelijkwaardige relatie luisteren scholen waarschijnlijk met interesse naar de inspecteur en niet alleen omdat het moet. Hoe meer een relatie wordt gekenmerkt door vertrouwen, des te groter is wellicht de kans dat de inspectie de onderwerpen die er werkelijk toe doen in de evaluatie meeneemt. De inspecteur die een gelijkwaardige relatie van belang vindt, zal dan eerder normen en standaarden toepassen die acceptabel en relevant zijn voor een school, in plaats van alleen procedurele of administratieve normen. Toezicht houdt dan

16

Ehren.book Page 17 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

meer in dan alleen de formele consultaties van bepaalde partijen in de school, en is daarmee waarschijnlijk effectiever.

1.4

NEVENEFFECTEN VAN ONDERWIJSTOEZICHT

Toezicht kan ook neveneffecten veroorzaken. Het gaat dan, volgens Swanborn (1999, p.12), om ‘welkome en onwelkome veranderingen van andere dan de doelvariabele(n) ten gevolge van de interventie’. Wanneer uitvoerders van een interventie weten dat hun handelen geëvalueerd zal worden, kunnen zij zich strategisch gaan gedragen. Deze gedragsveranderingen kunnen worden onderverdeeld in positieve, negatieve of neutrale neveneffecten. (Negatieve) neveneffecten kunnen, volgens de Werkgroep Effectmeting (2005), zelfs de beoogde effecten van toezicht teniet doen. De Wolf en Janssens (2005) maken een onderscheid in bedoeld en onbedoeld strategisch gedrag van scholen en overige neveneffecten. Overige neveneffecten zijn volgens hen stress bij leerkrachten en schoolleiders, vermindering van het draagvlak voor de beoordeling en een afname van de betrouwbaarheid en validiteit van de beoordeling. Het lijkt echter logischer om neveneffecten te behandelen als het resultaat van ongewenst en/of onbedoeld gedrag in plaats van als een gelijkwaardig onderdeel van dergelijk gedrag. Neveneffecten zijn dan bijvoorbeeld een achteruitgang in leerprestaties van leerlingen als gevolg van de stress voor en de tijd die door leerkrachten wordt geïnvesteerd in het inspectiebezoek (ten koste van tijd geïnvesteerd in leerlingen en onderwijskwaliteit). Stress is dan geen neveneffect, maar onbedoeld en ongewenst gedrag als gevolg van toezicht, welke voorafgaat aan een neveneffect. Een achteruitgang in examenresultaten werd gevonden in Engels onderzoek van Shaw, Newton, Aitkin en Darnell (2003) en Rosenthal (2004). Zij suggereren ook het verband tussen dit neveneffect en stress en geïnvesteerde tijd. Andere neveneffecten zijn een beperkte variëteit in gedrag en structuur van scholen (een fenomeen dat isomorphisme wordt genoemd) als gevolg van onbedoeld strategisch gedrag van scholen, en de prestatieparadox (een zwakke samenhang tussen gerapporteerde en werkelijke prestaties) als gevolg van bedoeld strategisch gedrag van scholen. Isomorphisme is het resultaat van een proces waarin een bepaald onderdeel van een populatie (bijvoorbeeld een school) wordt ‘gedwongen’ om op een ander onderdeel, met dezelfde omgevingskenmerken, te gaan lijken (DiMaggio en Powell, 1983, p.149). ‘Gedwongen’ niet van uit het gezichtspunt van wet- en regelgeving maar om ‘maatschappelijk mee te kunnen’. Leeuw (2002) bestudeerde, voor het Deens evaluatie instituut, de waarden, doelen, objecten en methoden van onderwijsevaluaties in zeven landen. In deze studie toonde hij aan dat de criteria, die in onderwijsevaluaties worden gebruikt, een aanzienlijke invloed hebben op het gedrag van onderwijsinstellingen. Isomorphisme kan als neveneffect gezien worden, omdat de variëteit tussen scholen erdoor zou worden beperkt en scholen op elkaar zouden gaan lijken1. De prestatieparadox wordt door Van Thiel en Leeuw (2003, p.129) omschreven als ‘een zwakke samenhang tussen werkelijke en gerapporteerde prestaties’. Wanneer zich zo’n paradox voordoet, kunnen de indicatoren in het waarderingskader geen onderscheid meer maken in zwakke en sterke scholen. Deze paradox wordt veroorzaakt doordat organisaties of personen hebben geleerd welke aspecten van hun gedrag worden gemeten en welke niet. Ze

17

Ehren.book Page 18 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

HOOFDSTUK 1

gebruiken deze kennis om de beoordeling van hun prestaties te beïnvloeden. Beoordeelde prestaties kunnen hierdoor verbeteren, terwijl daadwerkelijke prestaties gelijk blijven. Hieronder wordt bedoeld en onbedoeld strategisch gedrag verder uitgewerkt.

1.4.1

Bedoeld strategisch gedrag

Bedoeld strategisch gedrag zijn de activiteiten die de school onderneemt om een goede inspectiebeoordeling te krijgen. Chapman (2001) geeft hiervan een voorbeeld wanneer hij omschrijft hoe leerkrachten hun lessen beter voorbereiden en structureren wanneer de inspecteur op bezoek komt. De meest bekende vorm van bedoeld strategisch gedrag is, volgens De Wolf en Janssens (2005), ‘window dressing’. De school creëert allerlei arrangementen die alleen bedoeld zijn om beter beoordeeld te worden. De school ontwikkelt bijvoorbeeld een handboek voor kwaliteitszorg, maar maakt daar in de dagelijkse praktijk niet of nauwelijks gebruik van. Scholen hebben geleerd welke aspecten van hun gedrag worden gemeten en welke niet, en ze gebruiken deze kennis om de beoordeling van hun prestaties te verbeteren. Beoordeelde prestaties kunnen hierdoor verbeteren terwijl daadwerkelijke prestaties gelijk blijven. Het bedoeld strategisch gedrag van de school is minder onschuldig wanneer er sprake is van misrepresentatie of fraude. In het eerste geval manipuleert de school gegevens, door bijvoorbeeld (zonder daar openheid van zaken over te geven, of schoolbeleid over te formuleren) risicoleerlingen naar een andere school te sturen, leerlingen aan de poort te selecteren, leerlingen die op de grens van slagen zitten een klas over te laten doen of terug te trekken voor de eindtoets. Voorbeelden van fraude zijn antwoorden voorzeggen aan leerlingen tijdens een toets om hogere leerresultaten te kunnen laten zien. Levitt en Dubner (2005) geven een verklaring voor dergelijk frauduleus gedrag door te omschrijven hoe menselijk gedrag wordt gestuurd door (onbedoelde) beloningen waardoor bepaalde (beleids)interventies tot neveneffecten kunnen leiden. Deze beloningen kunnen economisch, sociaal of moreel van aard zijn en kunnen in sommige gevallen op grote schaal neveneffecten van (beleids)interventies tot gevolg hebben. Een voorbeeld is de financiële beloning van Amerikaanse scholen die hoge leerresultaten behalen en boven het gemiddelde presteren. Deze beloning is bedoeld om scholen te stimuleren om alles in het werk te stellen om kwalitatief goed onderwijs aan hun leerlingen te bieden en om hoge(re) leerresultaten te realiseren. Levitt en Dubner (2005) tonen echter aan dat deze stimulansen er in sommige gevallen toe leiden dat scholen deze resultaten op andere (onbedoelde) manieren proberen te behalen, zoals door leerlingen meer tijd voor een toets te geven, of zelfs door foute antwoorden door de leerkrachten zelf te laten corrigeren. Het is overigens de vraag of zich vergelijkbare situaties in Nederland voorzien.

1.

De vraag is overigens of isomorphisme als een ongewenst neveneffect moet worden beschouwd wanneer harmonisatie en kwaliteitsverbetering wordt gezien als een van de doelen van het onderwijstoezicht. Toezicht heeft dan niet als doel het tot stand brengen van een grote hoeveelheid verschillen in onderwijskwaliteit. Indien het waarderingskader van voldoende kwaliteit is, dat wil zeggen dat het de kernkwaliteit en kerndoelen van het onderwijs meet, dan is het de vraag of strategisch gedrag van scholen onbedoeld kan zijn. Het gedrag leidt immers, uitgaande van een kwalitatief voldoende waarderingskader, tot kwaliteitsverbetering.

18

Ehren.book Page 19 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

1.4.2

Onbedoeld strategisch gedrag

Onbedoeld strategisch gedrag wordt, door De Wolf en Janssens (2005, p. 7), omschreven als ‘de onbedoelde invloed van de beoordelende inspecteur, of de gebruikte beoordelingsmethode’, op het gedrag van scholen. Scholen gaan zich bijvoorbeeld richten op de aspecten van het onderwijs die gekwantificeerd kunnen worden, zoals het aanbieden van voldoende leertijd aan leerlingen, ten koste van niet-kwantificeerbare aspecten, zoals de effectieve besteding van deze leertijd. Deze eerste vorm van onbedoeld strategisch gedrag wordt tunnelvisie genoemd. Door (pervers) leergedrag weten scholen welke aspecten van hun prestaties worden gemeten, en welke niet (Van Thiel en Leeuw, 2004). Toezicht kan ook leiden tot ‘myopia’; scholen richten zich dan op het behalen van smalle korte termijn doelen, in plaats van op organisatiebrede lange termijn doelen waarvan resultaten pas na verloop van tijd zichtbaar zijn. Hiervan is ook sprake wanneer ze zich richten op het laten zien van gewenst gedrag of gewenste prestaties, in plaats van de onderliggende doelstelling daarvan. Scholen implementeren bijvoorbeeld instrumenten voor zelfevaluatie en kwaliteitszorg omdat de inspectie daarom vraagt, in plaats van het implementeren van dergelijke instrumenten om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. In het geval van ‘ossificatie’ of verstarring laten scholen kansen en bedreigingen en mogelijke innovaties links liggen omdat vernieuwende activiteiten niet worden beloond in de beoordeling van de inspectie (Smith, 1995).

1.5

OORZAKEN VAN NEVENEFFECTEN

Bedoeld strategisch gedrag wordt, volgens De Wolf en Janssens (2005, p. 6), door scholen ondernomen om beter beoordeeld te worden. De beloning van dergelijk gedrag voor scholen is dat zij door de inspectie positief worden gewaardeerd, en dat deze positieve waardering op Internet voor hun omgeving zichtbaar is. Een negatieve waardering is echter ook zichtbaar, en kan door scholen worden gevreesd vanwege de mogelijke schade aan hun reputatie, en daarmee een mogelijke terugloop in leerlingenaantal. Andere oorzaken van bedoeld en onbedoeld strategisch gedrag worden afgeleid van Smith (1995) die disfunctionele neveneffecten van openbare prestatie-indicatoren omschrijft. Hij stelt tevens een aantal maatregelen voor die kunnen worden genomen om de meeste neveneffecten te voorkomen. Onderzoek naar deze kenmerken in het (Nederlandse) onderwijstoezicht ontbreekt echter vooralsnog, waardoor niet bekend is of toezicht, dat aan deze kenmerken voldoet, daadwerkelijk neveneffecten voorkomt. Smith (1995) beredeneert dat neveneffecten het gevolg zijn van een gebrek aan overeenkomst van de doelen die in het beoordelingskader zijn uitgewerkt, met de doelen van degene die wordt beoordeeld. Smith (1995) stelt een breder systeem van gegevensverzameling en publicatie voor, waarin ook de omgeving van instellingen wordt betrokken. Peer review en accreditatie zijn voorbeelden die door hem worden genoemd. Hij acht de kans op neveneffecten kleiner, wanneer de doelen uit het beoordelingskader onderdeel uitmaken van een dergelijk breder systeem. Smith (1995) omschrijft ook een aantal manieren om deze gedragingen op te sporen. Hij stelt allereerst voor om alle niveaus in een organisatie te betrekken bij de gegevensverzameling, en om gegevens zorgvuldig te controleren. Hierdoor kan fraude en manipulatie

19

Ehren.book Page 20 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

HOOFDSTUK 1

door inspecteurs sneller worden ontdekt. Dat kan, volgens Leeuw (2002), ook het geval zijn wanneer er sprake is van een gelijkwaardige en vertrouwensvolle relatie tussen school en inspecteur. Hierdoor wordt de kans vergroot dat scholen open zijn over hun sterke en zwakke kanten, waardoor inspecteurs beter op de hoogte zijn van wat er speelt in de school. Ook het gebruiken van een grote hoeveelheid (wisselende) indicatoren, het integreren van dataverzameling over prestatie-indicatoren in administratieve systemen van instellingen, en het dreigen met sancties zijn volgens Smith (1995) passende middelen. Instellingen zijn hierdoor moeilijker in staat, en minder geneigd om gegevens te manipuleren of om te frauderen. Bovendien zullen scholen minder gestimuleerd worden om hun onderwijs op het beoordelingskader aan te passen wanneer de beoordelingsindicatoren in het kader regelmatig veranderen of wanneer het kader (ook) indicatoren bevat die moeilijk in kwantificeerbare eenheden zijn uit te drukken. Een tweede oorzaak van bedoeld en onbedoeld strategisch gedrag kan dan ook een gebrek aan kwaliteit (in het gebruik) van prestatie-indicatoren (in het waarderingskader) zijn. Beoordelingsindicatoren die inflexibel worden gehanteerd stimuleren onbedoeld strategisch gedrag doordat scholen niet worden beloond voor prestaties die niet passen in het waarderingskader. Onbedoeld strategisch gedrag wordt waarschijnlijk ook gestimuleerd wanneer het waarderingskader geen innovaties beloont, en alleen de aan of afwezigheid van bepaalde zaken waardeert in plaats van de kwaliteit ervan. De school zal waarschijnlijk niet met lange termijn kwaliteitsverbeteringen aan de slag gaan. Deze leiden, als ze überhaupt met een positieve beoordeling worden gewaardeerd, immers pas tot een positieve beoordeling wanneer de resultaten zichtbaar zijn in de indicatoren die worden gemeten. Smith (1995) stelt voor om prestatie-indicatoren flexibel te gebruiken, om ook klanttevredenheid te meten en om experts te betrekken bij het interpreteren van prestatie-indicatoren. Deze maatregelen zouden ervoor kunnen zorgen dat prestatie-indicatoren ook innovaties en lange termijn verbeteringen positief waarderen.

1.6

VRAAGSTELLING

In dit onderzoek wordt geprobeerd een bijdrage te leveren aan de kennis over de werking van toezicht. Onderzoek naar effecten en neveneffecten van toezicht is complex. Van Dijk (2003) geeft aan dat er legio definitie- en aggregatieproblemen zijn, en omschrijft hoe empirische metingen en valideringen worden bemoeilijkt door praktische bepalingen en oncontroleerbare omstandigheden. Dat verklaart wellicht waarom er nog weinig bekend is over (neven)effecten van toezicht. Beschikbaarheid van robuuste, wetenschappelijk gevalideerde, modellen van gedragsbeïnvloeding door toezicht bieden, volgens hem, echter een belangrijke sleutel voor de inrichting van een effectief (toezichts)model. De context van het onderzoek is direct extern toezicht, dat wil zeggen toezicht waarbij geen schakel is tussen toezichthouder en de organisatie die onder toezicht staat. (Indicaties voor) effecten en neveneffecten van toezicht op het (Nederlandse) basisonderwijs worden onderzocht. De voorgaande paragrafen maakten duidelijk dat er specifieke kenmerken van toezicht en van scholen zijn die bijdragen aan (neven)effecten van toezicht. Feedback tijdens het bezoek en een negatieve beoordeling dragen bijvoorbeeld bij aan verbetering van de

20

Ehren.book Page 21 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

school als gevolg van een inspectiebezoek. Strategisch gedrag van de school, dat het gevolg kan zijn van een gebrekkige overeenkomst in doelen van de inspectie en van de school ten aanzien van gewenste prestaties van de school, kan leiden tot neveneffecten, zoals de prestatieparadox. Inzicht hierin wordt dan ook verkregen door de kenmerken van scholen en van toezicht te bestuderen die hier mogelijkerwijs aan bijdragen. De volgende vragen worden in dit onderzoek gesteld: Wat zijn (indicaties voor) effecten van onderwijstoezicht en welke kenmerken van scholen en van toezicht dragen daaraan bij? a. Wat zijn de beoogde effecten en mogelijk niet uit te sluiten neveneffecten van onderwijstoezicht? b. In hoeverre worden (indicaties van) beoogde effecten op scholen gevonden? c. In hoeverre worden potentiële effecten op scholen beïnvloed door kenmerken van toezicht en door kenmerken van scholen?

1.7

OPZET VAN HET ONDERZOEK

In dit onderzoek wordt een theoriegerichte benadering gehanteerd om inzicht te krijgen in de causale keten van toezicht naar (neven)effecten. Swanborn (1999, p. 12) omschrijft theoriegericht onderzoek als ‘wetenschappelijk onderzoek gericht op het maken, illustreren en/ of toetsen van theorieën’. Behalve het vaststellen van netto-effecten, dat wil zeggen de effecten die alleen aan het toezicht zijn toe te schrijven, wordt ook aandacht besteed aan de context waarin, en de mechanismen waardoor deze effecten tot stand komen. Het vaststellen van de context waarin effecten tot stand komen is, volgens Swanborn (1999), van belang omdat eigenschappen van de context effecten kunnen beïnvloeden. Afwezigheid van bepaalde condities in de context kan ertoe leiden dat een interventie geen of slechts een beperkt effect heeft. Om een beeld te krijgen van de wijze waarop toezicht bijdraagt aan de verbetering van de effectiviteit van scholen, en de wijze waarop de context daaraan bijdraagt wordt een theorie over het ontstaan van effecten van toezicht ontwikkeld en onderzocht. Hierbij staat de beleidstheorie achter de Wet op het onderwijstoezicht centraal. Een beleidstheorie is, volgens Walraven (1991, p. 7), ‘het geheel van veronderstellingen dat aan beleid ten grondslag ligt’. De assumpties van beleidsmakers over beoogde effecten van toezicht, en de wijze waarop deze behoren te ontstaan, worden gereconstrueerd in een eerste deelonderzoek. De beleidstheorie wordt geëvalueerd door te analyseren in welke mate de veronderstellingen onderling tegenstrijdig zijn (consistentie). Met behulp van wetenschappelijke bevindingen over schooleffectiviteit, schoolverbetering, feedbacksystemen, kwaliteitszorg en zelfevaluatie en marktmechanismen wordt tevens nagegaan of de in de beleidstheorie gehanteerde definities precies zijn en of de beleidstheorie wordt ondersteund door bevindingen uit wetenschappelijk onderzoek (empirische houdbaarheid). Deze evaluatiecriteria worden omschreven door Leeuw (1983, vanaf p. 157). In een tweede deelstudie wordt onderzocht hoe de beleidstheorie wordt geïmplementeerd door inspecteurs. Met behulp van interviews en een vragenlijst wordt onderzocht welke werkwijzen inspecteurs hanteren. Daarmee wordt inzicht verkregen in mogelijke imple-

21

Ehren.book Page 22 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

HOOFDSTUK 1

mentatiefouten en/of implementatieproblemen. Implementatiefouten ontstaan, volgens Weiss (1997, p. 41), wanneer de bedoelde activiteiten (zoals omschreven in de beleidstheorie) niet in praktijk worden gebracht en daarom niet kunnen bijdragen aan beoogde effecten. Indien de beleidstheorie alleen globale voorschriften voor werkwijzen van inspecteurs bevat, en er niet overduidelijk sprake is van fouten, zal er worden gesproken over implementatieproblemen. Het deel van de beleidstheorie dat positief wordt beoordeeld na evaluatie van de consistentie, precieze definiëring en empirische houdbaarheid van de veronderstellingen én waarvan de beschreven onderdelen van toezicht worden geïmplementeerd, wordt nader onderzocht met behulp van tien case studies. Door alleen onderdelen van de beleidstheorie op te nemen die in deze evaluatie positief zijn beoordeeld, wordt de kans vergroot dat in de case studies verschijnselen worden onderzocht waarmee uitspraken over effecten van toezicht kunnen worden gedaan. Door alleen onderdelen uit de beleidstheorie op te nemen die worden geïmplementeerd, wordt tevens gewaarborgd dat in de case studies verschijnselen worden onderzocht die in de praktijk kunnen worden aangetroffen. Het voordeel van deze benadering is dat een ‘non event evaluatie’ wordt voorkomen en dat de kans op het bevestigen dan wel verwerpen van de theorie op empirische gronden wordt vergroot. Alleen de delen uit de beleidstheorie die relatief sterk staan, dat wil zeggen die de toetsing op grond van literatuur en de toetsing van implementatiefouten/problemen hebben doorstaan, worden immers verder onderzocht. De evaluatie van de beleidstheorie is bedoeld om beschikbare wetenschappelijke kennis te benutten voor versterking van de beleidstheorie. Met behulp van deze case studies wordt getracht een antwoord te vinden op de onderzoeksvraag over welke kenmerken van scholen en van toezicht bijdragen aan potentiële effecten van toezicht. Idealiter worden experimentele of quasi-experimentele designs gebruikt om de causaliteit van toezicht naar effecten vast te stellen. Quasi-experimenteel onderzoek is bijvoorbeeld mogelijk door gebruik te maken van toevallige variaties in intensiteit en frequentie van inspectiebezoeken (zie onder andere onderzoek van Rosenthal, 2004 en Luginbuhl e.a., in press). In dit onderzoek wordt het onderzoek ná implementatie van de Wet op het onderwijstoezicht echter als uitgangspunt genomen. Deze wet werd in 2002 operationeel, ongeveer gelijktijdig met de start van dit onderzoek. De beperkte looptijd van dit onderzoek (2002-2005), in combinatie met de tijd die naar verwachting nodig is om effecten van toezicht vast te stellen, impliceert dat er nog geen effecten van toezicht, volgens de Wet op het onderwijstoezicht kunnen worden vastgesteld. Van den Berg en Vandenberghe (1981) betogen bijvoorbeeld dat veranderingen in onderwijskwaliteit pas na drie tot tien jaar volledig zijn doorgevoerd. Gedurende de looptijd van het hier gerapporteerde onderzoek kan daarom alleen worden vastgesteld welke activiteiten en verbeterprocessen de school uitvoert na een inspectiebezoek. Case studies bieden de mogelijkheid om deze activiteiten en processen na het bezoek nauwgezet te volgen. Effecten worden dan ook gemeten door na te gaan welke verbetering in relevante school en instructieprocessen er optreden na het bezoek. Finale effecten, zoals verbetering van de onderwijskwaliteit, worden daarmee ingeperkt tot tussentijdse effecten. Deze tussentijdse effecten bestaan uit verbeterprocessen die de school doorvoert naar aanleiding van de feedback tijdens het inspectiebezoek. Deze worden gevolgd tot en met zes maanden na het bezoek. Zes maanden na het bezoek wordt alle feedback die tijdens het bezoek of in het inspectierapport aan scholen is gegeven, aan de directeur voorgelegd. Aan hem wordt

22

Ehren.book Page 23 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

gevraagd welke punten uit de feedback hij herkent, met welke punten hij het eens is en welke punten hebben geleid tot nieuw beleid of tot een beleidswijziging, en wat daarvan het resultaat is. Ook wordt nagegaan of de school verbeteractiviteiten ontwikkelt die samenhangen met andere effectbevorderende elementen in het toezicht, dan de feedback tijdens het bezoek. De causaliteit tussen verbeterprocessen en het inspectiebezoek wordt vastgesteld door na te gaan welke verbeterprocessen de school voor het bezoek doorvoert, of welke plannen daarvoor worden besproken. Verbeterprocessen die na het bezoek worden ontwikkeld, en die voor het bezoek nog niet in de school aanwezig waren kunnen aan het inspectiebezoek worden toegeschreven. In de onderstaande figuur wordt de opzet van het onderzoek schematisch weergegeven.

Figuur 1.2

Opzet van het onderzoek

Reconstructie van de beleidstheorie die aan de Wet op het onderwijstoezichtten grondslag ligt en de evaluatie daarvan (Deelonderzoek 1) Beschrijven en analyseren van de implementatie van de Wet op het onderwijstoezicht door inspecteurs (Deelonderzoek 2)

Onderzoeken van het deel van de beleidstheorie dat: − In de evaluatie positief is beoordeeld − Wordt geïmplementeerd door inspecteurs (Deelonderzoek 3): schoolverbetering als gevolg van toezicht

De drie deelstudies zijn, door de keus voor de beleidstheorie als uitgangspunt voor het onderzoek, hoofdzakelijk gericht op de theorievorming over en het onderzoeken van effecten van toezicht. De beleidstheorie berust immers vooral op het bereiken van beoogde effecten; voorzover beleidsmakers neveneffecten van beleid verwachten zullen beleidsmakers deze proberen te voorkomen door het instellen van effectbevorderende maatregelen. Hierdoor zullen neveneffecten geen prominent onderdeel uitmaken van de beleidstheorie. In elk deelonderzoek worden wel mogelijke implicaties voor, en verwachtingen over neveneffecten van toezicht besproken. Hieronder wordt elk deelonderzoek apart toegelicht.

1.7.1

Deelonderzoek 1. Beleidstheorie Wet op het onderwijstoezicht

In het eerste deelonderzoek worden de assumpties van beleidsmakers, over de beoogde effecten van toezicht en de wijze waarop deze behoren te ontstaan, gereconstrueerd. De Wet op het onderwijstoezicht, die medio 2002 werd gepubliceerd in het Staatsblad, wordt hierbij als uitgangspunt genomen. Deze wet, en de bijbehorende documenten (zoals de Memorie van Toelichting en kamerbehandelingen), bevat immers veronderstellingen over hoe het toezicht moet worden uitgevoerd, en welke effecten daarmee worden beoogd.

23

Ehren.book Page 24 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

HOOFDSTUK 1

Met behulp van een analyse van deze wet, en van aanpalende documenten, worden de assumpties gereconstrueerd die samen de beleidstheorie van het toezicht vormen. Interviews met veertien beleidsbepalers worden gehouden om na te gaan of de gereconstrueerde beleidstheorie een goede weergave van de werkelijke bedoeling van de Wet op het onderwijstoezicht is. De evaluatie van de beleidstheorie, met behulp van resultaten van eerder onderzoek, geeft inzicht in de vraag of de assumpties onderling tegenstrijdig zijn (consistentie), of er preciezere definities beschikbaar zijn van de begrippen in de beleidstheorie (precieze definiëring), en in welke mate de beleidstheorie wordt ondersteund door bevindingen uit wetenschappelijk onderzoek (empirische houdbaarheid). Op basis daarvan kan worden vastgesteld welke effecten en neveneffecten van toezicht, volgens de Wet op het onderwijstoezicht, kunnen worden verwacht. De volgende vragen worden beantwoord: a. Welke effecten van toezicht, in de zin van een verbetering van de onderwijskwaliteit, beoogt de Wet op het onderwijstoezicht? b. Hoe zouden deze effecten, volgens de Wet op het onderwijstoezicht, tot stand moeten komen? c. Hoe consistent, precies gedefinieerd en empirisch gefundeerd zijn de veronderstellingen die aan de Wet op het onderwijstoezicht ten grondslag liggen? d. Hoe waarschijnlijk is het dat de beoogde effecten optreden? e. Hoe waarschijnlijk is het dat neveneffecten optreden?

1.7.2

Deelonderzoek 2. Implementatie van de Wet op het onderwijstoezicht

De Wet op het onderwijstoezicht bevat vooral kaders waarbinnen inspecteurs te werk moeten gaan, en geeft maar een beperkte omschrijving van de wijze waarop zij binnen deze kaders te werk moeten gaan. Inspecteurs beschikken dus over de ruimte om op verschillende wijzen invulling te geven aan de implementatie van de Wet op het onderwijstoezicht. Gedurende de implementatie van het beleid worden volgens Hoeben (1995) bovendien, op basis van opgedane ervaringen, vaak aanvullingen of wijzigingen in het beleid aangebracht. In deelonderzoek twee wordt daarom ingegaan op de werkwijzen van inspecteurs. Met behulp van veertien interviews met inspecteurs primair onderwijs, en een schriftelijke vragenlijst aan alle inspecteurs primair onderwijs (respons 58%) wordt onderzocht hóe inspecteurs toezicht houden. Mogelijke implementatieproblemen, die ontstaan wanneer de Wet op het onderwijstoezicht niet wordt ingevoerd zoals bedoeld, kunnen zo worden opgespoord. Op basis daarvan wordt beredeneerd welke effecten en neveneffecten mogen worden verwacht. De volgende onderzoeksvragen komen aan bod: f. Hoe implementeren inspecteurs de Wet op het onderwijstoezicht? g. Welke implementatiefouten of implementatieproblemen treden daarbij op? h. Hoe waarschijnlijk is het dat beoogde effecten optreden? i. Hoe waarschijnlijk is het dat neveneffecten optreden?

1.7.3

Deelonderzoek 3. Schoolverbetering en toezicht

Het deel van de beleidstheorie dat positief wordt beoordeeld op de drie evaluatiecriteria, (empirische houdbaarheid, precieze definiëring en consistentie) en waarvan de beschreven onderdelen van toezicht ook daadwerkelijk zijn geïmplementeerd, wordt nader onderzocht

24

Ehren.book Page 25 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING

met behulp van tien case studies. Verwacht wordt dat bepaalde kenmerken van scholen en van toezicht, via interacties tussen school en inspecteur tijdens het bezoek, tot effecten leiden. Om na te gaan hoe reëel deze verwachting is worden scholen gericht geselecteerd. In deze selectie wordt getracht variaties aan te brengen in de mate waarin deze kenmerken in scholen en in het toezicht op scholen kunnen worden aangetroffen. De resultaten van deelonderzoek twee naar de werkwijzen van inspecteurs worden gebruikt om inspecteurs te selecteren die naar verwachting verschillen in de wijze waarop zij toezicht op scholen houden. In de case studies worden voor, tijdens en na het inspectiebezoek gegevens verzameld met behulp van interviews, observaties, schriftelijke vragenlijsten en documentanalyses. De cases waarin de kenmerken van scholen (verandercapaciteit en steun uit hun omgeving) en van toezicht (aantal onvoldoendes in de beoordeling, feedback, afspraken voor en monitoring van verbetering) meer aanwezig zijn worden vergeleken met cases waarin deze minder aanwezig zijn. Deze vergelijking geeft inzicht in de kenmerken van scholen en de effectbevorderende kenmerken van toezicht die bijdragen aan verbeterprocessen en uiteindelijk aan effecten van toezicht. De volgende onderzoeksvragen staan centraal: j. Welke kenmerken van scholen dragen bij aan verbeterprocessen in scholen als gevolg van inspectietoezicht? k. Welke kenmerken van toezicht dragen bij aan verbeterprocessen in scholen als gevolg van inspectietoezicht? l. Leiden schoolbezoeken tot verbeterprocessen, gegeven bepaalde typen scholen en gedragsstijlen van inspecteurs?

25

Ehren.book Page 26 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

Ehren.book Page 27 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

2 DE WET OP HET ONDERWIJSTOEZICHT;
Beleidsassumpties rond het toezicht op het primair onderwijs nader bekeken

2.1

INLEIDING

De Wet op het onderwijstoezicht, die in 2002 werd ingevoerd, legt de taken van de Inspectie van het Onderwijs vast en omschrijft de indicatoren aan de hand waarvan inspecteurs scholen beoordelen. Een evaluatie van de interne verzelfstandiging van de inspectie in 1998 vormde, volgens de memorie van toelichting bij de wet, een belangrijke aanleiding voor deze wet. Deze evaluatie maakte duidelijk dat zich een aantal ontwikkelingen had voorgedaan die noodzaakten tot een herbezinning op de positie van de inspectie. Zo werden er steeds meer vragen gesteld over de criteria die de inspectie bij haar beoordelingen hanteert, en de mate van verantwoordelijkheid van de minister daarvoor. Tevens was de belangstelling voor de openbare inspectierapporten en voor de onafhankelijkheid van het inspectieoordeel sterk toegenomen. Ook de discussies, over hoe te handelen in scholen van onvoldoende kwaliteit, vormden een aanleiding voor de Wet op het Onderwijstoezicht. In de wet, in de memorie van toelichting bij de wet, in de notulen van besprekingen over de wet in de Eerste en Tweede kamer en in adviezen van de Onderwijsraad over de wet, kunnen assumpties worden gevonden over beoogde effecten van toezicht. Deze notities bevatten, volgens Van Bruggen (2002), belangrijke interpretaties en uitleg over de politieke en maatschappelijke boodschappen waar de inspectie zich aan te houden heeft. Identificatie van deze assumpties geeft de mogelijkheid om een idee te krijgen van de bedoelingen achter het toezicht. Deze aannames vormen tezamen de beleidstheorie van de Wet op het onderwijstoezicht. Met behulp van literatuur, over onder andere feedbacksystemen, schooleffectiviteit en verbetering van scholen, wordt nagegaan of de assumpties onderling tegenstrijdig zijn (consistentie), of er preciezere definities beschikbaar zijn van de begrippen in de beleidstheorie (precieze definiëring), en in welke mate de beleidstheorie wordt ondersteund door bevindingen uit wetenschappelijk onderzoek (empirische houdbaarheid). Daarmee wordt duidelijk welke effecten van toezicht kunnen worden verwacht als de wet wordt ingevoerd zoals bedoeld, en als scholen zich gedragen zoals verwacht. De volgende onderzoeksvragen worden aan de orde gesteld in dit hoofdstuk: – Welke effecten van toezicht, in de zin van een verbetering van de onderwijskwaliteit, beoogt de Wet op het onderwijstoezicht?

Ehren.book Page 28 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

HOOFDSTUK 2

– – – –

Hoe zouden deze effecten, volgens de Wet op het onderwijstoezicht, tot stand moeten komen? Hoe consistent, precies gedefinieerd en empirisch gefundeerd zijn de veronderstellingen die aan de Wet op het onderwijstoezicht ten grondslag liggen? Hoe waarschijnlijk is het dat de beoogde effecten optreden? Hoe waarschijnlijk is het dat neveneffecten optreden?

2.2

METHODE

Allereerst worden de assumpties over de beoogde effecten van de Wet op het onderwijstoezicht en het ontstaan daarvan, gereconstrueerd. Deze assumpties worden vervolgens gevalideerd om er zeker van te zijn dat ze een legitieme weergave zijn van de bedoelingen van de Wet op het onderwijstoezicht. Tot slot worden de assumpties, met behulp van resultaten uit eerder onderzoek, geëvalueerd.

2.2.1

Reconstructie

Assumpties zijn af te leiden uit documenten zoals de wettekst en memorie van toelichting, Kamerbehandelingen van de wet en adviezen van de Onderwijsraad over de wet. Daarnaast kunnen ook de personen, die waren betrokken bij de totstandkoming van de wet, informatie geven over de bedoelingen van de wet. Aangezien de Wet op het onderwijstoezicht het uitgangspunt vormt voor de vormgeving van het toezicht wordt, voor de reconstructie van de beleidstheorie, uitgegaan van een documentanalyse. Het voordeel daarvan is dat er, in vergelijking met bijvoorbeeld interviews, in mindere mate sprake is van inconsistenties in formuleringen (Karstanje, 1996). Aan schriftelijke formuleringen is immers vaak meer aandacht besteed, en individuele gezichtspunten en sociaal-wenselijke antwoorden spelen in mindere mate een rol. Wanneer scholen de uitvoering van het toezicht juridisch aanvechten, zal de tekst van de wet bovendien leidend zijn in uitspraken hierover. Er zijn verschillende typen beleidstheorieën te reconstrueren. Hoogerwerf (1984) beschrijft beleidstheorieën op basis van oorzaak-gevolg, normatieve en middel-doel relaties. In dit deelonderzoek staat het beschrijven en voorspellen van de (in)effectiviteit van beleid met behulp van middel-doel relaties centraal. Daarmee wordt de meeste informatie verkregen over de hoofdvragen van dit onderzoek, welke zijn gericht op (het ontstaan van) effecten en neveneffecten van toezicht. Het vertalen van informatie uit documenten in assumpties kan op een aantal manieren gebeuren. Leeuw (2003) omschrijft een aantal methoden (die ook zijn gerelateerd aan de manier van informatieverzameling). In dit onderzoek wordt de beleidswetenschappelijke benadering gebruikt. Deze bestaat, volgens Leeuw (2003, p.7/8), uit de volgende stappen:

28

Ehren.book Page 29 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

DE WET OP HET ONDERWIJSTOEZICHT

1. Identificeer de gedragsmechanismen waarvan wordt verwacht dat ze het probleem oplossen. Zoek hiervoor in formele en informele documenten naar statements die aangeven waarom een bepaald probleem moet worden opgelost, en wat de doelen zijn van het beleid of programma dat wordt bestudeerd. Deze statements verwijzen naar mechanismen, die kunnen worden beschouwd als de motor voor beleid of programma’s, en die beleid en programma’s effectief maken. Relevante statements hebben vaak de volgende vorm: ‘het is duidelijk dat x … zal werken’, ‘volgens ons is de beste manier om het probleem op te lossen…’, ‘de enige manier om dit probleem op te lossen is…’, ‘de x jaar ervaring van onze organisatie leert ons dat…’. 2. Maak een rapport van deze statements en koppel de mechanismen met de doelen van het betreffende programma. 3. Herformuleer de statements in conditionele ‘als-dan’ beweringen. 4. Zoek naar rechtvaardigingen (warrants) om de missende schakels te vinden binnen of tussen verschillende beweringen met behulp van Toulmin’s argumentatieleer. Het gaat dan vooral om het vinden van een algemeen principe waaruit duidelijk wordt waarom B uit A volgt: B volgt uit A, omdat …… Dit laatste deel van de argumentatie wordt vaak niet geëxpliciteerd waardoor de onderzoeker dit deel moet invullen. 5. Herformuleer deze rechtvaardigingen in conditionele ‘als-dan’ beweringen en teken een kaart van de (meest causale) schakels. Het reconstrueren van beleidsassumpties vergt een interpretatie en koppeling van uitspraken op twee niveaus. Bijvoorbeeld: Van uitspraken: – De inspectie moet de eigen verantwoordelijkheid voor de bevordering van de kwaliteit van het onderwijs stimuleren. De school als lerende organisatie dient in eerste instantie zelf haar kwaliteit te bewaken en te bevorderen’ (TK 26572, nr. 7, p.7) en – ‘Wanneer een school voor een goed kwaliteitszorgsysteem wordt beloond met minder intensief en frequent toezicht zal daar een sterk stimulerende werking vanuit gaan’ (TK 27783, nr. 21, p.17). tot beleidsassumptie: ‘als de inspectie de intensiteit en frequentie van het toezicht varieert naarmate scholen hun eigen kwaliteitszorg beter hebben ontwikkeld, dan zullen scholen een kwaliteitszorgsysteem ontwikkelen’. Dit voorbeeld illustreert in het kort hoe de assumpties tot stand komen. In de praktijk zijn er echter meerdere uitspraken nodig om tot één concrete beleidsassumptie te komen. Een goede verwijzing naar onderliggende uitspraken zorgt ervoor dat de wijze waarop de assumpties zijn gereconstrueerd toetsbaar is.

2.2.2

Validatie

Een validatie maakt duidelijk of de vertaling van de uitspraken uit geanalyseerde documenten in middel-doel relaties, tot een goede weergave van de werkelijke bedoelingen van de wet heeft geleid. Daarmee worden interpretatiefouten in de reconstructie van de beleids-

29

Ehren.book Page 30 Wednesday, July 5, 2006 4:54 PM

HOOFDSTUK 2

theorie duidelijk. Om deze validatie mogelijk te maken worden de assumpties in stellingvorm voorgelegd aan beleidsmakers en beleidsbepalers, die verantwoordelijk waren voor de oorspronkelijke uitspraken. Dat zijn in dit geval leden van de toenmalige Tweede Kamercommissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, leden van de Onderwijsraad en medewerkers van de inspectie en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Bijlage 1 bevat de namen van geïnterviewde personen. Aan hen wordt de vraag voorgelegd of de stellingen passen bij de bedoeling van de Wet op het onderwijstoezicht. Wanneer dat niet het geval is, wordt om een verklaring gevraagd. Op plaatsen waar de documenten geen duidelijk beeld van bepaalde begrippen of redeneringen geven, wordt met behulp van open vragen om verdere invulling gevraagd. Bijlage 2 biedt een overzicht van de gestelde vragen. De validatie heeft geleid tot het combineren van een tweetal onderdelen van toezicht, namelijk het toezicht op de deugdelijkheideisen1 en toezicht met behulp van kwaliteitsaspecten2. Het waarderingskader behoort, volgens respondenten, een integrale uitwerking van onderwijskwaliteit te bevatten, waardoor het toezicht op de deugdelijkheideisen en kwaliteitsaspecten geen aparte onderdelen zijn. Beide onderdelen van toezicht zijn gecombineerd tot één onderdeel, namelijk toezicht op de kwaliteit van scholen. De resultatensectie in dit hoofdstuk bevat de aangepaste assumpties.

2.2.3

Evaluatie

Een kritische evaluatie van de beleidstheorie is de laatste fase van dit deelonderzoek. In deze evaluatie vindt een analyse plaats van de mate waarin de veronderstellingen in de beleidstheorie onderling tegenstrijdig zijn (consistentie). Met behulp van wetenschappelijke bevindingen over schooleffectiviteit, schoolverbetering, feedbacksystemen, kwaliteitszorg en zelfevaluatie en marktmechanismen wordt nagegaan of er preciezere definities beschikbaar zijn van de begrippen in de beleidstheorie (precieze definiëring), en of de beleidstheorie wordt ondersteund door bevindingen uit wetenschappelijk onderzoek (empirische houdbaarheid). Daarmee kunnen mogelijke effecten, en neveneffecten, van de wet worden voorspeld.

2.3

RESULTATEN

De Inspectie van het Onderwijs heeft haar oorsprong in de vestiging en opbouw van de nationale staat in de Bataafse tijd (Elte, 2002). Dat betekent dat het staatstoezicht op het lager onderwijs al meer dan 200 jaar oud is. Het toezicht op het middelbaar onderwijs is meer dan 140 jaar oud, en het toezicht op het beroepsonderwijs bestaat meer dan 80 jaar. In de 200 jaar van het bestaan van de inspectie verschuift, volgens Mertens (2002), het accent van beleidsontwikkeling naar het meewerken aan de uitvoering van het onderwijs en vervolgens naar handhaving. Ook nu nog zijn, volgens Elte (1988), bepaalde erfenissen uit het verleden zichtbaar in bijvoorbeeld de formele taken, de structurering van het apparaat, de relaties van de verschillende een
Download
SEO rapport Best practices in toezicht.pdf SEO rapport Best practices in toezicht.pdf
Best Practices in Toezicht

Amsterdam, januari 2007 In opdracht van Actal

Best Practices in Toezicht

Peter Risseeuw & Jorna Leenheer

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 924 ISBN-10: 90-6733-368-9 ISBN-13: 978-90-6733-368-9

Copyright © 2007 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

Inhoudsopgave
Samenvatting ...................................................................................................................... i 1 2 2.1 2.2 3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.3 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.5 Bijlagen Inleiding .......................................................................................................1 Excellent toezicht........................................................................................ 3 Waarin onderscheiden goede toezichthouders zich?...................................................3 Excellent toezicht ..............................................................................................................3

Best practices in toezicht ............................................................................ 7
Excellente toezichthouders ..............................................................................................7 Best practices ........................................................................................................................11 Organisatiestructuur........................................................................................................11 Personeelsbeleid...............................................................................................................12 Communicatie en terugkoppeling.................................................................................13 Samenwerking met andere toezichthouders................................................................14 Doelgroepenbeleid ..........................................................................................................14 Succesfactoren..................................................................................................................15 Opvattingen van ondertoezichtgestelden................................................... 17 Respons .............................................................................................................................17 Contact met toezichthouders.........................................................................................18 Kwaliteitsdimensies .........................................................................................................19 Waardering in relatie tot karakteristieken van de toezichthouder /

ondertoezichtgestelde........................................................................................................................... 20 Waardering verschillende soorten toezichthouders...................................................20 Waardering toezichthouder in relatie tot de aard van het contact ..........................21 Waardering toezichthouder naar bedrijfsomvang ......................................................22 Conclusies .........................................................................................................................23 ....................................................................................................................25

Bijlage A Excellente toezichthouders .......................................................................................................27 Bijlage B Betrouwbaarheidsanalyses .........................................................................................................29 Bijlage C Vragenlijst ondertoezichtgestelden ..........................................................................................31

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

i

Samenvatting
Dit rapport schetst een beeld van hoe toezicht op een goede manier uitgeoefend kan worden. In het aan dit rapport ten grondslag liggende onderzoek is per enquête aan ondernemers gevraagd aan te geven welke toezichthouders ze uit eigen ondervinding goed vinden functioneren. De twintig toezichthoudende instellingen met de hoogste waardering zijn vervolgens geïnterviewd over hun aanpak. De bevindingen uit de interviews zijn geordend en geanalyseerd, met het verschil tussen door midden- en kleinbedrijf aangewezen goede toezichthouders en door het grootbedrijf aangewezen goede toezichthouders als belangrijke leidraad. De bevindingen zijn consistent met wat bekend is uit de theorie van de dienstenmarketing, en wat naar voren komt uit de discussie die thans in binnen- en buitenland gevoerd wordt over effectief toezicht. Toezichthouders die weinig tijd en/of geld vergen, scoren iets hoger dan hun collega’s die een groter tijd- of geldbeslag leggen. Toch zijn er ook ‘toezichtintensieve’ instanties die een goede waardering krijgen. Communicatie is het belangrijkst. De 363 beoordelende bedrijven benoemen deze factor het meest geprononceerd, en voor veel van de toezichthouders is communicatie ook een speerpunt in het eigen beleid. Toezichthouders die zich opstellen als adviseur, met preventie van incidenten als doelstelling, scoren beter dan toezichthouders die zuiver repressief te werk gaan. Toezicht is mensenwerk. Het is essentieel dat de mensen die toezicht uitoefenen, zowel de buitendienstinspecteurs als de binnendienst afhandelaars, goed gemotiveerd en geschoold zijn. Van diverse zijden wordt het belang van kennis op HBO-niveau benadrukt. Het midden- en kleinbedrijf vraagt bijzondere aandacht. Kleine bedrijven ontberen vaak kennis op het gebied van de toezichthouder, en zijn dus gebaat bij nog duidelijker communicatie, maar ook met informatie over het waarom van het toezicht. Kleine bedrijven zijn ook het meest gebaat bij een invulling van de rol van adviseur door de toezichthouder. Niet alle elementen die in de literatuur als succesfactoren naar voren komen voor goed toezicht worden ingevuld. Er is ruimte voor meer afstemming en samenwerking tussen verschillende soorten toezichthouders, ook al wordt daar, met name op lokaal niveau, wel aan gewerkt. Nederlandse veiligheidstoezichthouders blijken nog nauwelijks te denken in een risicobenadering, waarbij de toezichtsdruk vooral wordt gelegd bij bedrijven waar de kans dat ze zich niet aan de regels houden het grootst is.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

1

1

Inleiding

De kranten staan vol met berichten over de vele toezichthouders die Nederland kent, en de hoge regeldruk en administratieve lasten (‘nalevingskosten’) die zij veroorzaken.1 Een aanzienlijk deel van de door bedrijven gepercipieerde lastendruk is gelegen in contacten met toezichthoudende instanties. Zie bijvoorbeeld De top 10 van hinderlijke regels van de commissie Stevens: acht van de tien klachten zijn niet terug te voeren op wetten en regels zelf, maar op de wijze waarop de bijbehorende toezichthoudende instanties hun taak invullen.2 Het adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) richt zich op regeldruk en het beperken van administratieve lasten. In dat verband speelt ook de vraag hoe toezicht uitgeoefend kan worden met minder nalevingskosten. De discussie over adequaat toezicht spitst zich vooral toe op wat er mis gaat. Zie de eerder genoemde top 10 van de Commissie Stevens, het rapport Tussen haat en liefde van VNO-NCW, en het succes van het Meldpunt Strijdige Regelgeving van EZ. Een en ander werkt door in de Nederlandse praktijk. Zo komen vanuit de regering voorstellen om toezichthouders (bijvoorbeeld de Voedsel en Waren Autoriteit en de Arbeidsinspectie) dwingend te laten samenwerken, om zodoende het aantal bedrijfsbezoeken te beperken. In het aan dit rapport ten grondslag liggende onderzoek, uitgevoerd in opdracht van Actal, draaien we de probleemstelling om. We vergeten tijdelijk wat er fout gaat of kan gaan, en we concentreren ons op wat er goed gaat. Dit rapport is gebaseerd op de praktijk van twintig toezichthoudende instellingen, die zijn aangewezen op basis van goede ervaringen van 363 bedrijven met hun toezichthouders. De praktijk van deze toezichthouders laat zien hoe het ook kan. Het hoeft niet ingewikkeld te zijn: een klantgerichte houding, en een invulling van een rol van adviseur naast die van inspecteur lijken wonderen te doen. Dit rapport is als volgt ingedeeld. In hoofdstuk 2 worden de onderzoeksvragen en de opzet van het uitgevoerde onderzoek uitgewerkt. De belangrijkste resultaten van het onderzoek komen in hoofdstuk 3 aan bod: wat is het geheim van excellente toezichthouders? Hoofdstuk 4 gaat nader in op de opvattingen van de 363 bedrijven die zich over hun toezichthouders hebben uitgesproken. In de bijlagen zijn verantwoordende opmerkingen bij het onderzoek te vinden.

1

2

Een willekeurige greep: NRC Handelsblad, 14/11/2006: ‘De archiefkasten puilen uit’; Ondernemer Dirk Scheringa in NRC/Handelsblad van 10/11/2006: ’50 procent van alle regelgeving kan weg’; NRC Handelsblad, 9/9/2006: ‘Inspecties moeten elkaars regels kennen’; Het Financiële Dagblad, 22/10/2005 ‘Wildgroei toezicht aan banden’; Het Financiële Dagblad, 7/11//2005. ‘Klachten over regeldruk; hand ook in eigen boezem’. Ondernemersklankbord Regeldruk (Commissie Stevens), Den Haag, 2005, www.minderregelsez.nl.
SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

3

2

Excellent toezicht

2.1 Waarin onderscheiden goede toezichthouders zich?
Dit rapport is gebaseerd op een in opdracht van Actal uitgevoerd onderzoek, dat er op gericht was “te laten zien hoe gehandhaafd kan worden met minder toezichtslasten” en “oplossingen en/of best practices aan te dragen die zich kenmerken door snelle en brede toepasbaarheid, grote beeldendheid en zeggingskracht.” Met andere woorden, spoor toezichthoudende instanties op, die –in de ogen van onder toezicht gestelde bedrijven– goed presteren in hun taak, en die dat doen op een wijze die benoembaar en overdraagbaar is. Toezichthouders die (te) hoge lasten bij de ondertoezichtgestelden veroorzaken, kunnen bij deze collega’s ideeën opdoen om die lasten te verlagen. Als onderzoeksvragen zijn daarom gehanteerd: 1. Welke toezichthouders kunnen aangewezen worden als instanties die er in slagen hun toezicht uit te oefenen op een manier die de ondertoezichtgestelden de overtuiging geeft dat het efficiënt en effectief gebeurt? Hoe hebben deze toezichthouders hun aanpak en processen georganiseerd?

2.

2.2 Excellent toezicht
2.2.1 Kwaliteit van het toezicht
Net als van andere organisaties mogen we van toezichthouders verwachten dat ze hun werk effectief, dat wil zeggen in het licht van hun taakstelling, en efficiënt, in termen van de eigen uitvoeringskosten en de lasten van de ondertoezichtgestelden, uitvoeren. Zonder de wettelijke verhoudingen tussen toezichthouders en bedrijven geweld aan te doen, kan de relatie tussen toezichthouder en ondertoezichtgestelden gekenschetst worden als een tussen dienstverlener en klant. Bij dit perspectief past een denken in de lijn van de dienstenmarketing, een discipline die zich onder meer bezig houdt met de vraag hoe dienstverlenende bedrijven zoveel mogelijk waarde voor hun klanten kunnen creëren.3 Kwaliteit van de dienstverlening is daarbij een sleutelbegrip. Wat kwaliteit is, wordt niet zozeer bepaald door de waarde en de intensiteit van de inspanningen van de dienstverlener, maar door wat de klanten ervaren. Zoals een Engels spreekwoord zegt: beauty is in the eye of the beholder. De kwaliteitsperceptie wordt vooral bepaald door discrepanties tussen wat de klanten verwachten en wat ze uiteindelijk krijgen. Als de dienstverlener levert wat verwacht werd (of een beetje meer dan dat), is de klant al gauw tevreden. Naast goed presteren, is communicatie vooraf over wat de klant mag verwachten dus essentieel: dat draagt er aan bij dat de het gat tussen verwachting en uitkomst beperkt zal zijn – mits de dienstverlener waarmaakt wat hij aangekondigd heeft. In de dienstenmarketing wordt onderscheid gemaakt tussen de technische kwaliteit van de dienst (‘klopt’ de uitkomst, in het licht van bijvoorbeeld juridische en technische overwegingen) en de proceskwaliteit: in hoeverre is het communicatieproces tussen dienstverlener en dienstverleende ordentelijk verlopen? In de kwaliteitsbeleving door klanten is de proceskwaliteit uitermate belangrijk: inlevingsvermogen en goede communicatie zijn essentiële begrippen voor dienstverleners die tevreden klanten willen maken. Het servqual-model (service quality) is het toonaangevende model om de kwaliteit van dienstverlenende processen te
3

Zie W. De Vries, J.B. Kasper & P. van Helsdingen, Dienstenmarketing, Houten: EPN, 1997.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

4

HOOFDSTUK 2

benoemen.4 In dit model worden acht eigenschappen omschreven waaraan de dienstverlener dient te voldoen, om de klant een volwaardige dienst te bieden. Die eigenschappen zijn: betrouwbaarheid, responsiviteit, zelfverzekerdheid, empathie, transparantie, toegankelijkheid, communicativiteit en coöperativiteit.

2.2.2 Bevindingen uit eerder onderzoek
Dezelfde eisen aan technische kwaliteit en proceskwaliteit die voor commerciële dienstverleners gelden, mogen we ook opleggen aan toezichthouders. Vakinhoudelijk verwachten we dat ze optimaal geëquipeerd zijn, en ze dienen serieuze aandacht te besteden aan communicatie en inlevingsvermogen jegens de bedrijven waarop ze toezicht uitoefenen.5 De vraag hoe toezicht effectief en efficiënt uit te oefenen speelt niet alleen in Nederland. Integendeel, de kwestie heeft internationaal volop de aandacht. Eind 2005 verscheen in het Verenigd Koninkrijk The Hampton Review, een rapport dat diep en instructief op de materie ingaat.6 Hampton beveelt onder meer aan: • • • • • • focussen op risicogroepen is beter dan integraal toezicht, om bedrijven die zich uit zichzelf aan de regels houden niet zinloos lastig te vallen; toezichthouders moeten zich deskundig laten adviseren, om risicosituaties adequaat aan te kunnen wijzen; er zijn aanzienlijke besparingen mogelijk op informatieoverdracht door bedrijven, met name door te voorkomen dat eindeloze stromen formulieren bij herhaling ingevuld moeten worden; toezichthouders dienen waar mogelijk onderling samen te werken en informatie te delen; een early-warning systeem voor bedrijven, voorafgaand aan sancties, kan de administratieve lasten sterk beperken; om scherp te blijven dienen toezichthouders te werken met interne prestatiemeting.

In een recent Wereldbankrapport geeft de in deze discipline toonaangevende consultant Jacobs & Associates een lange lijst van ideal, reasonable en bad practices in toezicht aan.7 We focussen op de procesgerichte zaken: • • • • • zorg voor dusdanige arbeidsvoorwaarden voor inspecteurs, dat ze niet in verzoeking geleid kunnen worden; bevorder de deskundigheid over de ins en outs van de bedrijfsvoering van onder toezicht gestelde bedrijven bij de inspecteurs; laat toezichthouders met heldere protocollen werken; toezichthouders dienen ook als adviseur te fungeren; toezichthouders dienen helder te communiceren.

4

5

Servqual is in 1985 geïntroduceerd door A. Parasuraman, V.A.Zeithaml en L. Berry ('A conceptual model of service quality and its implications for future research', Journal of Marketing 49, blz. 41-50), en daarna in een schier oneindige reeks artikelen door dezelfde auteurs uitgewerkt en gepopulariseerd. Zonder in inlevingsvermogen door te schieten, door zichzelf te sterk met de ondertoezichtgestelden te identificeren; dat is een valstrik die aangeduid wordt als regulatory capture (Zie B. Baarsma m.m.v. J. Mulder, Nederland Toezichtland – een

economisch perspectief, SEO-rapport 792, Amsterdam, 2005).
6 7

Philip Hampton, Reducing administrative burdens: effective inspections and enforcement, London: HM Treasury, 2005. Jacobs & Associates, Good practices for regulatory inspections: guidelines for reformers, Washington: The World Bank Group, 2005. In zijn volledigheid is dit rapport sterk gericht op de situatie in ontwikkelingslanden; zo krijgt het voorkomen van corruptie veel aandacht.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

EXCELLENT TOEZICHT

5

Ook in Nederland speelt de discussie. In een in maart 2005, onder de titel Toezicht en Administratieve Lasten,8 door Actal georganiseerd minisymposium, waarin naast de belangrijkste toezichthouders onder meer VNO-NCW, de WRR en het Programma Andere Overheid participeerden, kwam naar voren dat ‘het veld’ in Nederland bij adequaat toezicht denkt in termen die nauw aansluiten bij de bevindingen en adviezen van Hampton en Jacobs, namelijk: • • • samenwerken, met name om dubbel werk te voorkomen; differentiëren, de toezichtintensiteit daar leggen waar die het meest nodig is; en selecteren, op basis van grondige kennis van de te inspecteren sectoren en bedrijven gericht, en zonder overtollige informatieballast, te werk gaan.

2.2.2

Het MKB als specifieke doelgroep

Het besef dat toezichthouders ook adviseur moeten zijn, en de gewenstheid van differentiatie en selectie, leidt tot speciale aandacht voor het midden- en kleinbedrijf, met name het zeer kleine bedrijf. Immers, grote bedrijven beschikken in de regel over eigen stafdiensten en compliance officers, functionarissen die de taal van de toezichthouders spreken. Dat zou in principe de communicatie met de toezichthouder moeten vergemakkelijken. Een structuurkenmerk van kleine en middelgrote bedrijven (samen ruim negentig procent van het aantal actieve bedrijven, goed voor ruim de helft van de werkgelegenheid in de private sector) is een zogeheten stafmanco: het ontbreken van functionarissen met specifieke deskundigheden binnen de eigen personele rangen, bijvoorbeeld op het gebied van juridische en fiscale zaken, maar ook ten aanzien van technologie, arbo en veiligheid.9 Deze deskundigheden moeten extern gezocht worden, bijvoorbeeld in de vorm van, in de regel duur, extern advies. Dit stafmanco heeft verschillende implicaties. Ten eerste is er sprake van onbekendheid met veel regelgeving. Daarnaast worden de contacten met toezichthouders onderhouden door functionarissen, veelal de ondernemer zelf, zonder veel kennis van het veld van de betrokken toezichthouder. In zo’n situatie ligt miscommunicatie op de loer. Toezichthouders kunnen deze situatie benutten door consistent met the Hampton Review ‘maatwerk’ te leveren. Juist het midden- en kleinbedrijf is gebaat bij toezichthouders die een adviserende rol niet schuwen. Dat maakt de kennisachterstand goed, en draagt bij aan een positieve attitude jegens de toezichthouder. Preventief toezicht in plaats van repressief toezicht kan leiden tot minder overtredingssituaties, en dat betekent uiteindelijk lagere kosten voor zowel de toezichthouder als de ondertoezichtgestelden.

8 9

Zie www.actal.nl. Zie bijvoorbeeld P.A. Risseeuw & A.R. Thurik, Handboek ondernemers en adviseurs in het midden- en kleinbedrijf, Deventer: Kluwer, 2003.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

7

3

Best practices in toezicht

Hoofdstuk 2 leert dat over de vraag hoe goed toezicht in elkaar zou moeten steken communis opinio bestaat. Daarmee weten we nog niet hoe een en ander goed georganiseerd moet worden. Bij het achterhalen van wie goede toezichthouders zijn, is het in eerste instantie zaak om het oor te luisteren te leggen bij de praktijk: wat vinden de ondertoezichtgestelden er zelf van? In hoeverre ervaren zij het opereren van hun toezichthouders adequaat, in het licht van technische kwaliteit en vooral proceskwaliteit? Het uitgevoerde onderzoek, gericht op het benoemen van een goede aanpak door toezichthouders, was daarom gestructureerd in twee fasen: • In eerste instantie is een grote groep bedrijven bevraagd naar hun ervaringen met toezichthouders, in het bijzonder die toezichthouders die hun taak adequaat uitvoeren. Het resultaat van deze module is een lijst van kennelijk goed functionerende toezichthouders, aangevuld met informatie op welke onderdelen ze goed scoren. Als onderdelen komen aan de orde: deskundigheid, communicatie, samenwerking met andere toezichthouders, informatieplicht, doelmatigheid, de gang van zaken rondom bedrijfsbezoeken, terugkoppeling van bevindingen en klachtenmanagement. In de tweede module zijn de goed functionerende toezichthouders uit module 1 aangesproken op de basis van hun goede aanpak, en dan met name op die onderdelen waar ze goed scoren. De aldus verworven inzichten geven aanknopingspunten voor strategieën voor toezichthouders die kwaliteit willen leveren.



De belangrijkste boodschap van dit rapport wordt gevormd door de bevindingen uit de tweede module: wat is ‘het geheim’ van goed presterende toezichthouders? Op die vraag gaan we hieronder in.

3.1 Excellente toezichthouders
Op basis van de opvattingen van de respondenten uit module 1 komen 27 toezichthouders naar boven (zie bijlage A), die van de bedrijven waarop ze toezicht houden een uitstekende beoordeling krijgen. Een aantal toezichthouders scoort hoog op meer dan één kwaliteitsdimensie. Brandweerkorpsen excelleren het vaakst (veertien keer), gevolgd door de gemeentelijke inspectiediensten (zeven keer). De goede score van de brandweer is consistent met de bevindingen van het Tussen haat en liefde-rapport van VNO-NCW uit 2005.10

arbeidsinspectie; 3

po litie; 3

gemeenten; 7 brandweerko rpsen; 1 4

Figuur 1: Excellente veiligheidstoezichthouders

10

Een aantal van de geïnterviewde brandweerfunctionarissen geeft aan dat de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam (beide in 2000) indirect hebben geleid tot een kwaliteitssprong in het functioneren van de brandweer in Nederland. Er ontstond een gevoel van bewustwording dat het beter moest, en er kwam ook meer geld beschikbaar voor de uitoefening van het toezicht.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

8

HOOFDSTUK 3

De te beantwoorden vraag luidt vervolgens wat ‘het geheim’ is van de excellente toezichthouders. Om dat te achterhalen zijn twintig van deze toezichthouders telefonisch benaderd, met de boodschap dat ze goed beoordeeld zijn, en vervolgens geïnterviewd om te achterhalen of ze zich bijzonder inspannen op het betrokken onderdeel, en zo ja hoe.11 De bereidheid om aan deze gesprekken mee te werken was groot. De gesprekken met de toezichthouders waren gericht op de onderdelen zoals die uit algemene inzichten en de enquête uit module 1 naar voren kwamen. Uiteindelijk blijkt dat de toezichthouders zelf vier hoofdlijnen van beïnvloedbaar beleid onderkennen: organisatiestructuur, human resources management (hrm), communicatie en samenwerking. Daarnaast is er een aantal lastiger te classificeren opmerkingen, die we hier onder ‘overig’ bundelen. De tabellen 1 en 2 geven een samenvattend beeld van de bevindingen uit de interviews. Tabel 1 geeft de toezichthouders weer die hoog scoren in de ogen van kleine bedrijven; Tabel 2 de toezichthouders die het goed doen in de ogen van middelgrote en grote bedrijven. Cursief is aangegeven op welke dimensies de betrokken toezichthouders goed scoren.
Tabel 1: organisatie Gemeente Wychen doelmatig Best practice op basis van de mening van kleine bedrijven structuur hrm communicatie samenwerking integrale aanpak, één loket extern advies MBO-niveau, veel aanvullende scholing uitleggen waarom er regels zijn scholing voor bedrijven: ‘veilig ondernemen certificaat’ probeert al in ontwerp- en bouwfase in beeld te zijn als adviseur veel contact met gemeentelijke afdelingen (bouw- en woningtoezicht, milieudienst, publieke werken) leidinggevende afkomstig uit private sector nadruk op advies ipv inspectie goed geïntegreerd in de gemeente leidinggevende afkomstig uit private sector nadruk op advies ipv inspectie

overig

Brandweer Rijnwoude communicatie, deskundig, samenwerking, informatieplicht Brandweer Westland communicatie, terugkoppeling, klachten, informatieplicht Brandweer Pijnacker/ Nootdorp communicatie, deskundig, samenwerking, klachten, informatieplicht Brandweer Wierden communicatie, deskundig, informatieplicht extern geadviseerd over structuur kwaliteitsmanagementprogramma hoog no nonsense gehalte, weinig formalisering

groot belang vaktechnische scholing actieve interesse voor bedrijven onder inspectie binnen- en buitendienst zelfde cursussen

standaardbrieven deels zelf ontwikkeld

terugkoppeling zo snel mogelijk (eerder in uren dan in dagen) gebruik van standaardbrieven

binnen- en buitendienst zelfde cursussen

vaste procedures standaardbrieven bij klachten onmiddellijk actie

kennis op HBOniveau gepooled met andere korpsen in de regio

nadruk op advies ipv inspectie brede service

11

Om de bevindingen niet te sturen zijn de gesprekken zo opgebouwd, dat betrokkenen eerste de gelegenheid kregen om het eigen verhaal te vertellen, en pas daarna suggesties kregen aangereikt over welke strategieën (zoals: communicatie, personeelsbeleid, informatie- en administratiesystemen, sanctiebeleid) men zou kunnen toepassen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

9

Tabel 1: organisatie Brandweer Groningen communicatie, deskundig

vervolg structuur regelmatig overleg zonder agenda specialisten voor bijzondere taken teams met gemengde achtergrond ruimte voor informeel overleg korte lijnen, ook naar B&W hrm binnen- en buitendienst zelfde cursussen coachingtrajecten voor medewerkers communicatie ook doel van de wetgeving toelichten samenwerking gegevensuitwisseling met andere handhavers overig leidinggevende afkomstig uit private sector

Gemeente Rijswijk deskundig, samenwerking, klachten

teamgeest is essentieel

direct terugkoppelen klachten binnen 24 uur reactie

één centraal bedrijvenloket actief netwerken, regulier overleg, met bedrijven, ook naar recepties

leidinggevende afkomstig uit private sector

Arbeidsinspectie Groningen communicatie, samenwerking, informatieplicht

werken met intern expertisecentrum

zetten in op ervaring en scholing, interne basisopleiding externe communicatieopleidingen

onderscheid naar bedrijven die niet kunnen, niet weten of niet willen niet-kunners en niet-weters krijgen advies, niet-willers worden aangepakt tijdens inspectie vervolgstappen vertellen brieven in gewonemensentaal, geen ‘checklistrapportages’ ondersteuning correspondentie met macro’s moeilijke boodschappen direct duidelijk brengen inspecties schriftelijk aankondigen indien geen constateringen: positieve brief bij constatering: heldere brief + brochure met termijnen etc. altijd schriftelijk rapporteren benadrukt goede samenwerking met politie regie door EZ accountmanagement voor middelgrote en grote bedrijven goede contacten met plaatselijke ondernemersverenigingen EZ heeft regie nadruk op advies ipv inspectie kant-en-klare bestekken beschikbaar gesteld voor vaak voorkomende kleine verbouwingen

Gemeente Hoogezand/ Sappemeer communicatie

flexibele, zelfsturende teams

inspecteurs op HBO-niveau schrijfcursussen voor personeel

Gemeente Apeldoorn terugkoppeling

bij (re)organisatie veel van andere gemeente geleerd differentiatie, onderling afgestemde specialismen noodprocedure om bij urgentie alle afdelingen te mobiliseren kleine club, korte lijnen

Brandweer Nederweert terugkoppeling Politie Geldrop/ Nuenen deskundig

verstrekken ‘vrijblijvende’ inspectierapporten, met tips nadruk op advies

coaching voor leidinggevenden

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10

HOOFDSTUK 3

Tabel 2: organisatie Gemeente Kessel doelmatig Arbeidsinspectie Rotterdam doelmatig

Best practice op basis van de mening van middelgrote en grote bedrijven structuur kleine organisatie, korte lijnen hrm communicatie samenwerking overig leidinggevende afkomstig uit private sector branchegerichte informatie: korte lijnen & efficiënt empathie, proberen te begrijpen wat de onder toezicht gestelde verwacht risicotoezicht, ook bij nieuwe bedrijven

Gemeente Deventer doelmatig

specialismen in sectorteams overleg tussen sectoren in brede serviceteams extern geadviseerd over vergunningprocedure mikken op hoog educatieniveau, lichte mate van overscholing

vergunningprocedures in adviesvorm i.p.v. toetsend

regie door EZ

Brandweer Amersfoort doelmatig

geïntegreerd met gemeente automatisering afgestemd met gemeente stappenplannen voor bedrijven regulier overleg + directe afstemming bij urgente gevallen afstemming met bouw- en woningtoezicht nadruk op overleg i.p.v. inspectie bij constateringen zoeken naar oplossingen beschouwen ondertoezichtgestelden als klanten

Gemeente Veenendaal samenwerking Brandweer Loon op Zand samenwerking Brandweer Diemen communicatie

integraal beleid, alle afdelingen stemmen samen af

actief werken aan betrokkenheid medewerkers

telefonische afwikkeling i.p.v. extra bedrijfsbezoeken (efficiënter) streven naar meer personeel op HBO-niveau

Brandweer Oud Beijerland klachten

heldere hiërarchische structuur, strakke lijnen

klachten terstond beantwoorden, of precies aangeven wanneer het zal gebeuren

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

11

3.2

Best practices

De tabellen 1 en 2 geven een schat aan informatie over best practices in toezicht. We behandelen ze in de ordening van de kolommen: organisatie, personeelsbeleid, communicatie, samenwerking en doelgroepenbeleid. Het fenomeen ‘maatwerk’, met name in de zin van een gedifferentieerd beleid voor kleine en grote bedrijven, loopt in deze paragrafen mee.

3.2.1 Organisatiestructuur
Consistent met the Hampton Review hebben relatief veel goede toezichthouders zich extern laten adviseren over hun organisatie- en werkstructuur. Het valt ook op dat een groot aantal geïnterviewde (leidinggevende) functionarissen van de excellente toezichthouders zelf (langdurig) in het bedrijfsleven werkzaam is geweest. Die ervaring draagt vermoedelijk bij aan het benodigde inlevingsvermogen met de ondertoezichtgestelden, en aan het ontwikkelen van een bedrijfsmatige visie op de eigen organisatie. Op het gebied van organisatiestructuur zien we een aantal hoofdlijnen. In de eerste plaats is er de keuze tussen enerzijds taakverdeling en specialisatie, en anderzijds integrale verantwoordelijkheid. Beide komen voor bij de excellente toezichthouders, waarbij de keuze voor specialisatie, aangevuld met goed georganiseerd overleg tussen de gespecialiseerde teams, het vaakst voorkomt. Bij specialisatie gaat het om een taakverdeling tussen binnen- en buitendienst, technische kennis, of de verantwoordelijkheid voor onderdelen van het toezichtdomein. Een nadeel van specialisatie is dat het coördinatie vereist, en dat de zichtbaarheid naar de onder toezicht gestelde ondernemingen versnipperd raakt. Ter versterking van de coördinatie heeft een gemeente een serviceteam met verschillende specialisten opgezet (jurist, bouw- en woningtoezicht, stedenbouwkundige, milieudeskundige, specialist ruimte ontwikkeling). Men werkt binnen deze structuur vooral functiegericht. De tegenhanger van verregaande specialisatie, accountmanagement, met één integraal verantwoordelijke per bedrijf, wordt slechts eenmaal genoemd, en dan alleen nog voor de grotere bedrijven. In een dergelijke structuur is men klantgericht in plaats van functiegericht georganiseerd. Een onderscheid dat hieraan parallel loopt, is dat tussen formalisering en flexibiliteit. Een aantal toezichthouders geeft aan dat het ontwikkelen en opstellen van een goede structuur de kwaliteit heeft doen verbeteren. Diverse respondenten geven aan voor het formaliseren van de structuur een extern bureau te hebben ingeschakeld. De gemeente Veenendaal werkt heel expliciet aan zorgvuldigheid. Als een afdeling geconstateerd heeft dat er bij een bedrijf iets niet in orde is, maar geen boete oplegt, dient die aanpak gedragen te worden door alle afdelingen. Het gevaar van een sterk geformaliseerde structuur is het ontstaan van bureaucratie. Sommige toezichthouders beklemtonen daarom juist de verantwoordelijkheid van (teams van) werknemers. Individuen en teams moeten dan wel kunnen worden afgerekend op het eindproduct.12 Dat is bij dienstverlenende activiteiten vaak lastig: diensten zijn niet tastbaar en moeilijk meetbaar. Bij toezicht gaat het om de combinatie van het voorkomen van incidenten en het hebben van tevreden ‘klanten’. Beide aspecten zullen op enigerlei wijze gemeten moeten worden. Van het bestaan en het gebruik van dergelijke evaluatiesystemen is uit de gesprekken niets gebleken. Een gemeente noemt een periodieke rapportageplicht aan het college van B&W als een kwaliteit afdwingend mechanisme.

12

Hier loopt organisatiestructuur over in personeelsbeleid.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

12

HOOFDSTUK 3

Zes van de twintig toezichthouders beroepen zich op korte lijnen en een zo beperkt mogelijke bureaucratie. Een toezichthouder zoekt het succes juist in strakke hiërarchische lijnen. Het is waarschijnlijk geen toeval dat juist deze toezichthouder hoog scoort waar het gaat om de behandeling van klachten: op een dergelijk gevoelig onderdeel is een heldere voorgeschreven procedure mogelijk heel heilzaam. We zien geen systematische verschillen in aanpak bij de toezichthouders die door kleine of grote bedrijven benoemd worden. Op zich sluit dat aan bij het denken in de dienstenmarketing: kwaliteit wordt immers niet bepaald door hoe dienstverleners het werk structureren, maar wat klanten er van merken.

3.2.2 Personeelsbeleid
Toezicht is mensenwerk. Human resources management is er op gericht het beste uit mensen te halen, door een systematische aanpak van werving & selectie, begeleiding, beloning en taakstructurering.13 Werksfeer en teamgeest zijn daarbij essentieel. In het toonaangevend werk van Heskett c.s. over dienstverlenende bedrijven, wordt een positief verband gelegd tussen de tevredenheid van medewerkers, de kwaliteit van de dienstverlening en daarmee de tevredenheid van de klanten.14 Het betrekken van resultaten en klantentevredenheid in de jaarlijkse beoordeling van medewerkers is zo’n prikkel. Een dergelijk beleid heeft in de praktijk van de toezichthouders (nog) geen ingang gevonden. In de interactie tussen toezichthouders en bedrijven is inlevingsvermogen een belangrijke eigenschap. Het eerder gestipuleerde gegeven dat veel van geïnterviewde functionarissen een achtergrond in de private sector hebben zal zeker een positieve invloed op affiniteit met de doelgroep hebben. In de afweging tussen technische kwaliteit (gebaseerd op vakkennis) en proceskwaliteit (communicatie en empathie) krijgt vakkennis het meeste gewicht. Een aantal respondenten werkt er aan om voldoende kennis op HBO-niveau in de organisatie te hebben. Een van de kleinere brandweerkorpsen (Wierden) geeft aan HBO-kennis gepooled te hebben met een aantal andere korpsen in de regio – dat is een slimme vorm van samenwerking tussen toezichthouders. Daarnaast worden interne opleidingen en cursussen genoemd die de toezichthouders up-to-date moeten houden. Dit zijn meestal inhoudelijke cursussen (brandpreventie, kennis van installaties), maar soms ook communicatieve cursussen (zoals schrijfcursussen). Diverse brandweerkorpsen geven aan dat ook de kantoorfunctionarissen geschoold zijn in het buitendienstwerk. Dat maakt dat de communicatie tussen de buitendienstinspecteurs en de interne afhandelaars een stuk beter verloopt. Het valt op dat het laatste aspect alleen aangedragen is door toezichthouders die door kleine bedrijven genoemd zijn. Hierboven hebben we gesteld dat de afstand tot de toezichthouder in kennis en attitude bij kleine bedrijven groter is dan bij grote bedrijven. Het ligt voor de hand dat buitendienstinspecteurs de taal van de ondernemer beter spreken dan administratieve binnendienstmedewerkers. Een strategie om buitendienst en binnendienst dichter bij elkaar te brengen kan dus ook een heilzame werking hebben op de kwaliteit van de communicatie van de binnendienst met ondertoezichtgestelden in het midden- en kleinbedrijf.

13

14

P.G.W. Jansen, Organisatie en mensen. Inleiding in de bedrijfspsychologie voor economen en bedrijfskundigen, Baarn: Nelissen, 1996. J.L. Heskett, W.E. Sasser & L.A. Schlesinger, The service profit chain, New York: The Free Press 1997.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

13

De gemeente Rijswijk werkt actief aan het bouwen van een vertrouwensband met het plaatselijk bedrijfsleven. In het kader van actief netwerken naast het reguliere overleg, bezoeken ambtenaren ook borrels en recepties.15 Een aantal toezichthouders noemt coaching en cursussen op het gebied van persoonlijke ontwikkeling. Een aantal keer wordt het lage verloop van medewerkers genoemd als een positief aspect. Dit is echter meer een gevolg van goed personeelsbeleid dan een sturingsparameter.

3.2.3 Communicatie en terugkoppeling
Het punt van Hampton (zie hoofdstuk 2) dat preventief toezicht (georiënteerd op advies) beter is dan repressief toezicht (gebaseerd op sancties) wordt door veel van de toezichthouders onderkend, en ook uitgedragen. Sommigen gaan daar ver in: Het brandweerkorps van Rijnwoude streeft er naar al in de ontwerpfase van gebouwen betrokken te zijn. De gemeente Apeldoorn heeft voor kleine verbouwingen die wel vergunningplichtig zijn een standaardbestek beschikbaar gesteld; gebruik daarvan leidt tot een vrijwel kostenloze vergunningafgifte: “In een woonwijk met 1000 woningen waren er regelmatige aanvragen voor dakopbouwen, niets was goed. Toen heeft de afdeling besloten een architect in te schakelen om tekeningen te maken, en dat ook te bekostigen, zodat de bewoners een kant-en-klaar bestek konden ophalen, waarvoor alleen legeskosten betaald moesten worden. Je zou denken dit is veel te kostbaar, maar niets van dit alles is waar. Er is veel minder nazorg nodig en uiteindelijk is het kostenbesparend.” De gemeente Apeldoorn richt zich ook niet alleen tot bedrijven waar gebreken geconstateerd zijn. Bedrijven die bij controle correct blijken te functioneren ontvangen een in positieve bewoordingen gestelde brief. Een tweetal toezichthouders gaat verder dan het uitleggen van het wat van wet- en regelgeving: zij besteden in hun interactie met bedrijven aandacht aan het waarom, om het draagvlak bij ondernemers te creëren. Het is geen toeval dat dit toezichthouders zijn die door kleine bedrijven genoemd worden. Aanvullende informatie is ook een vorm van maatwerk. Het begrip duidelijkheid komt regelmatig terug. Als bedrijven weten wat ze mogen verwachten, en dat vervolgens ook krijgen, kunnen ze goed met het toezicht leven. De gemeente Hoogezand/Sappemeer: “We hebben strenge controleurs, dus men weet waar men aan toe is (…) dit wordt nooit als vervelend ervaren. Men waardeert de duidelijkheid”. Het brandweerkorps Pijnacker/Nootdorp: “Onze medewerkers leggen een en ander heel erg goed uit aan betrokkenen. Niet alleen maar koud een briefje schrijven. Bij elke constatering zoekt men met elkaar naar oplossingen en worden er adviezen gegeven. Er is echt overleg met de bedrijven. We zien ze als klanten.” Dit sluit naadloos aan bij het denken in de dienstenmarketing over de kwaliteit van dienstverlening. Het zijn vooral kleine bedrijven die gevoelig zijn voor de kwaliteit van de communicatie: dit sluit aan bij de notie dat onbekendheid met regelgeving vooral een MKB-probleem is: het midden- en kleinbedrijf is het meest gebaat bij een goede uitleg. De snelheid van terugkoppeling wordt verschillende malen genoemd als belangrijke succesfactor. Bij de brandweerkorps in Pijnacker/Nootdorp denkt men daarbij niet in dagen maar in uren: ondernemers hebben recht op een zo snel mogelijk rapport met bevindingen. E-mail maakt dat mogelijk. Over hoe de boodschap te communiceren verschillen de meningen. De meeste toezichthouders houden het op schriftelijk, maar dan wel in duidelijke taal. Een toezichthouder laat de inspecteurs tijdens de inspectie al mondeling feedback geven, juist om direct in gesprek te zijn. Een brandweerkorps mikt op efficiency en direct contact, en zet daarom juist telefonisch contact in om met bedrijven te communiceren.
15

Het onderhouden van informele contacten dient samen te gaan met integriteitsbeleid. Immers, het gevaar van regulatory capture ligt altijd op de loer. Er is overigens geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat dit probleem zich in deze gemeente voordoet.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

14

HOOFDSTUK 3

Een terugkerend punt is het klachtenmanagement. Goede toezichthouders komen bij een klacht onmiddellijk in actie. Ze zorgen er of voor dat de klacht terstond opgelost (of opgehelderd wordt), of zorgen ervoor dat de klagende partij precies weet wanneer er actie ondernomen zal worden – en ook dan op korte termijn. Communicatie- en informatiemanagement (dossierkennis, of het werken met gestandaardiseerde communicatiesoftware) worden wel genoemd, maar tellen veel minder zwaar dan de inhoud van de communicatie. Kennelijk zien toezichthouders dat als ‘gewoon’ goed beleid, en niet zozeer als specifieke succesfactoren.

3.2.4 Samenwerking met andere toezichthouders
Het denken over samenwerking met andere toezichthouders lijkt minder ontwikkeld te zijn dan het denken over de eigen bedrijfsprocessen. Niettemin geeft ongeveer de helft van de geïnterviewden aan samen te werken met andere toezichthouders. Daarbij wordt vooral de samenwerking tussen brandweer en politie vaak genoemd. Verschillende organisaties noemen de combinatie van regulier overleg met andere toezichthouders, en de beschikbaarheid van noodprocedures om bij urgente gevallen snel af te kunnen stemmen. Dat vergt in elk geval een goede kennis van de organisatie van de andere toezichthouders. De gemeente Apeldoorn geeft aan dat afstemming goed is, maar dat bezoeken bewust niet worden gecombineerd. Dit om het aantal contactmomenten met bedrijven juist te vergroten, om elkaar beter te leren kennen. Deze zienswijze past in het relationele denken; het gaat niet zozeer om het minimaliseren maar om het optimaliseren van de contacten. Het brandweerkorps van Wierden geeft, zoals hierboven al gestipuleerd, een creatieve vorm van samenwerking met andere korpsen in de regio aan: het delen van kennis op HBO-niveau, die op eigen kracht niet verworven kan worden.

3.2.5 Doelgroepenbeleid
De literatuur over goed toezicht benadrukt dat gericht doelgroepenbeleid heel heilzaam is. Dat kan zich op verschillende manieren voltrekken. Hierboven is al gesproken over het stafmanco bij kleine en middelgrote bedrijven, dat er toe bijdraagt dat juist het midden- en kleinbedrijf bevattelijk is voor toezicht gebaseerd op een adviesfunctie (‘maatwerk’). Risicogebaseerd toezicht is een andere vorm van doelgroepenbeleid. Door systematisch risicogroepen aan te wijzen, en daar intensiever te controleren, worden bedrijven die het ‘toch wel goed doen’ minder belast. Een dergelijk denken lijkt weinig ontwikkeld te zijn, ook bij de excellente toezichthouders in dit onderzoek. Integendeel, het uitgangspunt ‘alle bedrijven zijn gelijk’ domineert het denken. Niettemin zijn de toezichthouders die expliciet aangeven zichzelf meer als adviseur dan als inspecteur te zien, goed beoordeeld door kleine of zeer kleine bedrijven. Hoewel er kennelijk geen sprake is van een expliciete of bewuste MKB-strategie, is dit wel een aanpak die door MKB-bedrijven herkend en gewaardeerd wordt. De gemeente Hoogezand/Sappemeer onderhoudt actieve contacten met de plaatselijke ondernemersverenigingen, om een band met het MKB te hebben. De twee arbeidsinspecties in het onderzoek lijken niettemin het verst in doelgroepdenken te zijn. In Rotterdam loopt dat langs twee lijnen: er is sprake van een risicomodel, om risicobedrijven aan te kunnen wijzen; voorlichtende informatie wordt zoveel mogelijk op het niveau van branches gemaakt en verspreid.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

15

De arbeidsinspectie te Groningen en de gemeente Apeldoorn maken onderscheid tussen ‘per ongeluk overtreders/niet weters’ en ‘moedwillige overtreders/niet willers’. Overtredingen die per ongeluk gebeuren behoeven preventieve aandacht, moedwillige overtreders moeten eerst gemotiveerd worden om hun gedrag te veranderen. Sanctioneren is pas het laatste middel. De gemeente laat zich inspireren door De Tafel van Elf, een door het Ministerie van Justitie ontwikkeld compliance-instrument.16

3.3

Succesfactoren

Uit het bovenstaande blijkt vooral dat er meerdere wegen zijn die naar Rome leiden. Toch is het mogelijk een aantal elementen te extraheren die steeds terugkomen. We lichten ze er puntsgewijs uit. • • • • • • Duidelijke communicatie staat voorop. Goede toezichthouders zorgen ervoor dat de bedrijven die ze onder hun hoede hebben weten wat ze mogen verwachten. Goede toezichthouders zorgen er voor dat hun bevindingen bijtijds en duidelijk geformuleerd bij de bedrijven beschikbaar zijn. Goede toezichthouders reageren snel en adequaat op klachten. Toezicht is mensenwerk. Dat komt beter tot zijn recht als mensen individueel en in teams ruimte en verantwoordelijkheid krijgen. Het is daarbij essentieel dat die mensen goed geschoold zijn. Goede toezichthouders werken aan bijscholing en zorgen voor voldoende kennis op HBO-niveau in de organisatie. De scholing en attitude van interne afhandelaars, die bij veronderstelling behept zijn met een meer ambtelijke cultuur dan buitendienstinspecteurs, behoeft daarbij speciale aandacht. Dit geldt met name in hun contacten met het MKB. Preventief, adviesgericht toezicht werkt beter dan repressief, inspectiegericht toezicht. Een perceptie van de onder toezicht gestelde bedrijven als klanten draagt daaraan bij. Dit geldt met name voor kleine bedrijven. Toezichthouders moeten zich niet blindstaren op de juridische motivering van hun beslissingen. Het aandacht geven aan het doel van het toezicht werkt goed bij het versterken van de compliance. Dit geldt met name voor kleine bedrijven. Affiniteit met en kennis van de bedrijven en sectoren waarop toezicht wordt uitgeoefend is goed voor de kwaliteit van het toezicht. Leidinggevenden of inspecteurs die zelf in de private sector gewerkt hebben, hebben in dat opzicht een streepje voor.







16

Zie www.justitie.nl/onderwerpen/opsporing_en_handhaving.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

17

4

Opvattingen van ondertoezichtgestelden

4.1 Respons
De eerste module heeft zich in twee rondes voltrokken. Uit het bestand van de Kamer van Koophandel getrokken bedrijven zijn per brief benaderd met de vraag een electronische vragenlijst (zie bijlage C) aangaande hun goede ervaringen met toezichthouders in te vullen. Daarbij kon een keuze worden gemaakt tussen dertien soorten toezichthouders (zie kader). In een vervolgstap zijn diverse brancheorganisaties benaderd, met de vraag om het onderzoek bij hun leden aan te bevelen, hetzij door een gerichte (e-)mailing, hetzij door op de eigen website aandacht te vragen voor het onderzoek, met een doorklikmogelijkheid naar de electronische vragenlijst. UNETO-VNI (installatiebranche en technische detailhandel), KVGO (grafische bedrijfstak) en Bouwend Nederland verleenden welwillend hun medewerking. Zodoende werd de mening van 363 bedrijven over goede toezichthouders verzameld. Veiligheidstoezichthouders Algemene Inspectiedienst (AID) Arbeidsinspectie (AI) Brandweer Gemeente Gemeentelijke Geneeskundige en Gezondheidsdienst (GG&GD) Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ)

Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) Provincie Regiopolitie Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) Staatstoezicht op de Mijnen (SODM) Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) VROM-Inspectie

In bijna driekwart van de gevallen werd de vragenlijst door de algemeen of vestigingsdirecteur ingevuld (Figuur 2). Dit was conform de doelstelling om de enquête in te laten vullen door een algemeen directeur of degene die het meeste contact onderhoudt met toezichthoudende instanties.
operationeel manager 5%

kwaliteitsmanager 1% controller 5% directiesecretaris 4%

anders 11%

algemeen / vestigingsdirecteur 74%

Figuur 2: Functie respondent

De bedrijven die aan het onderzoek hebben meegedaan, variëren in omvang van één tot meer dan vijftig werkzame personen (zie Figuur 3). De meeste bedrijven hebben tussen twee en vijf werkzame personen. Meer dan de helft van de bedrijven heeft minder dan tien personen. Ruim tien procent heeft er meer dan vijftig. Hiermee is sprake van een oververtegenwoordiging van middelgrote en grote bedrijven. Er zijn aanwijzingen (zie hieronder) dat grote bedrijven meer tevreden zijn over hun toezichthouders, de oververtegenwoordiging kan echter ook veroorzaakt zijn door het feit dat grote bedrijven zich meer herkennen in de vraagstelling.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 4

10 tot 25 21%

25 tot 50 9%

meer dan 50 11%

1 11%

5 tot 10 18%

2 tot 5 30%

Figuur 3: Bedrijfsomvang naar aantal werkzame personen

Ongeveer één op de drie respondenten geeft de brandweer op als goed functionerende toezichthouder. Daarnaast noemt ongeveer een kwart de gemeente-inspectie en worden ook de regiopolitie en arbeidsinspectie regelmatig genoemd. De categorie overige bevat diverse andere toezichthouders, zoals de GG&GD, de Provincie en het Korps Landelijke Diensten. Deze toezichthouders worden minder dan vijftien keer genoemd. Dat een toezichthouder niet vaak wordt genoemd, betekent niet noodzakelijk dat de algemene waardering niet goed is. Sommige toezichthouders, zoals de Voedsel en Waren Autoriteit, zijn slechts voor een beperkt aantal bedrijven relevant en worden daarom logischerwijs minder vaak genoemd.
arbeidsinspectie 8% regiopolitie 13% overige 18%

brandweer 34%

gemeenteinspectie 27%

Figuur 4: Toezichthouder die goed toezicht verleent, genoemd door respondent

4.2 Contact met toezichthouders
We maken onderscheid tussen structurele en incidentele contacten met toezichthouders. Deze verdeling is ongeveer 50-50. Structurele contacten gaan samen met het verstrekken van schriftelijke informatie of inspectiebezoeken. Ruim een kwart (26 procent) verstrekt schriftelijke informatie aan de toezichthouder, 31 procent ontvangt inspectiebezoeken van de toezichthouder. Slechts zeven procent heeft met beide te maken. Ongeveer de helft heeft beide vormen van contact niet. In dat geval is er sprake van incidenteel contact, bijvoorbeeld het aanvragen van een vergunning. Wat betreft de inspectiebezoeken geeft 43 procent aan dat inspectiebezoek altijd worden aangekondigd door de toezichthouder en 15 procent dat het inspectiebezoek altijd onaangekondigd plaats vindt. De overige 42 procent geeft aan dat er sprake is van zowel aangekondigde als onaangekondigde bezoeken. De toezichtkosten vallen mee, althans de toezichtkosten die veroorzaakt worden door de als goed functionerend aangewezen toezichthouders (Tabel 3). Ruim tweederde van de respondenten selecteert een toezichthouder waaraan men minder dan een halve mensdag hoeft te spenderen, meer dan de helft noemt een toezichthouder waaraan men minder dan € 100 kwijt is.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

OPVATTINGEN VAN ONDERTOEZICHTGESTELDEN

19

Tabel 3:

Tijd en geld kwijt aan het jaarlijkse toezicht van de toezichthouder Alle Structureel contact

Incidenteel contact

Tijd 0-½ mensdag ½-2 mensdagen 2-5 mensdagen Meer dan 5 mensdagen Kosten Minder dan € 100 Kosten tussen € 100 en € 500 Kosten tussen € 500 en € 1.000 Kosten meer dan € 1.000

67,0% 21,9% 6,7% 4,5% 54,9% 28,2% 8,5% 8,5%

61,7% 25,8% 7,8% 4,7% 46,8% 32,2% 9,7% 11,2%

74,0% 16,7% 5,2% 4,2% 66,3% 22,4% 6,7% 4,5%

Tabel 3 splitst deze gegevens uit naar structurele en incidentele relaties. Bij de structurele relaties geeft men iets vaker aan substantieel tijd en geld kwijt te zijn aan het toezicht. Voor de structurele relaties geldt dat aan 38 procent van de genoemde toezichthouders meer dan een halve mensdag tijd moet worden besteed, voor incidentele relaties is dit voor 26 procent van de toezichthouders. Voor de kosten geldt dat aan 53 procent van de genoemde toezichthouders meer dan 100 euro kosten per jaar wordt gemaakt, voor incidentele relaties is dit voor 34 procent van de toezichthouders. Het feit dat ook toezichthouders genoemd worden die wel substantieel tijd en/of geld vergen, geeft aan dat ondernemers gevoelig zijn voor het belang van toezicht, ook als dat relatief veel aandacht vergt.

4.3 Kwaliteitsdimensies
De kwaliteit van de dienstverlening die door de toezichthouder wordt verleend, is gemeten door de respondent de aangewezen toezichthouder te laten beoordelen op een groot aantal criteria. Daarbij worden acht kwaliteitsdimensies onderscheiden: deskundigheid, communicatie, samenwerking, informatieplicht, doelmatigheid, bedrijfsbezoeken, terugkoppeling en klachten. Voor ieder van de dimensies is een aantal (vijf tot acht) stellingen geformuleerd, waarbij de respondent op een schaal van een tot vijf moest beoordelen in hoeverre de toezichthouder aan dit criterium voldeed. De score op het betreffende kwaliteitsdimensie is berekend door het gemiddelde over de betreffende stellingen/criteria te nemen.17

17

Zie bijlage B voor een beknopte toelichting bij de achtergrond en de validiteit van deze berekening.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 4

Tabel 4:

Waardering kwaliteit

Gemiddelde Communicatie Terugkoppeling Deskundigheid Samenwerking Klachten Bedrijfsbezoeken Informatieplicht Doelmatigheid 3,73 3,73 3,59 3,50 3,46 3,38 3,35 3,20

Minimum 1,00 1,50 1,00 1,38 1,00 1,25 1,38 1,00

Maximum 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00

Tabel 5 geeft de uitkomsten voor de acht kwaliteitsdimensies. De gemiddelde waarde voor de verschillende kwaliteitsdimensies varieert tussen 3,2 en 3,7. Deze gemiddeldes geven informatie over het belang van de betrokken kwaliteitsdimensie voor de waardering van de toezichthouder. Een relatief hoge deelscore impliceert dat de betrokken dimensie een belangrijk criterium vormt om de toezichthouder als goed aan te merken. De gemiddeldes van communicatie en terugkoppeling liggen relatief hoog, informatieplicht en doelmatigheid liggen relatief laag. De verschillen in gemiddelde waardes zijn niet heel groot, maar wel statistisch significant. Het is duidelijk dat communicatie en terugkoppeling van bevindingen de kwaliteitsdimensies zijn die het zwaarst wegen. Dit sluit aan bij het denken over proceskwaliteit (tevreden klanten zijn klanten die krijgen wat ze verwachtten), en de aanbevelingen van Hampton en Jacobs (zie hoofdstuk 2). Daarnaast is het van belang naar de spreiding te kijken. Als we voor ieder van de variabelen de minimale en maximale score beschouwen, dan valt op dat de range van antwoorden bijna volledig is gebruikt. Voor de meeste kwaliteitsdimensies wordt de waarde één (ten minste een keer) gegeven, terwijl het hier ging om een toezichthouder die als goed wordt aangemerkt. Met andere woorden, ook een goed functionerende toezichthouder kan op onderdelen minder goed presteren. Voor het aanwijzen van excellente toezichthouders zijn niet zozeer de minimumscores als wel de maximumscores belangrijk.

4.4 Waardering in relatie tot karakteristieken van de toezichthouder / ondertoezichtgestelde
4.4.1 Waardering verschillende soorten toezichthouders
Er bestaan significante verschillen tussen de soorten toezichthouders (brandweer, gemeente-inspectie, regiopolitie, etc.) en de score op de verschillende kwaliteitsdimensies. De verschillen zijn vooral groot voor de deskundigheid, communicatie en samenwerking. Binnen de context van goed gewaardeerde toezichthouders scoort de regiopolitie ten aanzien van deskundigheid relatief hoog (gemiddeld 3,97) en de gemeentelijke inspectie relatief laag (3,31). Op communicatie scoort de brandweer hoog (gemiddeld 3,92) en de gemeentelijke inspectie wederom laag (3,42). Ook voor samenwerking scoort de gemeentelijke inspectie het laagst en scoren de brandweer (gemiddelde score 3,76) en de categorie ‘overige’ (waaronder bijvoorbeeld GG&GD, de Provincie en het Korps Landelijke Diensten) hoog (3,78).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

OPVATTINGEN VAN ONDERTOEZICHTGESTELDEN

21

Tabel 5:

Waardering kwaliteit voor verschillende soorten toezichthouders

Brandweer Communicatie Terugkoppeling Deskundigheid Samenwerking Klachten Bedrijfsbezoeken Informatieplicht Doelmatigheid 3,92 3,86 3,68 3,76 3,36 3,56 3,42 3,35

Gemeente inspectie 3,43 3,40 3,31 3,11 3,51 3,36 3,23 3,05

Regio politie 3,83 3,70 3,97 3,42 3,78 3,60 3,46 3,25

Arbeidsinspectie 3,77 4,05 3,65 3,54 3,27 3,00 3,31 3,04

Overige 3,66 3,75 3,67 3,78 3,83 3,40 3,37

Vet: (soort) toezichthouder die gemiddeld de hoogste score geeft op een kwaliteitsdimensie (hoogste waarde per rij) Onderstreept: belangrijkste kwaliteitsdimensie voor deze (soort) toezichthouder (hoogste waarde per kolom)

4.4.2 Waardering toezichthouder in relatie tot de aard van het contact
Aard van het contact Tabel 6 geeft de gemiddelde scores op de kwaliteitsdimensies voor structureel versus incidentele relaties (zoals gedefinieerd in 3.1). Op alle dimensies behalve deskundigheid scoren de structurele contacten hoger dan de incidentele contacten. De verschillen zijn het grootst voor doelmatigheid, waarop structurele contacten (score 3,10) gemiddeld 0,31 punt hoger worden gewaardeerd dan incidentele contacten (score 2,79).
Tabel 6: Waardering kwaliteit voor structurele vs. incidentele relaties Structureel contact Incidenteel contact

Communicatie Terugkoppeling Deskundigheid Samenwerking Klachten Bedrijfsbezoeken Informatieplicht Doelmatigheid

3,57 3,46 3,39 3,32 3,33 3,17 3,21 3,10

3,52 3,36 3,45 3,26 3,01 N.v.t. 3,14 2,79

Tijd en kosten Er blijkt weinig verschil te bestaan in waardering voor de toezichthouders tussen bedrijven die weinig (minder dan twee mensdagen) of veel tijd (meer dan twee mensdagen) aan de betrokken toezichthouder spenderen. Hetzelfde geldt voor een tweedeling tussen lage kosten (minder dan € 100) en hoge kosten (meer dan € 100) die een bedrijf in verband met het toezicht moet maken. Alleen bij terugkoppeling is het verschil substantieel. Toch is het indicatief dat in toezichthouders die weinig tijd en/of geld vergen, over vrij de hele linie hoger scoren dan hun collega’s die een groter tijd- of geldbeslag leggen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 4

Tabel 7:

Waardering kwaliteit naar tijdsbelasting en kosten

Tijd Weinig tijd (< dan 2 dagen) Communicatie Terugkoppeling Deskundigheid Samenwerking Klachten Bedrijfsbezoeken Informatieplicht Doelmatigheid 3,82 4,03 3,66 3,59 3,55 3,26 3,39 3,26 Veel tijd (> dan 2 dagen) 3,60 3,52 3,50 3,39 3,37 3,52 3,29 3,13 Lage kosten (< dan € 100) 3,83 4,03 3,73 3,63 3,49 3,38 3,43 3,22

Kosten (geld) Hoge kosten (> dan € 100) 3,65 3,60 3,49 3,41 3,45 3,39 3,29 3,18

4.4.3 Waardering toezichthouder naar bedrijfsomvang
Voor alle kwaliteitsdimensies blijkt dat grote ondernemingen de aangewezen toezichthouder meer waarderen dan kleine ondernemingen (zie Tabel 8, de omvangsklasse met de hoogste score is vet afgedrukt). Ondernemingen met 25 tot 50 werknemers zijn het meest tevreden over hun toezichthouder, zij geven de hoogste cijfers voor de dimensies deskundigheid, samenwerking, doelmatigheid, bedrijfsbezoeken, en terugkoppeling. Op de kwaliteitsdimensies communicatie en informatieplicht geven de allergrootste ondernemingen (met meer dan vijftig werknemers) de hoogste cijfers aan hun toezichthouder. Een kanttekening bij deze analyse is dat de verschillen niet heel groot zijn. Alleen voor de dimensie bedrijfsbezoeken zijn de verschillen aanzienlijk: ondernemingen tot 5 werknemers geven een gemiddelde score van 3,07 en ondernemingen tussen 25 en vijftig werknemers 4,18. Het (zij het beperkte) verschil in waardering tussen kleine en grote bedrijven is een onderschrijving van de notie dat een verschil in aanpak op zijn plaats zou kunnen zijn. Een stijl van communiceren die aanslaat bij ter zake kundige functionarissen van grote bedrijven zal niet altijd werken bij de MKB-ondernemer die à priori niet op toezicht zit te wachten.
Tabel 8: Waardering kwaliteit voor verschillende bedrijfsgroottes Tot 5 werknemers 5-10 werknemers

10-25 werknemers 3,69 3,36 3,66 3,55 3,62 3,56 3,35 3,35

25-50 werknemers 3,90 3,96 3,85 3,94 3,71 4,00 3,40 3,40

Meer dan 50 werknemers 3,91 3,73 3,74 3,51 3,64 3,40 3,51 3,36

Communicatie Terugkoppeling Deskundigheid Samenwerking Klachten Bedrijfsbezoeken Informatieplicht Doelmatigheid

3,74 3,75 3,53 3,34 3,33 3,75 3,25 3,02

3,54 3,84 3,43 3,49 3,28 3,38 3,35 3,10

Vet: omvangsklasse die gemiddeld de hoogste score geeft op een kwaliteitsdimensie (hoogste waarde per rij). Onderstreept: belangrijkste kwaliteitsdimensie voor omvangsgroep (hoogste waarde per kolom).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

OPVATTINGEN VAN ONDERTOEZICHTGESTELDEN

23

4.5 Conclusies
Het is mogelijk in Nederland toezichthouders aan te wijzen die het in de ogen van de onder toezicht gestelde bedrijven goed doen. Ook binnen de groep van excellente toezichthouders bestaan er verschillen in waardering voor de diverse te onderscheiden kwaliteitsdimensies. De toezichtkosten vallen mee, althans de toezichtkosten die veroorzaakt worden door de als goed functionerend aangewezen toezichthouders. Het merendeel van de respondenten selecteert een toezichthouder waaraan men minder dan een halve mensdag en/of € 100 aan kosten, hoeft te spenderen. Toezichthouders die weinig tijd en/of geld vergen, scoren iets hoger dan hun collega’s die een groter tijdof geldbeslag leggen. Toch zijn er ook ‘toezichtintensieve’ instanties die een goede waardering krijgen. Bedrijven ervaren communicatie en heldere terugkoppeling van bevindingen door toezichthouders als essentiële kwaliteitsdimensies. Grote bedrijven zijn iets positiever over hun toezichthouders dan kleine bedrijven, hetgeen mogelijk verklaard wordt door het feit dat het grootbedrijf meer deskundigheid in huis heeft op het gebied van de toezichthouders dan het midden- en kleinbedrijf. Een gedifferentieerde aanpak, met het midden- en kleinbedrijf als speciale doelgroep, ligt daarom voor de hand.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

25

Bijlagen

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

27

Bijlage A Excellente toezichthouders
Tabel 9:

Excellente toezichthouders
Plaats Dimensies waarop toezichthouder excelleert

Toezichthouder

Arbeidsinspectie

Groningen Diemen Sluis Amersfoort Arnhem Diemen Groningen Hoogezand-Sappemeer Loon op Zand Nederweert Oud-Beijerland Rijssen-Holten Rijnwoude Pijnacker-Nootdorp Utrechtse Heuvelrug Westland Wijchen Apeldoorn Deventer Enschede Hoogezand-Sappemeer Kessel Rijswijk Veenendaal Ridderkerk Tynaarlo Geldrop-Mierlo

Communicatie, samenwerking, informatieplicht Terugkoppeling, samenwerking Doelmatigheid Doelmatigheid Terugkoppeling Communicatie Communicatie, deskundigheid Deskundigheid Samenwerking Terugkoppeling Klachten Communicatie, deskundigheid, informatieplicht Communicatie, deskundigheid, samenwerking, informatieplicht Communicatie, deskundigheid, samenwerking, klachten, informatieplicht Terugkoppeling Communicatie, terugkoppeling, klachten, informatieplicht Doelmatigheid Terugkoppeling Doelmatigheid Klachten Communicatie Doelmatigheid Deskundigheid, samenwerking, klachten Samenwerking Deskundigheid Deskundigheid Deskundigheid

Brandweer

Gemeente

Korps Landelijke Politiediensten Regiopolitie

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

BEST PRACTICES IN TOEZICHT

29

Bijlage B Betrouwbaarheidsanalyses
De factoren in het onderzoek (communicatie, terugkoppeling, etc.) zijn gemeten aan de hand van gegroepeerde stellingen, waar de respondenten aan de hand van een vijfpuntschaal hun mening op konden geven. Om te komen tot een eenduidig cijfer per groep, is het gebruikelijk om de gemiddelde score over de items binnen de groep te gebruiken. Zo’n score wordt in het sociaal-wetenschappelijk onderzoek aangeduid met het woord schaal. Schalen mogen alleen gebruikt worden als de individuele items een eigen bijdrage hebben, en elkaar niet tegenspreken. Immers, individuele items die niet bijdragen, kunnen weggelaten zonder verlies aan informatie; als items elkaar tegenspreken is het niet verstandig om ze in één schaal op te nemen. Betrouwbaarheidsanalyse controleert de individuele bijdrage en de onderlinge consistentie van individuele items aan een schaal. Cronbach’s alfa geeft aan of alle items bijdragen aan het totaa
Download
Stevens Het gezicht van toezicht 2006.pdf Stevens Het gezicht van toezicht 2006.pdf
Het gezicht van toezicht
Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtlast

Leden van de Commissie-Stevens: Prof. dr. L.G.M. Stevens - voorzitter H.O. van den Berg Drs. A. de Jong MBA H. van Houten P.E.P. Kwekkeboom-Janse J.J. Meerman Mr. I. van Rijn maart 2006 

2

Inhoudsopgave
Deel A: Beknopte aanbevelingen Aanleiding Beknopte aanbevelingen Het gezicht van toezicht Auteurs: Prof. dr. L.G.M. Stevens en mr. M.P.L. Adriaansen . 2. . 4. 5. 5. 5.2 5. 6. 7. 8. 9. 0. 0. 0.2 0. 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 0.0 . 2. Deel C: Inleiding Toezicht Visie op toezicht Functie van toezicht Kaderstellende visie Kabinetsstandpunt Fundamentele principes Praktische uitgangspunten Relaties bij toezicht Open normen Intern en extern toezicht Ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund Initiatieven Handhaving is geen doel op zichzelf Integraal toezicht Samenwerking Samenwerken Horizontalisering Bruikbare rechtsorde Klachtenbehandeling IG-beraad Motie-Aptroot c.s.: één toezichthouder Commissievoorstel: Kamer van Toezicht Financiële positie toezichthouders Conclusies en aanbevelingen 5 7 8 

Deel B:

 5 7 8 2 2 22 2 25 27 0  6 6 7 8 40 4 4 47 49 49 50 52 52 59 6

Gespreksverslagen Mr. R. van der Helm, AID ‘Als er vijf maal een controleur langskomt, dan is daarvoor een aanleiding.’



Mr. J.M.H.M. Hermans, FIOD-ECD ‘Het publiceren van onze resultaten helpt.’ Mr. P. Kalbfleisch, NMa ‘De NMa werkt aan het terugdringen van de regeldruk.’ Mr. A.W. Kist, AFM ‘De marktplaats Nederland heeft belang bij goed toezicht.’ Drs. A.M.W. Kleinmeulman, VWA ‘Inspecties zijn ingehuurd om non-events te organiseren.’ Dr. J.M. Linthorst, UWV ‘Uiteindelijk is alles uitvoerbaar.’ Mr. R.J.J.M. Pans, VNG ‘Er komt veel leed van het Binnenhof.’ Dr. J.J.M. Uijlenbroek, Arbeidsinspectie ‘Beste werkgever, ga nu zelf eens nadenken!’ Mr. G. Wolters, VROM-Inspectie ‘Moet het bedrijfsleven last hebben van de organisatie van de overheid? Lijkt me niet.’ Deel D: Verslag symposium 16 februari 2006

67

7

76

8

86

90

95

0

05

Toezichthouder en ondernemer: vriend of vijand? 07 Rapporteur: A.S.G. Kamminga Geraadpleegde literatuur Colofon 8 2

4

Deel A:

Beknopte aanbevelingen

5

6

Aanbevelingen
Aanleiding Ingrijpende veranderingen in de maatschappij hebben toezicht een meer prominente rol binnen de overheid en in de media gegeven. Door de tragische voorvallen in Enschede en Volendam, die in elke publicatie lijken terug te komen, is het toezicht meer expliciet op de agenda komen te staan. Handhaving en afrekening met de gedoogcultuur zijn onwankelbare bestuursvoornemens geworden. Oplossingen werden gezocht in nieuwe en aanvullende regelgeving. Hierdoor zijn burgers en ondernemers vervolgens in een regelnet verstrikt geraakt. Burgers en ondernemers wensen transparantie in de werkwijze van de toezichthouders te zien en vinden dat zij verantwoording moeten afleggen over de door hun behaalde toezichtresultaten. Tegelijkertijd klagen dezelfde personen in andere gevallen of hoedanigheden over onwenselijke regeldruk, bureaucratische bemoeizucht en schadelijke profileringszucht van inspecties. De overheid gaat er op veel terreinen van uit dat burgers te weinig eigen verantwoordelijkheid kunnen of willen dragen. Hierdoor ontstaat met name bij personen met een creatieve, ondernemende, instelling al snel het gevoel dat ze als kleine kinderen worden behandeld. Met name ondernemers voelen zich te weinig erkend in hun verantwoordelijkheidsbesef en te zeer ingewezen in een net van regelgeving. Te weinig wordt beseft dat veel regels slechts schijnveiligheid oproepen. Meer regels en toezichthouders maken de samenleving niet per definitie risicoloos. Een samenleving zonder risico is een utopie. De overheid moet zich daarom kritischer en terughoudender opstellen in wat zij regelt en hoe zij dat regelt. Het is niet mogelijk, en zelfs naar alle waarschijnlijkheid niet wenselijk, om altijd alle verantwoordelijkheden van de burgers en ondernemingen over te nemen. Het Ondernemersklankbord Regeldruk is de strijd aangegaan met wet- en regelgeving die leidt voor overbodige obstakels voor ondernemers. De regelproductie is evenwel de resultante van een complex proces waarbij de niet alleen de overheid, maar ook brancheorganisaties en ondernemingen zelf betrokken zijn. Niet alleen de wet- en regelgeving is oorzaak van de regeldruk, maar ook het functioneren van de toezichthouders is verantwoordelijk voor de door de ondernemers beleefde regeldruk. In de media wordt daarover publiekelijk geklaagd. De commissie-Stevens 7

neemt deze klachten serieus, maar heeft gemeend in dit rapport ook de visie en probleembenadering van de toezichthouders te moeten belichten, dit om een meer evenwichtig beeld te kunnen schetsen. Daartoe is in de periode december 2005 tot en met februari 2006 een tiental gesprekken gevoerd. De gespreksverslagen die op grond van de gesprekken tot stand zijn gekomen, zijn bij deze publicatie bijgevoegd (onderdeel C). Informatie opgedaan in de gevoerde gesprekken, stukken van (ambtelijke-) commissies en overige literatuur hebben de Commissie geïnspireerd bij het tot stand brengen van dit rapport ´Het gezicht van toezicht´. Het zal duidelijk zijn dat het daarin besloten dilemma tussen maximale toezichtgaranties en efficiënte bedrijfsvoering door de toezichtgenietende ook in dit rapport niet zal kunnen worden opgelost. Maar wel is de Commissie van mening dat verbetering van de communicatie tussen toezichthouder en ‘toezichtgenieter’ een sleutel tot een meer optimaal toezicht en verbetering van de naleving kan bieden. In die zin levert de informatie die uit de gesprekken is voortgekomen, zinvolle en creatieve aanzetten tot verbetering. Bij vele toezichthouders worden immers goede ideeën bedacht en uitgevoerd. Beknopte aanbevelingen Alles overziend vinden er goede initiatieven plaats binnen toezichtorganen en tussen toezichtorganen onderling. Ze zijn eveneens veelal intern gericht en zullen daardoor zelden het nieuws halen. De gewenste samenwerking met de ondertoezichtgestelden vindt in sommige gevallen reeds daadwerkelijk plaats en in andere gevallen zijn er vruchtbare samenwerkingsmodellen ontwikkeld. De Commissie heeft met het rapport ‘Het gezicht van toezicht’ geen wetenschappelijke pretenties. Zij heeft slechts onderzocht wat de oorzaak is van het bij de ondernemers levende ongenoegen over de toezichtslast. Zij wilde daarom ook meer inzicht krijgen in de feitelijke toezichtsituatie, in de beeldvorming zoals die bij de toezichthouders en ondernemers over en weer bestaat, in heersende verwachtingspatronen en in toezichtdilemma’s. Ze heeft op basis van haar observaties een tiental beleidsaanbevelingen geformuleerd die beogen de toelichtlast te verminderen zonder afbreuk te doen aan het nut en de noodzaak van het toezicht. De beknopte aanbevelingen worden hierna gegeven. Een inhoudelijke onderbouwing en toelichting is opgenomen in onderdeel B van dit rapport. 8

Aanbeveling  Vorm een Kamer van Toezicht. Deze Kamer behartigt het gemeenschappelijke externe belang van de toezichthouders, houdt toezicht op bedrijfsvoering en financieel beheer en geeft voor zover nodig algemene aanwijzingen op het gebied van de bedrijfsvoering. Aanbeveling 2 Richt een toezichtsysteem in met een front-office voor de ondernemer en de burger. Daarnaast dient een basisadministratiesysteem ingevoerd te worden waarin de verschillende toezichthouders gegevens kunnen plaatsen en uitlezen, tenzij de aard van de gegevens en de toezichthoudersrelatie dit niet wenselijk maakt. Aanbeveling  De kennis op het gebied van de naleving dient blijvend te worden gedeeld met andere toezichthouders, bij voorkeur in de vorm van een structureel overleg. Aanbeveling 4 Breng meer flexibiliteit in de vormen van afhandeling door middel van het bestuursrecht en het aansprakelijkheidsrecht. Wettelijke normen moeten zodanig kunnen worden geformuleerd dat de uitvoering soepel op de maatschappelijke veranderingen kan inspelen (rotonde-regelgeving). Aanbeveling 5 Samenwerking is geen doel op zich. Samenwerking mag slechts plaatsvinden als de toezichtlast daardoor daalt. Dit kan door een geografische samenwerking of een samenwerking per object worden geëffectueerd. Indien de toezichtlast niet daalt, dient samenwerking niet plaats te vinden. Aanbeveling 6 Neem los van de incidenten de tijd om te komen tot een doordacht systeem van toezicht. Incidenten moeten niet de regel bepalen. De samenleving is niet risicoloos en kan ook niet volledig risicoloos worden gemaakt. Draag dit besef uit. Ook het parlement moet zich daarvan nadrukkelijker bewust zijn.

9

Aanbeveling 7 Maak werk van het wegwerken van overbodige juridische barrières en verschillen tussen toezichthouders in bevoegdheden en sanctiearsenaal. Aanbeveling 8 Ga als toezichthouder zoveel als mogelijk de dialoog aan met de ondertoezichtgestelden over het waarom van de normen en geef indien mogelijk de normen in samenspraak met de ondertoezichtgestelden concrete vorm. Aanbeveling 9 Gebruik meer open normen om meer recht te doen aan het doel en de strekking van een norm. Indien een uitwerking naar middelvoorschriften noodzakelijk is, doe dit dan op een wijze waarbij de ondernemers betrokken zijn. Aanbeveling 0 Zet een meetinstrument op waarbij zowel de objectieve als de subjectieve toezichtlast wordt gemeten. Ontwikkel hiervoor indicatoren en criteria, verricht een nulmeting en verricht daarna periodiek een aanvullende meting om te zien in hoeverre de activiteiten die de toezichthouders uitvoeren een daadwerkelijke daling van de feitelijke en ervaren toezichtlast bewerkstelligen.

0

Deel B:

Het gezicht van toezicht

Auteurs: Prof. dr. L.G.M. Stevens Mr. M.P.L. Adriaansen



2

Het gezicht van toezicht
1. Inleiding In het Kabinetsplan aanpak administratieve lasten stelt het kabinet dat de overheid zich de afgelopen jaren te veel als probleemoplosser heeft opgesteld. Voor alle grote en kleine problemen van de steeds complexer wordende samenleving werd het kabinet geacht een oplossing aan te leveren. Het heeft zich die rol overigens zonder al te grote terughoudendheid laten aanleunen. Voorts heeft de individualisering in en de pluriformiteit van de samenleving tot gevolg gehad dat in de regelgeving steeds meer maatwerk moest worden geleverd. Geflexibiliseerde regelgeving met keuzearrangementen die alle maatschappelijke groepen moest bedienen, ging gepaard met een toenemende regeldichtheid. Dit werkte in veel gevallen contraproductief. Tegelijkertijd werd de overheid opgeschrikt door een aantal stevige incidenten waarbij toezicht gefaald leek te hebben en geconstateerd moest worden dat het bestaande instrumentarium niet effectief was geweest. Oplossingen werden gezocht in nieuwe en/of aanvullende regelgeving. De burgers en ondernemers zijn vervolgens in dit regelnet verstrikt geraakt. Per saldo is de bewegingsruimte daardoor steeds verder ingeperkt. De overheid gaat er op veel terreinen van uit dat ondernemers (of meer in het algemeen gesproken: de burgers) te weinig eigen verantwoordelijkheid kunnen of willen dragen. Hierdoor ontstaat met name bij ondernemers met een creatieve, ondernemende, instelling al snel het gevoel dat ze als kleine kinderen worden behandeld. De maakbaarheidsfilosofie van de overheid geeft het ondernemers- en burgerinitiatief Te veel ‘top-down’- structureel te weinig ruimte. De daaruit benadering voortvloeiende top/down-benadering is er steeds op de gericht de maatschappelijke activiteiten via sturende, flankerende, conditionerende, of faciliterende regels in te passen in het masterplan van de technocratische beleidsmakers. De legitimatie daarvoor ligt besloten in het paternalistische uitgangspunt dat de overheid zorg dient te dragen voor het algemeen belang, wat dat ook precies moge
 Zie ondermeer het Kabinetsplan aanpak administratieve lasten met brief van 9 april 2004 van de ministers van Financiën en Economische Zaken ter aanbieding van het kabinetsplan “Meer ruimte voor ondernemers door minder lasten”, aangeboden aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 200-2004, 29 55, nr. .



zijn. Dat uitgangspunt is begrijpelijk. Ook is onomstreden dat het de primaire verantwoordelijkheid van de overheid is om te waken over maatschappelijke belangen, zoals de veiligheid en volksgezondheid. De beleidsdiscussie gaat evenwel om de maatvoering. Meer regels en toezichthouders maken niet per definitie de samenleving risicoloos.2 Een samenleving zonder risico is een utopie. De overheid moet zich daarom kritischer en terughoudender opstellen in wat zij regelt en hoe zij dat regelt. Het is niet mogelijk, en zelfs naar alle waarschijnlijkheid niet wenselijk, om altijd alle verantwoordelijkheden over te nemen. Dit lijkt thans op vele fronten wel plaats te vinden en is simpelweg onmogelijk. Het Ondernemersklankbord Regeldruk (hierna: de commissie-Stevens, ofwel kortweg: de Commissie) is de strijd aangegaan met wet- en regelgeving die overbodige obstakels opwerpt voor ondernemende personen. Regels leggen veelal beperkingen Genuanceerde op. Vele zijn nuttig, sommige zijn onzinning. De beeldvorming regelproductie is evenwel de resultante van een gewenst complex maatschappelijk proces. De bulk van de regelgeving komt evenwel van de overheid. Maar ook brancheverenigingen en ondernemingen plegen daaraan een bijdrage te leveren. De regeldruk van de overheid is niet alleen toe te schrijven aan de wetgever. Ook de uitvoerder en de toezichthouder zijn daarvoor verantwoordelijk. Met name de wijze van toezicht speelt vele ondernemers parten. In de media wordt daarover ook publiekelijk geklaagd. De commissie-Stevens neemt deze klachten serieus, maar heeft gemeend in dit rapport ook de zijde van de toezichthouders te moeten belichten. Dit om een meer evenwichtig beeld van de situatie te krijgen en om op die wijze een solide basis te leggen voor een proces tot vermindering van de toezichtlasten. Daartoe is in de periode december 2005 tot en

2



Andersson Elffers Felix heeft in 2005 onderzoek verricht naar de aantallen toezichthouders. Op deze lijst komen 4 handhavingsorganisaties voor. Een aantal daarvan valt in de praktijk uiteen in een kerstboom aan toezichthouders. De Commissie-Stevens is in november 2004 door minister Zalm van Financiën en staatssecretaris Van Gennip van Economische Zaken voor de duur van twee jaar geïnstalleerd. De Commissie geeft gevraagd en ongevraagd advies aan het kabinet rondom administratieve lasten. Ze rondt de werkzaamheden af met een eindrapport in december 2006.

4

met februari 2006 een tiental gesprekken gevoerd.4 De Commissie is de gesprekspartners erkentelijk voor de openheid die zij in de gesprekken betoonden bij vragen over de dagelijkse toezichtpraktijk en de onderwerpen van toezicht waar zij mee bezig zijn. De gespreksverslagen die op grond van de gesprekken tot stand zijn gekomen, zijn bij deze publicatie bijgevoegd (onderdeel C). Informatie opgedaan in de gesprekken, stukken van (ambtelijke-) commissies en overige literatuur hebben de Commissie geïnspireerd bij het tot stand brengen van dit rapport. Er is namelijk reeds veel geschreven en bedacht om te komen tot een grotere mate van naleving en een betere vorm van handhaving met een minimum aan regelgeving. Het zal duidelijk zijn dat het daarin besloten dilemma tussen maximale toezichtgaranties en efficiënte bedrijfsvoering door de toezichtgenietende ook in dit rapport niet zal kunnen worden opgelost. Maar wel is de Commissie van mening dat verbetering van de communicatie tussen toezichthouder en ‘toezichtgenieter’ een sleutel tot een meer optimaal toezicht en verbetering van de naleving kan bieden. In Verbetering die zin levert de informatie die uit de gesprekken is communicatie voortgekomen, zinvolle en creatieve aanzetten tot verbetering. Bij vele toezichthouders zijn en worden immers goede ideeën bedacht en uitgevoerd. Er moet alleen nog meer over de schuttingen van het eigen tuintje worden heengekeken en lering worden getrokken uit elkaars ervaringen. 2. Toezicht De maatschappij heeft de laatste jaren ingrijpende veranderingen ondergaan. Internationalisering, de opkomst van de informatie- en communicatietechnologie, veranderde verhoudingen tussen publiek en privaat domein en versterkte aandacht voor de kwaliteit van uitvoering zijn daarvan oorzaken. Op grond hiervan heeft het toezicht een meer prominente rol binnen de overheid en in de media gekregen. Door de tragische voorvallen in Enschede en Volendam, die in elke publicatie lijken terug te komen, is het toezicht meer expliciet op de agenda komen te staan. Handhaving en afrekening met de gedoogcultuur zijn onwankelbare bestuursvoornemens geworden. Ook de burger, de ondernemer en de journalist hamert op dit aambeeld. Zij wensen transparantie in de werkwijze
4 De gesprekken hebben plaatsgevonden met de AFM, de AID, de Algemene Rekenkamer, de Arbeidsinspectie, de FIOD-ECD, de NMa, de VNG, de VROM-Inspectie, de VWA en de UWV.

5

van de toezichthouders te zien en vragen om verantwoording over de door hun behaalde toezichtresultaten. Tegelijkertijd klagen dezelfde personen in andere gevallen of hoedanigheden over onwenselijke regeldruk, bureaucratische bemoeizucht en schadelijke profileringszucht van de verschillende inspecties. Deze veranderde context stelt zware eisen aan het toezicht. Het maakt de toezichtdiscussie daarom tot een interessant onderwerp. Uiteindelijk is iedereen gebaat bij naleving van normen. De objecten en subjecten van toezicht zijn zeer divers en daarmee ook de toezichthouders en de verschillende wet- en regelgevers. Het toezicht kan betrekking hebben op de burgers, de Diversiteit in toe- ondernemers, de medeoverheden en de andere zicht bestuursorganen. Het toezicht kan betrekking hebben op het gebruik van vergunningen, kwaliteit van producten, zorg voor dieren en het beschermen van werknemers, enzovoorts. De motieven van toezicht zijn daarom eveneens zeer divers. Ook het nut en de noodzaak van toezicht mag niet worden onderschat. Sommige markten behoren tot de meest kapitalistische, hetgeen het geval is voor de financieel-economische sector. De noodzaak om op dit soort markten te komen tot een adequate vorm van toezicht, mag niet worden onderschat. Het realiseren van zowel beleidseconomische als juridische doelstellingen in deze kapitalistische sector is sterk afhankelijk van de wijze waarop de toezichthouder zijn activiteiten uitvoert. De ondertoezichtgestelde (toezichtgenieter) is namelijk geconcentreerd op het verdienen van geld. Op andere markten vereist de spanning tussen het economisch belang van de ondernemer en de omvang van het maatschappelijke risico dat de ondernemersactiviteiten oproepen, een permanent en effectief beschermend toezicht. Het kabinet heeft zich geconformeerd aan het volgende begrip van “toezicht”. De definitie is afkomstig van de Algemene Rekenkamer. Toezicht is “het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich Begrip ‘toezicht’ daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.” ‘Handhaving’ is in deze context het door middel van interventie doen naleven van (bestuursrechtelijke) voorschriften.5 In de financiële marktsector wordt een ruim toezichtbegrip gehanteerd. Het
5 L.J.J. Rogier, Nalevingstoezicht, Den Haag: Sdu 2002, p. .

6

betreft zowel het toezien op de stabiliteit van de financiële instellingen, zoals het reserve- en risicobeheer, als de omgang van instellingen met elkaar en met consumenten gericht op transparantie en voorlichting. Dit leidt tot een samenspel tussen de betrokken partijen. Zij hebben allen eigen taken in dit geheel. 3. Visie op toezicht Op grond van het bovenstaande is reeds in juli 200 een visie op toezicht tot stand gekomen onder de naam “Kaderstellende visie op toezicht”6. Deze visie stelt kaders voor de positionering en inrichting van toezicht op rijksniveau. Er wordt daarbij onder andere ingespeeld op de controle op naleving van wet- en regelgeving. Dit is de vorm waarvan de ondernemer in zijn praktijk de grootste last ervaart. De mogelijkheid van de toezichthouder om daadwerkelijk op te treden is binnen het toezichtdomein van wezenlijk belang. De bevoegdheid om in te grijpen moet steunen op daarop gerichte regelgeving. In het kader van dit rapport zal de term ‘toezicht’ uitsluitend worden gebruikt voor het toezicht dat extern is gericht. Het gaat over toezicht op burgers, ondernemers en maatschappelijke organisaties. Nalevingstoezicht kan worden omschreven als ‘het door toezichthouders op basis van wettelijke bevoegdheden verzamelen van informatie over de naleving van wettelijke normen die op de burgers en de bedrijven zijn gericht en het rapporteren daarover aan de tot sanctioneren bevoegde organen’. Een en ander is terug te vinden in de vijfde tranche van de Awb, Titel 5.2 Awb Nalevingstoezicht “Toezicht op naleving”. Dit is een vorm van eerstelijnstoezicht en wordt daarom ook wel ‘handhavingstoezicht’ genoemd. Dit betreft de welbekende uit te voeren controles en inspecties. Vele rijksinspecties oefenen ‘nalevingstoezicht’ uit. Hiermee omvat het nalevingstoezicht “het door toezichthouders op basis van wettelijke bevoegdheden verzamelen van informatie over de naleving van wettelijke normen die tot burgers en bedrijven zijn gericht en het rapporteren daarover aan de tot sanctioneren bevoegde

6

De kaderstellende visie op toezicht (tevens kabinetsstandpunt op het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht), Den Haag: juli 200.

7

organen.”7 Het uitvoeringsonderzoek wordt ‘toezicht in ruime zin’ genoemd. Uitvoeringstoezicht komt veel voor in de financieel-economische sector en ziet mede toe op marktregulering. Om binnen de grote verscheidenheid aan toezichtarrangementen tot een indeling te komen, onderscheidt de Ambtelijke Commissie Toezicht een Toezichtarrangementen vijftal hoofdvormen8. Overigens merkt deze ambtelijke commissie op dat er meer indelingen denkbaar zijn. En dat is terecht. Het onderscheidend criterium bij de voorgestelde indeling is het object van toezicht in combinatie met de verschillen in bestuurlijke verhoudingen. Het betreft de volgende vijf hoofdvormen: toezicht op individuele zelfstandige uitvoeringsorganisaties met een publieke taak; toezicht op publieke- of beleidssectoren; toezicht op marktsectoren; interbestuurlijk toezicht; toezicht op de naleving van wet- en regelgeving.

Afhankelijk van de situatie zijn derhalve één (of meer) van deze vormen van toezicht aanwezig. Deze indeling is een werkbare, aangezien hierin ook de staatsrechtelijke aspecten kunnen worden meegenomen. De staatsrechtelijke aspecten worden nog nader besproken. 4. Functie van toezicht Toezichthouders vervullen een belangrijke functie in het naleven van regels. Ze signaleren, corrigeren en regelen. ‘Signalerend’ is toezicht als de toezichthouder uitsluitend de mogelijkheid heeft om verkregen informatie door te sturen naar het bevoegd gezag. Het bevoegde gezag kan vervolgens overgaan tot het nemen van maatregelen. Bij het ‘corrigerend’ toezicht heeft de toezichthouder zelf de mogelijkheid om na constatering van tekortkomingen zelfstandig maatregelen te treffen om het normgedrag
7 O.J.D.M.L. Janssen, Het handhavingsonderzoek, behoren het handhavingstoezicht, het boeteonderzoek en de opsporing verschillend te worden genormeerd? Een interne rechtsvergelijking (diss. Amsterdam UvA), Nijmegen: Ars Aequi Libri 999, p. 9. Ambtelijke Commissie Toezicht, Vertrouwen in onafhankelijkheid. Eindadvies Ambtelijke Commissie Toezicht, Dan Haag: 200, p. 2 en 22.

8

8

te verwezenlijken. Bij ‘regelend’ toezicht heeft de toezichthouder de mogelijkheid om zelf normen vast te stellen. De betrokkenen in zijn sector dienen zich daaraan vervolgens te houden. De OPTA is hier een voorbeeld van. Vooral met ‘regelend‘ toezicht moet volgens de Commissie-Holtslag, die de bovenstaande onderverdeling van toezicht hanteerde, prudent worden omgegaan. 9 De regelgeving wordt op deze wijze namelijk te gemakkelijk weggetrokken uit het zicht van de democratische controle. Toezicht waaraan toezichtbevoegdheden zijn verbonden, kan alleen door aangewezen toezichthouders plaatsvinden. Art. 5: Awb geeft aan dat een toezichthouder is “een persoon bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de Wettelijke naleving van het bepaalde bij of krachtens enige wettelijk basis voorschrift”. De aanwijzing van personen, individueel of categoriaal, gebeurt bij of krachtens wettelijk voorschrift. Dit betekent dat ook een lagere overheid personen of instituties als toezichthouders kan aanstellen. In de memorie van toelichting op dit artikel wordt opgemerkt dat het toezicht normaliter wordt opgedragen aan ambtenaren. De term “persoon” in het artikel maakt het echter mogelijk dat ook niet-ambtenaren als toezichthouder worden aangewezen. Dit komt inmiddels regelmatig voor. De verzelfstandiging van overheidsdiensten was hiervan een belangrijke oorzaak. Die verzelfstandiging leidt ertoe dat in bijzondere wetgeving in enkele gevallen zelfs werknemers van privaatrechtelijke ondernemingen als toezichthouder zijn aangewezen. Het is echter raadzaam hier terughoudend mee om te gaan. Naarmate voorschriften waarop moet worden toegezien van groter maatschappelijk belang zijn, komt naar de mening van de wetgever particulier toezicht minder in aanmerking.0 De Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten onderzocht in 994 de wenselijkheid van de mogelijkheid tot boeteoplegging door bestuursorganen. Gezien Scheiding van de achtergrond van de vergroting van de eigen toezicht en verantwoordelijkheid van het bestuur, zou het in de bestraffing lijn liggen het bestuur zelf ook met de boeteoplegging te belasten. De commissie vond het echter ongewenst
9 Commissie-Holtslag, De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund. Een checklist voor een systematische beschrijving en analyse van toezichtsarrangementen, Den Haag: juli 998, p. 9. 0 Kamerstukken II, 994/95, 2 700, nr. 5, p. 58 en 59 (NV II).

9

dat degene die de overtreding constateerde ook de mogelijkheid had de boete op te leggen. In de Awb (vierde tranche) en de wet tot invoering van de bestuurlijke boete en de dwangsom in de financiële toezichtwetten (Wet IDBB) is daarom een bepaling opgenomen met betrekking tot de functiescheiding. De oplegging van een dwangsom of van een boete worden gedaan door personen die niet betrokken zijn geweest bij het vaststellen van de overtreding. De parlementaire toelichting op dit artikel is kort. Volgens de regering is het noodzakelijk dat de interne organisatie bij het bestuursorgaan zo wordt ingericht dat een functionaris die een overtreding constateert, niet tevens oordeelt of een dwangsom of bestuurlijke boete moet worden opgelegd. Dit om te voorkomen dat men “rechter in eigen zaak wordt”. Bij het onderdeel “interventie” komt nog een interessant aspect naar voren. In het algemeen lijken toezichthouders volledige interventie te willen vermijden en steeds op zoek te gaan naar een “gepast antwoord”. In het omgaan met de bevoegdheden zit een zekere regelmaat die door J. de Ridder de eerste en tweede wet van het toezicht wordt genoemd2. Zelden worden de aan de toezichthouder toegekende formele bevoegdheden daadwerkelijk ten volle benut. Bij voorkeur worden informele middelen, zoals overleggen, adviseren, waarschuwen en dreigen gehanteerd. De verklaring is gelegen in de bestaande (duurzame) verhoudingen tussen toezichthouder en de ondertoezichtgestelde. De afhankelijkheidsrelatie is daarin een belangrijke factor. De tweede wet van toezicht luidt, dat in elke toezichtrelatie een tendens bestaat tot vermindering van de afstand tussen de toezichthouder en de ondertoezichtgestelde. Toezichthouder: De toezichthouder wordt daardoor als coach of snel een soort adviseur of coach. Zie de politieagent recente ‘klacht’ van de Onderwijsraad dat de onderwijsinspecteurs te weinig ‘afstand’ nemen van het onderwijsveld. De innige band is een hindernpaal voor goede uitvoering van toezicht. De rol als controleur verdwijnt naar de achtergrond. Door de toezichthouder en de ondertoezichtgestelde wordt een
 Kamerstukken II, 997/98, 25 82, nr. , p. 5 (NV II). 2 J. de Ridder, Een goede raad voor toezicht (oratie Groningen), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2004, p. 42.  Onderwijsraad, Advies Doortastend onderwijstoezicht, uitgebracht aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, februari 2006, p. 59.

20

gemeenschappelijke visie en manier van doen ontwikkeld. Op deze wijze ontstaat ook een gemeenschappelijke opstelling tegenover derden. Er is inmiddels wel een tendens te signaleren waarbij de coachende rol afneemt. Wel wordt door de ‘toezichtgenietende’ gezocht naar een toezichthouder die bij het uitoefenen van toezicht, en met name bij de oordeelvorming, een meer integrale afweging maakt. In onze gesprekken met toezichthouders is gebleken, dat bij de verschillende toezichthouders reeds beleidsontwikkelingen in die richting zijn ingezet. Wel vergt die beleidsaanpassing tijd, bijvoorbeeld omdat de opleiding van de inspecteurs moet worden afgestemd op die andere wijze van inspecteren en de organisatie op de andere werkwijze moet worden aangepast. Er wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een type toezichthouder die afwegingen maakt in de geest van de regelgeving en die niet alleen naar de letter daarvan handelt. Dit is een transformatie in denken en doen van toezichthouders waarmee verschillende toezichtorganisaties reeds een aanvang hebben gemaakt. Een dergelijke omvorming van de toezichtcultuur wordt ondersteund door scholingsprogramma’s die worden opgezet om de vereiste mate van sociale intelligentie, ervaring en inlevingsvermogen bij de toezichthouder te kweken en uit te bouwen. De houding van de toezichthouder moet immers worden afgestemd op de bereidheid tot naleving van de toezichtgenietende en op de feiten en omstandigheden van het geval. Daarvoor dient de inspecteur in staat te zijn een integrale afweging te maken en een goed en onderbouwd oordeel te vormen. 5. Kaderstellende visie

5.1 Kabinetsstandpunt Het kabinet heeft met “De kaderstellende visie op toezicht” de eigenheid van toezicht geformuleerd op grond van een aantal principes. Deze visie implicieert tevens het kabinetsstandpunt op het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht. De principes komen ook naar voren in de visie van het ministerie van BZK.4 Bij het kijken naar de principes dient naar de mening van het kabinet een onderscheid te worden gemaakt in fundamentele principes en een aantal praktische uitgangspunten. Fundamenteel is dat toezicht ‘top’ moet zijn. Toezicht moet niet alleen voldoen aan transparante, maar ook aan onafhankelijkheid en professionaliteitseisen. Het ideaalbeeld is dat de toezichthouder in staat is om zonder beïnvloeding van de
4 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht, Den Haag: 2005.

2

ondertoezichtgestelde en de verantwoordelijke minister (of anderen) objectief feitenonderzoek te verrichten om daarna een evenwichtig oordeel te vellen. Het oordeel moet - zo mogelijk - openbaar worden gemaakt, zodat parlement en samenleving er kennis van kunnen nemen. Het is van belang te weten op welke plek de rotte appels zitten. Ook draagt het publiceren van resultaten in het kader van de naleving bij aan de handhavingsbereidheid van andere ondernemers. Van effectieve handhaving gaat een preventieve werking uit. De openbaarmaking wordt als een belangrijk principe beschouwd. Meer praktisch zijn de vereisten van selectief, slagvaardig en samenwerkend toezicht. Dit zijn geen rechtsstatelijke uitgangspunten ten aanzien van de activiteiten van de toezichthouder. Wel zijn dit praktische uitgangspunten waardoor de burger en ondernemer minder worden belast en het toezicht effectiever en efficiënter kan worden uitgevoerd. 5.2 Fundamentele principes Het onafhankelijke toezicht, de transparantie daarvan en de professionele principes zijn algemene beginselen van behoorlijk toezicht waaraan voldaan behoort te worden. Het gaat daarbij om onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Het motiveringsbeginsel is van belang als het gaat om het transparant toezicht. Het geeft de randvoorwaarden aan voor het fair play dat de toezichthouder moet spelen. De onafhankelijkheid weerspiegelt zich vooral in de manier waarop toezichthouders hun rol vervullen en hun werk uitvoeren. De samenleving moet kunnen vertrouwen op de juistheid en onafhankelijkheid van het oordeel van toezichthouders. Het is een goede zaak dat toezichthouders desgewenst onafhankelijk in de openbaarheid kunnen treden met informatie over misstanden. Met een dergelijke openbaarmaking moet evenwel prudent worden omgesprongen. Het vereist een propotionaliteitstoets. Bovendien is bekendmaking, als het gaat over individuele gevallen, soms wettelijk verboden. Een goede toezichthouder motiveert ‘het waarom’ van het toezicht en maakt de keuzes in zijn aanpak inzichtelijk. Dit is een motiveringsplicht, waardoor de besluiten redelijkerwijs ook gedragen moeten kunnen worden door de ondertoezichtgestelde. De toezichthouder maakt daartoe zijn bevindingen kenbaar. De toezichthouder moet de belanghebbende en de rechter de door hem vastgestelde tekortkomingen kunnen tonen. Het goed en professioneel kunnen functioneren van een toezichthouder 22

stelt derhalve hoge eisen aan de vakmatige deskundigheid, het beoordelingsvermogen en de communicatieve vaardigheden. In de toezichtpraktijk wordt daarom- naast scholing - ook aandacht besteed aan het inrichten van zogenoemde ‘back-offices’. Die back-offices dienen dan als aanvulling op de eigen kennis en vaardigheden van de toezichthouder. Hiermee wordt aangegeven dat het niet alleen de toezichthouder zelf is, die de kwaliteit van het toezicht bepaalt, maar ook zijn omgeving. De professionalisering laat zich ook zien op het niveau van de toezichtorganisatie en de beroepsgroep als zodanig. De individuele toezichthouder moet voldoen aan de daar geldende fundamentele principes. 5.3 Praktische uitgangspunten Het is niet mogelijk om altijd op alles en overal toe te zien. Er zullen, gezien de beperkte capaciteit en middelen, keuzes moeten worden gemaakt. Als de overheid onderwerpen belangrijk vindt en regelt, dan moet zij ook de naleving vormgeven. Het verdient sterke aanbeveling dat steeds eerst terdege wordt beoordeeld of nieuwe wet- en regelgeving wel zinvol en nodig is en of de reeds bestaande wet- en regelgeving mogelijk niet betere handhavingsmogelijkheden zou bieden dan tot dusverre zijn ingezet. Het was bij de gevoerde interviewgesprekken dan ook opvallend te moeten constateren dat alle toezichthouders in meer of mindere mate worstelen met het feit dat aan de ene kant niet op alle regels kan worden gecontroleerd en aan de andere kant niet alle ondernemers kunnen worden gecontroleerd. In dat kader dient te worden bezien of, en in hoeverre, bepaalde regelingen niet beter rigoureus zouden kunnen worden afgeschaft. Er is immers een bos van wet- en regelgeving gegroeid en eveneens een omvangrijk en kleurrijk boswachtersgilde als toezichthouders tot ontwikkeling gekomen. Evenals het voor de vitaliteit van een bos nodig is dat het bij tijd en wijle geknuppeld wordt, moet dat ook gebeuren met het regelwoud. Dat leidt ook tot efficiencywinst in het toezicht. In het geschetste dilemma ligt een belangrijke keuzeproblematiek voor de overheid besloten. Er moeten namelijk stringentere keuzes worden gemaakt omtrent de vorm en de omvang van toezicht. De uiteindelijke keuze zal afhangen van de beschikbare toezichtmodaliteiten en -kenmerken. De Toezichtsmodaliteiten overheid moet duidelijker aangegeven en -kenmerken welke toezichttaken belangrijk worden geacht. Toezichthouders maken vervolgens keuzes op basis van een afweging van risico’s en de daarbij behorende 2

kosten en opbrengsten. Dit leidt tot een strakkere risicoanalyse en een helder toezichtarrangement. Hierin wordt ook het niveau van handhaving aangegeven. Dat vertaalt zich ook in het bevorderen van naleving. Gekweekte naleving leidt tot minder toezichtnoodzaak. Geconstateerde normovertreding betekent ‘ingrijpen’. Dit wordt door de verschillende toezichthouders ook als zodanig aangegeven. Indien een ondernemer het vertrouwen beschaamt, zal deze vaker worden gecontroleerd. Indien een ondernemer de normen naleeft, zal er in zijn richting een geringere controlenoodzaak zijn. In de formalisering van de toezichtintensiviteit ligt ook een graadmeter voor maatschappelijk relevante wet- en regelgeving besloten. Ligt er geen prioriteit tot naleving bij de overheid en de toezichthouder, dan is er kennelijk sprake van een overbodige regel. Dit verdient uiteraard enige nuancering. Op het moment dat het belang van de regel dusdanig is dat de naleving per definitie plaatsvindt of met geringe toezichtactiviteiten gepaard gaat, dan is er uiteraard geen sprake van een overbodige regel. Het kabinet geeft aan dat toezicht ‘zacht’ moet zijn waar het zacht kan zijn en ‘hard’ waar het hard moet zijn. De toezichthouder moet dit nader invullen. Zijn taken liggen primair op het terrein van het stimuleren van ondernemers om zelfstandig het gewenste gedrag te (gaan) vertonen. Eerst als de omstandigheden het vereisen, dient sanctionerend te worden ingegrepen en moet dat ingrijpen, indien nodig - zoals een aantal van de gesproken toezichthouders dat ook aangeeft -, ook stevig en effectief zijn. Soms lijken toezichthouders daarin door te slaan; althans dat is de klacht van de ondertoezichtgestelden. In een krantenartikel is terug te vinden dat de AFM strenger is dan de wet vraagt.5 Ook om die reden is het van belang de toezichtintensiviteit te formaliseren en vast te leggen. Als laatste van de drie praktische uitgangspunten dient er samenwerking te zijn tussen de toezichthouders onderling. Los van de diverse problemen die dit oplevert, heeft het samenwerken voor vele sectoren ook voordelen. Ondernemers mopperen en klagen over het grote aantal toezichthouders dat hun onderneming ongecoordineerd bezoekt. Om het nog een graadje erger te maken wordt naar hun mening dan ook nog vaak om dezelfde of vergelijkbare informatie gevraagd. Het kabinet wenst dit te gaan aanpakken door de samenwerking tussen toezichthouders actief te bevorderen en
5 M. Ingen Housz, AFM is strenger dan de wet vraagt, Financieel Dagblad: 26 januari 2006, p. .

24

te verbeteren. De toezichthouders zijn zich van deze klachten bewust. Er lopen reeds diverse initiatieven tot samenwerking. Het kan ook in hun ogen immers altijd beter. Maar zij waarschuwen wel tegen overtrokken verwachtingen. Er gelden namelijk begrenzingen in de logische combinaties van toezichttaken. Deze hangen samen met het object van toezicht of de geografische spreiding van de ondertoezichtgestelden. Maar de opvatting dat intensiever moet worden samengewerkt, wordt blijkens de gesprekken die de Commissie met de toezichthouders voerde, breed gedragen. Overigens tekenen de toezichthouders wel aan dat de klachten over de toezichtlast veelal overtrokken zijn. Hun zorg is juist dat de controledichtheid veelal te gering is. De huidige stand van zaken is dat toezichthouders afspraken maken over de onderlinge samenwerking en daaraan reeds uitvoering geven. De werkwijze van de toezichthouders blijkt verschillend; Samenwerking sommigen zijn meer op sturing gericht dan toezichthouders anderen. De gedachte achter samenwerking tussen de toezichthouders is dat de verschillende toezichthouders niet tegelijkertijd of kort na elkaar om dezelfde informatie moeten vragen. Ook zal dit het afleggen van bezoeken tot een minimum kunnen beperken. Dit klinkt goed en de eerste gedraaide pilots vanuit ‘Samen werkt!’ geven een bevredigend beeld.6 De hoofdconclusie is dat een afgewogen en slim toegepaste samenwerking werkt. Wel is er nog een aantal aspecten dat nader geregeld moet worden. Dit betreft niet alleen aangelegenheden betreffende de Wet op de persoonsbescherming, maar vooral ook de beperkingen die in de diverse bijzondere wetten worden gesteld aan de uitwisseling van informatie. Hieronder volgt meer over het project ‘Samen werkt!’. 6. Relaties bij toezicht Zoals hiervoor reeds is aangegeven ten aanzien van de boeteoplegging, kiest het kabinet voor functiescheidingen in toezichtrelaties. Functioneel gezien kent het toezicht drie relaties: . de relatie tussen toezichthouder en de ondertoezichtgestelde, 2. de relatie tussen toezichthouder en beleidmaker/uitvoerder en . de relatie tussen toezichthouder en de politiek verantwoordelijke bestuurder. Deze keuze voor functiescheiding sluit aan bij

6 Andere Overheid, Samen werkt! Gezamenlijke bedrijfsbezoeken door rijksinspecties, Den Haag: 2005, p. 9.

25

de opvattingen zoals die in de nota “Vertrouwen in verantwoordelijkheid”17 is aangegeven. De verhouding tussen toezichthouder en de ondertoezichtgestelde is de primaire verhouding. Deze afstand is vaak klein door de directe betrokkenheid. De Ambtelijke Commissie Toezichthouder / Toezicht signaleert hier terecht het gevaar toezichtgenieter dat de toezichthouder vanuit deze rol te veel gaat denken vanuit de situatie en belangen van de ondertoezichtgestelde.8 Dit kan de onafhankelijkheid van de toezichthouder schaden en daarmee wordt het vertrouwen aangetast van de belanghebbenden bij het toezicht. Ook zou dit strijd opleveren met de algemene beginselen van behoorlijk toezicht. Dit stelt eisen aan de professionaliteit van de toezichthouder en de inrichting van de toezichthoudende organisatie in haar geheel. Het is overigens interessant om te zien dat de ondertoezichtgestelde door de toezichtorganisaties wel in toenemende mate wordt betrokken bij het nader invullen van open normen en dat op die wijze het beleid van de toezichtorganisatie en daarmee dientengevolge van de toezichthouder wordt beïnvloed. De AFM blijkt een goed voorbeeld van deze werkwijze te zijn. Tussen toezicht en beleid zit een zeker spanningsveld. Bevindingen van het toezicht kunnen botsen met de overwegingen die aan het beleid ten grondslag liggen. Het onderbrengen van beide functies onder één direct verantwoordelijke instantie brengt het risico met zich dat de resultaten van het toezicht worden Toezicht en beleid beïnvloed door tegenstrijdige overwegingen. De onafhankelijkheid van de toezichthouder staat hiermee op de tocht. Hetzelfde gaat op voor de relatie toezicht en uitvoering. De oplossing is het aanbrengen van een functiescheiding in de organisatie. Het toezicht is veelal losgemaakt van beleid en uitvoering. De Commissie heeft in de gesprekken geconstateerd dat een aantal toezichthouders zoekt naar samenwerking met de beleidsmakers. Op die wijze kunnen de toezichthouders de effecten van het
7 Zie Ambtelijke Commissie Toezicht, Vertrouwen in verantwoordelijkheid. Deel  in de reeks ‘Vertrouwen in verantwoordelijkheid’, Den Haag: 999 en Ambtelijke Commissie Toezicht, Vertrouwen in onafhankelijkheid. Eindadvies Ambtelijke Commissie Toezicht, Den Haag: 200. 8 Ambtelijke Commissie Toezicht, Vertrouwen in onafhankelijkheid. Eindadvies Ambtelijke Commissie Toezicht, Dan Haag: 200, p. 24.

26

beleid op hun toezichtpraktijk terugkoppelen. Op die manier kan overbodige, strijdige of onduidelijke regelgeving onder de aandacht worden gebracht. De derde relatie betreft de verhouding tussen de toezichthouder en de politiek verantwoordelijke functionaris. De toezichtfunctie ondersteunt de minister in zijn verantwoordelijkheid ten Toezichthouder opzichte van het parlement voor de uitvoering en parlementaire van overheidstaken. Daarbij dient buiten twijfel te staan dat het feitelijke oordeel van de controle toezichthouder een onpartijdig en onafhankelijk oordeel is. Zo niet, dan zou wordt het vertrouwen in toezicht geschaad. In dat opzicht heeft de toezichthouder een andere verantwoordelijkheid dan die van de beleidsadviseur. In het toezicht gaat het om de uitoefening van een in de regelgeving vastgelegde taak, terwijl de beleidsadviseur functioneert op het terrein van de aanpassing van de regelgeving. Dit raakt de bekende spanning tussen het geldend en wenselijk recht. De beleidsadviseur kan wel zijn voordeel doen met de ervaringen van de toezichthouder bij het ontwikkelen van nieuwe regelgeving. 7. Open normen In Nederland wordt de rechtsstatelijke opzet gekenmerkt door een verdeling van de aanwezige machten. Deze machtsverdeling gaat uit van de gedachte dat overheidshandelingen functioneel van elkaar kunnen worden gescheiden. Daarbij worden als hoofdcategorieën aangemerkt: regelgeving, bestuur en rechtspraak. De vrees is dat ongecontroleerde machtsuitoefening ontstaat, indien deze functies aan één en hetzelfde overheidsorgaan worden toevertrouwd. Immers het orgaan stelt dan zelf de regels vast die het vervolgens zelf gaat uitvoeren, terwijl het tenslotte overtreding van deze regels en conflicten ter zake ook nog eens zelf berecht. Om dit te voorkomen worden Trias politica in een rechtsstaat verschillende overheidsorganen belast met de behartiging van deze onderscheiden overheidstaken. Zodoende wordt gepoogd tot een evenwicht te komen. Elk van de organen heeft de ander nodig. Dit is een systeem van “checks and balances”, en staat staatsrechtelijk bekend als de leer van evenwicht van staatsmachten (Trias politica). In het kader van toezicht loopt dit systeem van evenwicht van machten om verschillende redenen op onderdelen en op enkele terreinen uit 27

olitica

de pas. De regering en Staten-Generaal hebben de mogelijkheid om kader- en raamwetten te maken. De wet zelf bevat dan nauwelijks inhoudelijke normen en verschaft voornamelijk de bevoegdheidsgrondslag voor regelgeving door regering, minister en eventueel andere overheidslichamen. Dit is helder te zien bij de wetgeving ten aanzien van de arbeidsomstandigheden. Door de gedelegeerde regelgeving wordt geen inbreuk gemaakt op het legaliteitsbeginsel. Wel vertoont deze regelgeving veelal het beeld van een vrij gecompliceerd, hiërarchisch gelaagd, schakelsysteem. Op het moment dat het de burgers bindt, moet er een wettelijke grondslag zijn. Deze binding kan dus een zeer indirecte zijn vanwege de mogelijkheden van delegatie. Toch is het machtenevenwicht zo ingericht dat de rechter een oordeel zal vellen in concrete situaties. Hij zal daarbij ook bezien of de bevoegdheidsuitoefening berust op rechtsgeldige, de burgers bindende voorschriften. De voorschriften moeten te herleiden zijn tot een formele wetsbepaling. Dat wil zeggen dat de voorschriften via een keten van attributie en delegatie aan de formele wetsbepaling moeten zijn te koppelen. Daarbij wordt ook het doel van de formele wetgeving in ogenschouw genomen. In de praktijk hebben dergelijke kader- en raamwetten het voordeel van de efficiency. De systeemverantwoordelijkheid van de overheid is hiermee vormgegeven zonder dat daarvoor telkens Kader- en raamwetten een te zwaar opgetuigd wetgevend proces moet worden doorlopen. Dit is bijvoorbeeld terug te vinden in de nieuwe Wet financiële dienstverlening waarin in zorgplichten worden aangegeven. Deze moeten nader worden geconcretiseerd in nadere regelgeving en via zelfregulering. Ook de SER heeft in zijn advies Bemiddeling in financiële dienstverlening19 aangegeven dat het voordeel van een kaderwet voor de economische ordening onder meer is, dat wordt aangesloten bij de mogelijkheden tot zelfregulering. De toezichtnormen worden in overleg met de ondertoezichtgestelden uitgewerkt. Hierdoor kan de regelgeving als het ware ‘meeademen’ met nieuwe ontwikkelingen in deze dynamische markt. Door deze aanpak ontstaat een meerwaarde ten opzichte van een ingevulde regelgeving. De belangen van consumenten worden gewaarborgd vanuit de zorgplicht en de marktwerking op de financiële markt met zo min mogelijk overheidsbemoeienis is eveneens bereikt.

9 SER, Bemiddeling in financiële dienstverlening, Den Haag: 2002.

28

Toezichthouders kunnen dus zelf, al dan niet samen met de sector, regels stellen in het geval van kader- en raamwetgeving. Afhankelijk van de toepasselijke regels heeft de toezichthouder te maken met min of meer ‘open’ normen. Deze open normen vragen om een invulling in een gegeven situatie. Daarbij is de intentie die de wetgever bij gebruik van open normen heeft, van groot belang.20 Die intentie kan bijvoorbeeld liggen in de snel voortschrijdende techniek of nodig zijn omdat het te reguleren veld aan snelle veranderingen onderhevig is, waardoor de norm jaarlijks bijstelling behoeft. Open normen zijn minder snel aan vervanging toe. Open normen vereisen echter wel een hoge professionaliseringsgraad van toezichthouders. Toezichthouders ervaren het werken met open normen op wisselende wijze. Uit de gesprekken is gebleken dat het voor sommige de mogelijkheid biedt om meer recht te doen aan het doel en de strekking van een norm, terwijl het voor anderen een gevoel geeft dat alles gedetailleerd in beleidsstandpunten moet worden uitgewerkt, omdat niet alleen de ondertoezichtgestelden, maar ook een rechter daarom kan vragen. Wat regelmatig terugkomt in de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd, is het onderscheid in behoefte aan rechtszekerheid tussen grote en kleine ondernemers. Grote ondernemers zouden beter uit de voeten kunnen met open normen en doelvoorschriften. Kleine ondernemers zien liever een lijstje met punten om aan te voldoen, de zogenoemde middelvoorschriften. Het gebruik van open normen doet, gezien de bovenstaande opmerkingen, een dilemma ontstaan. Ondertoezichtgestelden willen duidelijkheid hebben over het toetsingskader en wensen te zien dat Open normen gelijkheid wordt betracht tussen gelijke gevallen. De ondertoezichtgestelden zien derhalve graag het toetsingskader geopenbaard. De toezichtorganisatie streeft er eveneens naar de open normen te concretiseren in handhavingscriteria, dit vanuit de gevoelde noodzaak van rechtsgelijkheid. Er dient ook in de ogen van de toezichtorganisatie bij open normen aan een gelijke regelinterpretatie (rechtsgelijkheid) te worden gewerkt. De normen worden door de verschillende toezichtorganen om die reden nader ingevuld en geconcretiseerd. Het daardoor veroorzaakte probleem is er een van probleemverschuiving. De toezichthouder geeft gedetailleerd inhoud aan wat de wetgever bewust open heeft willen houden. De aanbeveling die Ambtelijke Commissie Toezicht II in dat opzicht doet, houdt in dat in
20 Ambtelijke Commissie Toezicht II, Toezicht: naar naleving voor de samenleving. Eindrapport Ambtelijke Commissie Toezicht-II, Den Haag: 2005, p. 9.

29

gevallen waarin de wetgever zich welbewust beperkt tot open normen, de toezichthouder zich eveneens moet onthouden van het tot detail invullen van deze open normen en niet toe moet geven aan de verleiding deze alsnog gedetailleerd uitgewerkt vast te leggen en bekend te maken. Op die manier zou er alsnog derdenwerking ontstaan. Indien de toezichthouder op die manier aan de slag zou gaan, zou het beoogde machtenevenwicht alsnog verstoord raken. Anderzijds wil de ondertoezichtgestelde ook weten aan welke normen hij onderworpen is en op grond waarvan hij wordt gecontroleerd. Toezicht dient transparant en professioneel te geschieden. Consequenties van het opnemen van open normen is ook dat in de relatie tussen de verantwoordelijke minister en de concrete toezichthouder voor de minister de mogelijkheid vervalt de legitimiteit van het toegepaste normcomplex te betwisten. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden moeten met elkaar in evenwicht zijn. En waar dat niet het geval is, zal gekeken moeten worden naar manieren om dit evenwicht te herstellen. 8. Intern en extern toezicht De laatste decennia is een groot deel van de rijksoverheid omgezet in zelfstandige bestuursorganen (verder ook: zbo). Onderdelen van ministeries werden verzelfstandigd. Daarmee werden deze buiten een hiërarchische ondergeschiktheid aan de minister gebracht. S. van Thiel toonde reeds in 2000 aan dat de oplossing van verzelfstandiging met toezicht, de veronderstelde gebreken van de hiërarchie niet heeft verholpen. Zelfstandige bestuursorganen functioneren namelijk niet zondermeer doeltreffender en doelmatiger dan hiërarchisch ondergeschikte onderdelen van de rijksoverheid.2 Bij het realiseren van toezicht moet worden nagedacht hoe de toezichthouder wordt geplaatst ten opzichte de ondertoezichtgestelden en de betrokken minister. Hiervoor zijn lijnen uitgezet in de Aanwijzingen inzake zelfstandige Commissie-Sint bestuursorganen en het rapport Verantwoord verzelfstandigen van de Commissie-Sint.22 Het kabinet bepaalt de keuze tussen intern en extern positioneren van toezicht aan de hand van de toetsing aan een aantal criteria. Het volgende wordt daarbij van belang geacht: de toepassing van het geldende kabinetsbeleid
2 S. van Thiel, Quangocratization: trends, causes and consequences (diss. Utrecht UU), Utrecht: 2000. 22 Ambtelijke Commissie-Sint, Verantwoord verzelfstandigen, Den Haag: 994.

0

inzake verzelfstandigingen, de borging van de belangen van derden van buiten de overheidsorganisatie ten opzichte van directe politieke bemoeienis, de bestuurlijke verhoudingen, de mate waarin de beleidskaders en wettelijke normen op basis waarvan toezicht wordt gehouden in voldoende mate uitgekristalliseerd en geëxpliciteerd zijn en de omvang van de toezichtorganisatie of -taak. Indien toezicht intern wordt gepositioneerd, zal de functiescheiding tussen ministerie en toezichthouder nader vorm moeten worden gegeven. Het kabinet stelt aan deze functiescheiding de volgende eisen. Een toezichthouder moet tot een onafhankelijke en onpartijdige vaststelling kunnen komen van de Functiescheiding omstandigheid of een object of een subject voldoet beleid en toezicht aan de voorgeschreven eisen. De minister moet geen bemoeienis hebben met dit onderzoek van de toezichthouder. Een minister heeft niet de mogelijkheid om in individuele gevallen aanwijzingen te geven. Wat er nog rest, zijn hoogstens generieke uitspraken. De beoordeling van de bevindingen van de toezichthouder, die van meer beleidsmatige aard is, en de consequenties daarvan zijn sterk verbonden met de ministeriële aansturing. De functiescheiding is het beste zo hoog mogelijk binnen de organisatie te plaatsen. In de toezichtorganisatie kan eveneens een functiescheiding noodzakelijk zijn. Wanneer wordt gekozen voor externe verzelfstandiging van het toezicht, dan geven de Aanwijzingen inzake zelfstandige bestuursorganen daarvoor eisen. Deze richten zich op aspecten van inrichting en functiescheiding binnen het toezichtorgaan. Bij een zelfstandig bestuursorgaan wordt de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt tot de bevoegdheden die de minister ten aanzien van dat externe toezichtorgaan heeft. Die bevoegdheden moeten overigens zijn neergelegd in wet- en regelgeving. De ministeriële verantwoordelijkheid is in die zin verbonden aan zijn bevoegdheden. Met het stijgen van zijn bevoegdheden, stijgt ook de verantwoordelijkheid. Andersom is dit echter niet per definitie het geval. Een minister is en blijft namelijk (mede) verantwoordelijk voor de inhoud van wet- en regelgeving en voor de toepassing van zijn bevoegdheden jegens een extern toezichtorgaan. Zeker wanneer het bij de toezichtuitoefening om een belangrijk maatschappelijk onderwerp gaat, is de kans groot dat het parlement de minister feitelijk zal aanspreken en in die zin handelt alsof er geen sprake is van beperking van diens bevoegdheden ten opzichte van 

het externe toezichtorgaan. De bevoegdheden van de minister moeten gelijk opgaan met de mate waarin de minister zelf sturing wil kunnen geven. Per toezichtsituatie moet een goed evenwicht worden gevonden tussen enerzijds het sturingsbelang van de minister en anderzijds de bewegingsvrijheid van de toezichthouder en het toezichtorgaan. “Geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid en geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid”. In navolging van de CommissieScheltema2 wordt onder ministeriële verantwoordelijkheid verstaan de Commissie-Scheltema verplichting van de minister om tegenover het parlement rekenschap af te leggen ten aanzien van het onderwerp van beraadslaging. Deze verantwoordelijkheid is er zowel voor het eigen handelen van de minister als voor het handelen van de aan de minister ondergeschikten. Ten aanzien van het handelen van niet-ondergeschikten geldt de verantwoordingsplicht voorzover de minister de bevoegdheid heeft het handelen van deze personen rechtens te bepalen. De uitgestrektheid van de ministeriële verantwoordelijkheid verschilt hiermee per onderwerp. Overigens is dit primair bepaald in de wetgevingsprocedures, zoals die wordt vormgegeven door de regering en de Staten-Generaal. Het is deze wetgever die bepaalt waar de bevoegdheden komen te liggen. Vanuit zijn verantwoordelijkheid op systeemniveau moet de minister kunnen beschikken over het instrument van een generieke aanwijzingsbevoegdheid. Daarnaast dient hij ook te beschikken over een bevoegdheid in te grijpen bij taakverwaarlozing. De mate waarin de ministeriële verantwoordelijkheid verder gaat dan het systeem, is afhankelijk van het antwoord op de vraag wat de beste mogelijkheden zijn om de doelstelling van toezicht te verwezenlijken. Soms is een beperkte ministeriële verantwoordelijkheid juist gewenst om de markt het toezicht te laten reguleren. In Nederland is het thema ‘transparantie en openbaar bestuur’ vooral aan de orde in verband met de ministeriële verantwoordelijkheid voor toezichtorganen. De kern hiervan ligt in de ondoorzichtigheid van wat deze toezichtorganen precies doen, welke bevoegdheden en verantwoordelijkheden zij hebben en welke werkzaamheden worden
2 Bijzondere Commissie Vraagpunten, Steekhoudend ministerschap, betekenis en toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid, Den Haag: 99.

2

verricht. De minister moet zich verantwoorden voor het handelen van diensten en bestuursorganen, die zich ten opzichte van de minister achter een matglazen deur bevinden.24 Het ontbreekt de minister in veel gevallen aan informatie over en inzicht in het functioneren van deze diensten en organen als deze op afstand van het departement opereren. De bewust gemaakte keuze voor verzelfstandiging van toezichtorganen keert zich op deze manier tegen de minister. Transparantie heeft hier de functie van de democratische controle. Transparantie is gericht op het verhelderen van het functioneren van toezichtorganen. Indien de bevoegdheid en verantwoordelijkheid niet duidelijk zijn, is het moeilijk om een concrete uitwerking te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Tijdens de gesprekken van de Commissie is gebleken dat toezichtorganen hiermee voortvarend aan de slag zijn gegaan. Dit gebeurt door de dialoog aan te gaan met de ondertoezichtgestelden over het ‘waarom’ van de normen en bij andere toezichtorganen door de normen samen vorm te geven. Ook de jaarverslagen van de toezichtorganen zijn openingen in het matglas, die zicht geven op het functioneren van de toezichthouders. Daarnaast worden afspraken gemaakt tussen toezichtorganen en de betrokken ministers over de doelstellingen van handhaving. Hierover moet uiteindelijk ook de minister zich verantwoorden ten opzichte van het parlement. 9. Ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund De Commissie-Holtslag heeft in 998 een rapportage afgerond onder de naam “De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund”.25 Vanuit de rol van de overheid, de plaats van het toezicht in de samenleving en publicitaire en politieke aandacht rondom het thema toezicht is dit rapport totstandgekomen. In de tijd van het rapport van de Commissie-Holtslag speelde het parlementaire onderzoek naar aanleiding van de financiële teloorgang van Vie d’Or en het parlementaire onderzoek naar de financiële situatie van de Stichting Woningbeheer Limburg. Daarnaast was ook de Algemene Rekenkamer actief met het toezichtvraagstuk bezig. Ook het rapport van de Commissie-Holtslag is derhalve ingegeven door de roep
24 A.J.C. de Moor-van Vugt, Toezicht achter matglas. Over de betekenis van transparantie voor toezicht op de naleving van regelgeving, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 200, p. 5-6. 25 Commissie-Holtslag, De ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund. Een checklist voor een systematische beschrijving en analyse van toezichtsarrangementen, Den Haag: juli 998, p. 6.



uit de omgeving om versterking van het toezicht. Toch is er een aantal elementaire uitspraken in gedaan die ook buiten de genoemde incidenten hun werking hebben. Ook de Ambtelijke Commissie Toezicht acht het van belang dat er duidelijkheid moet bestaan over de grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht. In de nota Vertrouwen in verantwoordelijkheid heeft het kabinet gewezen op het belang van het onderscheiden van de ministeriële verantwoordelijkheid en de meer politieke dimensie van de toepassing van de vertrouwensregel26. Anderzijds wordt erkend dat deze verantwoordelijkheden in de praktijk nogal eens door elkaar lopen. Het is van wezenlijk belang te constateren, zoals hierboven reeds eerder is gedaan, dat de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid per terrein een andere kan zijn. Dit wordt bepaald op democratische basis door de wetgever Ministeriële in formele zin, dus door de regering verantwoordelijkheid en Staten-Generaal gezamenlijk. De ministers hebben een volledige ministeriële verantwoordelijkheid, tenzij de wetgever deze heeft beperkt. De beperkingen kunnen ook aan de orde komen bij het toezicht. De verdeling van verantwoordelijkheden over verschillende bestuursorganen (minister, territoriale en functionele overheden) op een bepaald beleidsterrein, wordt aangeduid met de term ‘bestuurlijke verhoudingen’. De Commissie-Holtslag onderscheidt daarbij vier situaties: a. de minister is volledig toezicht daarop b. de minister is beperkt voor het toezicht c. de minister is volledig voor het toezicht d. de minister is beperkt toezicht. verantwoordelijk voor de uitvoering en het verantwoordelijk voor de uitvoering maar volledig verantwoordelijk voor de uitvoering maar beperkt verantwoordelijk voor zowel de uitvoering als het

De bestuurlijke verhoudingen moeten te allen tijde transparant zijn. Dit betekent dat bij het maken van wet- en regelgeving dient te worden bepaald hoe de bestuurlijke verhoudingen zijn. Anders gezegd: wie heeft welke bevoegdheden en verantwoordelijkheden en waarom? In het eerste
26 Kamerstukken II, 999/00, 26806, nr., p. .

4

geval van de vier bestuurlijke verhoudingen is alles helder. De minister is volledig verantwoordelijk voor de uitvoering en het toezicht. Hij kan over alle aspecten ter verantwoording worden geroepen. Dit betekent echter niet dat toezicht geen probleem is. De minister heeft evenwel de bevoegdheden om dit toezicht vorm te geven en aan te sturen. Minder duidelijk wordt het in de situatie waarin de minister niet beschikt over alle bevoegdheden om sturing te kunnen geven aan het toezicht. Deze gevallen vergen immers steeds nadere afweging en motivering van de beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid en een zorgvuldige inrichting van de toezichtarrangementen. Deze gevallen (b en d) komen veel voor. De situatie waarbij de minister volledig verantwoordelijk voor de uitvoering is en beperkt voor het toezicht, is bestuurlijk niet goed denkbaar. Indien de bestuurlijke verhoudingen duidelijk zijn, zal moeten worden gekeken in hoeverre de toezichtarrangementen de ministeriële verantwoordelijkheid kunnen ondersteunen. Een Handhavingsinstrumenten toezichtarrangement bestaat uit een pakket aan handhavingsinstrumenten die ingrijpen op de oorzaken of motieven van normovertreding. Deze instrumenten worden volgens een vooraf bedachte strategie ingezet. Middelen, omvang, timing en koppeling aan (risico)groepen zijn elementen die zorgdragen voor realisatie van de overeengekomen toezichtarrangementen. De formalisering en vastlegging daarvan zijn gericht op het op meetbare wijze stimuleren van de naleving van de regelgeving.27 Differentiatie in de toezichtarrangementen is niet te voorkomen en veelal wenselijk. Een goed toezichtarrangement past derhalve bij de van toepassing zijnde bestuurlijke verhouding. Om te komen tot een dergelijk toezichtarrangementen dienen onderdelen expliciet te worden gemaakt. Er dient gekeken te worden naar de objecten, de motieven, de functies, de instrumenten en de positie van het toezicht. Dit betekent dan ook dat het toezicht zo sectorspecifiek is, dat een algemeen normenkader voor de
Download
Stevens top 10 hinderlijke regels 2005.pdf Stevens top 10 hinderlijke regels 2005.pdf
De top 10 van hinderlijke regels
Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers

30 augustus 2005

Leden van het Ondernemersklankbord Regeldruk (de Commissie Stevens):

Prof.dr. L.G.M. Stevens – voorzitter
H.O. van den Berg H. van Houten Drs. A. de Jong MBA P.E.P. Kwekkeboom-Janse J.J. Meerman Mr. I. van Rijn Secretariaat Drs. N. Cerrato Drs. J.B.G.M. Holtus Drs. R. van IJperen Meer weten: www.minderregels.ez.nl

2

Inhoudsopgave
1. Achtergrond kabinetsverzoek om top 10 hinderlijke nalevingskosten 1.1 Motie Aptroot/Smeets over nalevingskosten 1.2 Onderzoek EIM: objectieve meting bestaande nalevingskosten onmogelijk 1.3 Kabinetsreactie: verzoek aan Commissie Stevens om top 10 1.4 Wat zijn hinderlijke nalevingskosten? 1.5 Zorg voor een duidelijke overheidscommunicatie, die aansluit bij de belevingswereld van de ondernemer 5 5 5 6 7 8

2. Dataverzameling en prioriteitstelling voor bepaling van de top 10 2.1 Belangrijkste bronnen om zicht te krijgen op de ondernemersknelpunten 2.2 Afbakening en criteria voor prioriteitstelling van de aangeleverde knelpunten 3. Algemene conclusies en de top 10 van meest hinderlijke nalevingskosten voor de ondernemer waar het kabinet mee aan de slag kan 3.1 Algemeen beeld van door ondernemers ervaren regeldruk 3.2 De top 10 van meest hinderlijke nalevingskosten

11 11 11

13 13 15

3

4

1. Achtergrond kabinetsverzoek om top 10 hinderlijke nalevingskosten
1.1 Motie Aptroot/Smeets over nalevingskosten
Al langer werkt de rijksoverheid aan het terugdringen van regeldruk voor ondernemers. Bekendste operatie is de aanpak van zogenoemde administratieve lasten, ofte wel de kosten die bedrijven moeten maken om aan informatieverplichtingen in wet- en regelgeving te voldoen. Het kabinet heeft hiertoe de administratieve lasten geïnventariseerd en gekwantificeerd en vervolgens een rijksbrede reductiedoelstelling van 25% afgesproken. Deze zal de komende jaren door de diverse departementen moeten worden gerealiseerd. In juli 2004 heeft de Tweede Kamer de motie Aptroot/Smeets aangenomen.1 In deze motie wordt gevraagd om eenzelfde systematiek op te zetten voor de zogenoemde inhoudelijke nalevingskosten voor ondernemers. Administratieve lasten zijn immers slechts een deel van de kosten die voortvloeien uit regelgeving. Nalevingskosten vormen een belangrijk ander deel van de kosten van regelgeving voor het bedrijfsleven.

1.2 Onderzoek EIM: objectieve meting bestaande nalevingskosten onmogelijk
Complicerende factor in het beleid om te komen tot vermindering van de nalevingskosten was het feit dat – in tegenstelling tot de verminderingsdoelstelling betreffende de administratieve lasten – het begrip inhoudelijke nalevingskosten nog niet helder was afgebakend en dat een geschikte meetmethode voor die verminderingsdoelstelling ontbrak. Het kabinet heeft daarom het EIM opdracht gegeven om de mogelijkheden van een duidelijke begripsafbakening en meetmethode te onderzoeken. Uit het EIM-onderzoek2 kwam naar voren dat meting van bestaande nalevingskosten onmogelijk is. Belangrijkste reden is dat de grens tussen regelgeving en “normaal” ondernemersgedrag niet scherp te trekken valt. Ofte wel, veelal is onduidelijk of ondernemers kosten maken puur omdat het een verplichting is (normstelling), of dat ondernemers dat eigener beweging doen als uitvloeisel van de gangbare

1 2

Kamerstukken 2003-2004, 29515 nr. 18. “Kosten voor inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven”, EIM, 12 mei 2005.

5

bedrijfspraktijk. Zo moet een ondernemer vanwege de opgelegde arboverplichtingen diverse kosten maken. Tegelijkertijd zou een goed ondernemer ook zonder weten regelgeving op dit gebied kosten voor een aantal voorzieningen ten behoeve van de gezondheid en het welzijn van zijn personeel hebben gemaakt. Soms treft een ondernemer uit eigen wil zelfs meer voorzieningen dan hij wettelijk verplicht is, dit om zich positief te onderscheiden, of gewoon omdat dit voortvloeit uit zijn opvattingen over maatschappelijk verantwoord ondernemerschap. Bovendien vervaagt het zicht op gemaakte kosten na verloop van tijd (zogenoemde verzonken kosten). Voorbeeld zijn de kosten die een ondernemer in het verleden reeds heeft gemaakt om zijn administratie aan bepaalde voorschriften aan te passen. Dat geldt ook voor de kosten van een katalysator in de auto; nu deze katalysatoren tegenwoordig standaard worden ingebouwd, zijn de kosten van afzonderlijke katalysatoren niet meer te achterhalen. Het EIM concludeert dat het wél mogelijk is om de nalevingskosten van nieuwe wet- en regelgeving te kwantificeren. Hiertoe moet het verschil tussen de door de overheid opgelegde norm en de in het bedrijfsleven gangbare praktijk als maatstaf voor de meerkosten worden genomen. Die nationaal en internationaal gangbare bedrijfspraktijk is het niveau waarop bedrijven hun productieproces op technisch, logistiek en administratief vlak hebben ingericht. Per wettelijke verplichting zal in overleg met betrokken branches en inhoudelijke specialisten moeten worden vastgesteld wat die gangbare praktijk is.

1.3 Kabinetsreactie: verzoek aan Commissie Stevens om top 10
In reactie op de motie en het onderzoek van het EIM heeft het kabinet in de Industriebrief (“Hart voor de industrie”) aangegeven dat met ingang van dit jaar de toetsing van voorgenomen regelgeving, met name via de Bedrijfseffectentoets, zal worden geïntensiveerd en dat een cijfermatig overzicht van de nalevingskosten verplicht wordt opgenomen in de memorie of nota van toelichting bij nieuwe regelgeving. Omdat inhoudelijke nalevingskosten van bestaande regelgeving niet objectief te meten zijn, heeft het kabinet, in de persoon van staatssecretaris Van Gennip van Economische Zaken, de Commissie Stevens gevraagd om de geluiden die uit de ondernemerspraktijk worden opgevangen, te vatten in een top 10 van nalevingskosten die door de ondernemer in de praktijk als meest hinderlijk worden ervaren en waar het kabinet als eerste mee aan de slag moet. Op deze manier wordt het gevoel van de ondernemer gemeten over de door hem of haar als meest hinderlijk ervaren nalevingskosten.

6

Naar onze mening is deze vraag prima inpasbaar in de werkzaamheden van onze commissie die, in november 2004 door het kabinet ingesteld, tot taak heeft gevraagd of ongevraagd te adviseren over de aanpak van hinderlijke regeldruk (zie de bijlage voor een verdere toelichting op de werkzaamheden van de Commissie Stevens). Daarin is deze meer gesubjectiveerde invalshoek ook duidelijk terug te vinden. De commissie permitteert het zich daarom om, daar waar nodig en gerechtvaardigd, deze ondernemersgerichte invalshoek vast te houden en zo nodig ook enige afstand te nemen van theoretische of ambtelijke oplossingsrichtingen. Op grond van die aanpak is het voor de commissie onvoldoende dat een bepaald knelpunt van een ondernemer “in behandeling is” of “dat eraan wordt gewerkt” en daarmee derhalve in een ambtelijk forum geen echt knelpunt meer is. Als de ondernemer in de praktijk nog steeds veel last ervaart en de aanpak van het knelpunt te langzaam gaat, behoort het tot de taak van de commissie om te bezien hoe zij de aanpak kan versnellen of om de ondernemer uit te leggen waarom een oplossing niet, of nog niet, bereikbaar is. Met deze brede onafhankelijke blik is ook gekeken naar de op te stellen top 10.

1.4 Wat zijn hinderlijke nalevingskosten?
Ons rapport is vanwege de vraagstelling specifiek gericht op hinderlijke nalevingskosten. Administratieve lasten en financiële kosten van regelgeving (belastingen, leges e.d.) vallen daarom strikt genomen buiten het bestek van de vraagstelling. Maar wat zijn nalevingskosten en wat is hinderlijk? Ofte wel: hoe kunnen we het fenomeen hinderlijke inhoudelijke nalevingskosten concretiseren? In de discussies en onderzoeken rondom inhoudelijke nalevingskosten heeft dit begrip inmiddels meer handen en voeten gekregen. Meest gehanteerde definitie van inhoudelijke nalevingskosten is:

“De meerkosten van bedrijven om te voldoen aan de in wet- en regelgeving vastgelegde eisen (normen, voorschriften, procedures e.d.) met betrekking tot het gedrag van personen en toestanden (gebouwen, productieprocessen of producten/diensten) in bedrijven met het oog op de borging van publieke doelen” 3

3

“Kosten voor inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven”, EIM, 12 mei 2005.

7

Hinderlijke nalevingskosten kunnen onder andere worden ingegeven doordat: • ondernemers nut en noodzaak van een verplichte voorziening waarvoor deze kosten moeten worden gemaakt, niet inzien, dan wel het effect hiervan op het nagestreefde doel gering of nihil vinden; • de onderliggende regelgeving niet uitvoerbaar of handhaafbaar is. Bijvoorbeeld doordat regelgeving te ingewikkeld en veelomvattend is opgesteld, waardoor de ondernemer niet precies weet met welke voorzieningen hij aan deze regels moet voldoen en ook verschillende interpretaties mogelijk zijn. Bij de handhaving van dit soort onduidelijke regels wordt de verantwoordelijkheid snel bij de ondernemer gelegd, met vaak boetes als gevolg; • de invulling van de voorzieningen om aan de regels te voldoen en het nagestreefde doel te bereiken, te strikt en gedetailleerd zijn voorgeschreven. En de ondernemer te weinig of geen vrijheid wordt geboden om deze zelf in te vullen met voorzieningen en oplossingen die beter aansluiten bij zijn ervaringen en mogelijkheden (en dus meer recht doen aan zijn eigen verantwoordelijkheid); • de kosten van de verplichte voorzieningen te hoog zijn in verhouding tot het doel dat hiermee wordt nagestreefd. Deze definities zijn nodig om nalevingskosten tastbaar en meetbaar te kunnen maken en te kunnen onderscheiden van andere kosten die voortvloeien uit weten regelgeving. Op deze manier kan de overheid gerichter actie voeren op een vermindering van de specifieke negatieve effecten van nalevingskosten voor het bedrijfsleven. Nalevingskosten kunnen in die benadering niet op één hoop worden gegooid met administratieve lasten, omdat dit een heel andersoortige regeldruk is en een andere aanpak vergt. Een helder begrippenkader is daarom belangrijk.

1.5 Zorg voor een duidelijke overheidscommunicatie, die aansluit bij de belevingswereld van de ondernemer
De individuele ondernemer daarentegen zal het wetenschappelijk gefundeerde onderscheid tussen al deze (macro)definities rondom regeldruk niet snel maken. Het zal hem ook niet echt aanspreken. In de praktijk heeft hij te maken met tegenstrijdige regelgeving, soms met overbodig geachte regels en onnodige transactiekosten, en dan weer met onduidelijke regels die tot rechtsonzekerheid leiden. Of deze hinderlijke regeldruk dan “administratieve lasten heten”

8

of “nalevingskosten”, zal hem een zorg zijn. En welk ministerie daarvoor verantwoordelijk is en uit welke wet de hinderlijke verplichting afkomstig is, is voor hem niet zo relevant. Het gaat er hem vooral om dat de hinderlijke regels worden aangepakt. Kortom, de ondernemer onderscheidt niet naar regelgevende domeinen en brengt ook weinig gevoel op voor de bestaande afbakeningen in competenties. Helaas gebeurt dit vaak wel door de overheid. Gevolg is dat de lijst van praktische knelpunten van ondernemers vaak niet aansluit bij de (macro)definities en beleidsacties van de overheid en dat de oplossing daarvan daardoor van bureau naar bureau schuift. Andersom sluiten de overheidsacties en begrippen vaak niet of onvoldoende aan bij de belevingswereld van de ondernemer, werken ze verwarrend en pakken ze volgens de ondernemer niet de kern van het probleem aan. Dat bleek ook heel duidelijk uit de reactie van ondernemers toen ze door de commissie werden benaderd met de gespecificeerde vraag naar hinderlijke nalevingskosten. De commissie adviseert het kabinet daarom in het vervolg bij zijn beleid, communicatie en vraagstellingen meer aansluiting te zoeken bij de belevingswereld van de ondernemer. Achter de verschillen in terminologie gaat veelal een afzonderlijke administratieve verwerking schuil met een eigen dynamiek, ambtelijke competentieafbakening en beleidsverantwoordelijkheid. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor de diverse meldpunten voor ondernemers (zo bestaan er aparte meldpunten voor administratieve lasten, strijdige regels en vergunningen). De ondernemer ziet zo langzamerhand door de bomen het bos niet meer. Stel gewoon één centraal (interdepartementaal) meld- en verantwoordingspunt in voor alle klachten van ondernemers rondom hinderlijke regels. Duidelijker communicatie zal de betrokkenheid en de waardering van de ondernemers met betrekking tot het overheidsbeleid om de regeldruk aan te pakken, aanzienlijk vergroten. In hoofdstuk 2 wordt aangegeven hoe de commissie de gewenste informatie van de ondernemers heeft verkregen en hoe de afbakening en prioriteitstelling voor de top 10 heeft plaatsgevonden. In hoofdstuk 3 volgt een overzicht van de resultaten, met aanbevelingen voor de aanpak van de 10 meest hinderlijke nalevingskosten.

9

10

2

Dataverzameling en criteria voor bepaling van de top 10

2.1 Belangrijkste bronnen om zicht te krijgen op de ondernemersknelpunten
De top 10 van meest hinderlijke nalevingskosten is geselecteerd en uitgewerkt op basis van de knelpunten die zijn verkregen uit de volgende bronnen: a) een telefonische enquête van het EIM over hinderlijke nalevingskosten onder ruim 180 ondernemers in 9 economisch belangrijke sectoren (industrie, bouw, zakelijke dienstverlening, detailhandel, horeca, transport, landbouw, groothandel, cultuur/podiumkunsten);4 b) selectie door het EIM van door ondernemers genoemde hinderlijke nalevingskosten bij het Meldpunt Strijdige Regels en het MKB-beleidspanel; c) door ondernemers aangebrachte knelpunten bij het Meldpunt van Het Financieele Dagblad (regels@fd.nl); d) de Verkenningsnota “Te druk met regels” van de Commissie Stevens, met daarin de weerslag van interviews met 25 ondernemers en sleutelfiguren uit ondernemend Nederland;5 e) het domeinrapport dat opgesteld is naar aanleiding van het Ondernemersdebat van de Commissie Stevens over hinderlijke regeldruk op financieel-administratief vlak (8 juni 2005); f) De lijst van knelpunten die voor de diverse economische sectoren zijn aangedragen via de leden van de commissie-Stevens en diverse brancheorganisaties, te weten: MKB-Nederland, VNO-NCW (Platform AL en regeldruk, waaraan 20 brancheorganisaties zijn verbonden), Koninklijke Horeca Nederland, EVO (transport en logistiek), Mitex (namens de detailhandel), VNCI (chemie), Uneto-VNI (industrie) en de branchevertegenwoordiging van vrije tijd en podiumkunsten.

2.2 Afbakening en criteria voor prioriteitstelling van de aangeleverde knelpunten
Zoals gezegd heeft de top 10 vooral betrekking op inhoudelijke nalevingskosten. Door ondernemers en brancheorganisaties aangeleverde hinderlijke administratieve lasten zijn daarom, gelet op de vraagstelling, niet meegenomen in de verdere inventarisatie. Hier zijn aparte trajecten en reductievoorstellen voor opgezet. Wel
4 5

“Door ondernemers als meest hinderlijk ervaren inhoudelijke nalevingskosten”, EIM, 15 augustus 2005. “Te druk met regels”, Verkenningsnota Commissie Stevens, juni 2005.

11

kunnen we in dit kader reeds melding maken van een aantal concrete aanbevelingen die zijn gedaan naar aanleiding van het door de commissie georganiseerde ondernemersdebat over de regeldruk in het domein van de financiële dienstverlening. Dit rapport is inmiddels eveneens afgerond en aangeboden aan minister Zalm, die op 8 juni 2005 het Ondernemersdebat Financiële Dienstverlening heeft geopend. Ook lopen er afzonderlijke trajecten voor hinderlijke vergunningen, waar een aparte “Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen” onlangs in opdracht van de staatssecretaris van Economische Zaken concrete aanbevelingen heeft gedaan aan het kabinet. In het oog springende aanbevelingen zijn dat het kabinet alle 900 vergunningen moet doorlichten op vereenvoudiging en stroomlijning, vergunningen zo veel mogelijk moeten worden vervangen door algemene regels en bij relatief eenvoudige standaardvergunningen de “silencio positivo” hoort te gelden (dat wil zeggen dat bij het verstrijken van de termijn voor toekenning de vergunning automatisch geacht wordt te zijn verleend). Dit is ook een van de aanbevelingen geweest in de Verkenningsnota van de Commissie Stevens. Hinderlijke Europese regelgeving valt ingevolge de vraagstelling eveneens buiten het bereik van deze top 10. Hinderlijke nationale “koppen” op Europese regelgeving zijn echter wel meegenomen bij de inventarisatie. Aangeleverde hinderlijke nalevingskosten, die binnen bovengenoemde afbakening vielen, zijn vervolgens verder uitgewerkt en zo veel mogelijk geconcretiseerd qua probleemomschrijving en door ondernemers genoemde oplossingsrichting. De commissie heeft bij de samenstelling van de top 10 vooral gezocht naar de belangrijkste generieke hinderlijke knelpunten die in de diverse sectoren spelen. Specifieke knelpunten en incidenten zijn er niet in terug te vinden. Die komen eventueel wel aan bod in de nog volgende ondernemersdebatten van de commissie. Enkele van de knelpunten uit de top 10 raken ook aan bredere knelpunten (met betrekking tot de achterliggende organisatie en uitvoering van regelgeving), die reeds in de startaanbevelingen van de Verkenningsnota door de commissie zijn aangestipt.

12

3

Algemene conclusies en de top 10 van meest hinderlijke nalevingskosten voor de ondernemer waar het kabinet mee aan de slag kan

3.1 Algemeen beeld van door ondernemers ervaren regeldruk
Bij de inventarisatie van meest hinderlijke nalevingskosten bleek dat de vaak gehoorde signalen uit ondernemersland over ergerlijke regeldruk door ondernemers en brancheorganisaties lastig waren te vertalen in een helder onderbouwde beschrijving van concrete knelpunten rond, en voorbeelden over, inhoudelijke nalevingskosten, net zomin als in concrete suggesties voor verbetering. De reeds gesignaleerde definitieproblemen kunnen een deel van de oorzaak zijn. Veel aangedragen knelpunten bleken sterker betrekking te hebben op administratieve lasten, dan op nalevingskosten. Tegelijkertijd blijkt uit de EIM-enquête over hinderlijke nalevingskosten onder ruim 180 ondernemers opvallend genoeg dat slechts 36% aangeeft het gevoel te hebben veel tot zeer veel hinder te ondervinden van wettelijke inhoudelijke verplichtingen en de kosten die deze met zich meebrengen (i.e. inhoudelijke nalevingskosten). Ruim 62% geeft aan daar weinig tot geen hinder van te ondervinden. De meeste hinder voelt men in de sectoren horeca (57%), cultuur/podiumkunsten (55%) en landbouw (52%), en de minste hinder in de zakelijke dienstverlening. Ongeveer 42% van de ondervraagde ondernemers kon geen concreet voorbeeld geven van hinderlijke nalevingskosten, ook niet na doorvragen en het geven van enkele voorbeelden. De resterende 58% kon wel één of meer voorbeelden noemen (waaronder dus ook een aantal ondernemers dat aangaf geen tot weinig hinder te ondervinden van regeldruk). Dit zou kunnen betekenen dat in algemene zin ondernemers de totale druk van nalevingskosten niet als dusdanig hinderlijk ervaren dat die het ondernemen ernstig belemmeren. Veel ondernemers geven ook aan dat regels nodig zijn. Als daarentegen bepaalde regels als hinderlijk en onnodig worden ervaren, worden deze direct door de ondernemer gevoeld en loopt de irritatie snel op. Klagende ondernemers zijn een bekende uiting van dit ongenoegen. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat binnen de respondenten groep een aanzienlijk hoger percentage wél één of meer hinderlijke voorbeelden kan opnoemen. Relatief de meeste voorbeelden werden genoemd in de horeca (83%), de landbouw (71%) en de bouw (71%), en relatief de minste voorbeelden in de sectoren groothandel en zakelijke dienstverlening.

13

Kijkend naar de achterliggende wetsgebieden van genoemde voorbeelden, heeft het overgrote deel betrekking op slechts drie wetsdomeinen: arboregelgeving (36%), bouwregelgeving (25%) en de Wet Milieubeheer (20%). Daarna volgen op grote afstand de Warenwet (4%), Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren (3%), Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen (3%), Wet vervoer over de Weg (3%) en de Arbeidstijdenwet (2%). Deze top drie komt ook terug als de voorbeelden worden gerangschikt naar onderwerp: arbeidsomstandigheden (38%), milieu (27%) en brandveiligheid, voortvloeiend uit de bouwregelgeving (23%), op afstand gevolgd door voedselveiligheid (4%) en verkeersveiligheid (4%). Qua hinder werd het vaakst aangegeven dat regelgeving onnodig was (niet uitvoerbaar of handhaafbaar, nut en noodzaak onduidelijk). Daarnaast werd ook regelmatig aangegeven dat regelgeving onduidelijk was (te veel interpretatieverschillen) of te strikt (meer aan ondernemer overlaten om aan de eisen te voldoen). Uit de inventarisatie van de knelpunten van het Meldpunt Strijdige Regels en het MKB-beleidspanel (dat kijkt naar administratieve lasten) blijkt overigens dat de top 10 van ergernissen op deze terreinen van regeldruk rond dezelfde onderwerpen en terreinen spelen (arbo-, milieu- en bouwregelgeving). In het algemeen ergeren ondernemers zich aan zaken als het aanleveren van nutteloze en dubbele informatie, de omvang en (on)zin van de verplichtingen, de betutteling en het gemak waarmee de overheid eisen stelt, de vergaande en vaak onduidelijke eisen en de hoge frequentie van veranderingen in regelgeving. Meeste klachten zijn hier gekomen uit de sectoren horeca, bouw, industrie (metaal), detail- en groothandel, cultuur, zakelijke dienstverlening en transport. Qua oplossingen werden door de respondenten uit de enquête de volgende leidraden het meest genoemd: • de overheid zou meer overleg moeten hebben met ondernemers om de praktijk veel beter te leren kennen; • de Nederlandse overheid moet met haar eisen niet boven Europese regelgeving uitgaan; • de overheid moet duidelijker zijn; • regels moeten flexibeler en soepeler worden gehandhaafd; • de overheid zou subsidie moeten geven om bij te dragen in de uitvoeringskosten; • de overheid moet veel meer overlaten aan de ondernemer en de branche; • de communicatie met de overheid moet beter.

14

Veel van deze breed levende knelpunten en leidraden kwamen ook naar voren in de interviews voor de Verkenningsnota van de Commissie Stevens. Samengevat geeft de uitslag van het EIM-onderzoek het beeld dat op de keper beschouwd relatief weinig ondernemers hinderlijke nalevingskosten lijken te ervaren. Een betere communicatie zou de respons en betrokkenheid van ondernemers wellicht kunnen verbeteren. Veruit de meeste knelpunten rond nalevingskosten en regeldruk in den brede hebben betrekking op onnodige, onduidelijke en te strikte regelgeving en concentreren zich rond arbo-, milieu- en bouwregelgeving (brandveiligheid). Sectoren waar de meeste knelpunten worden genoemd, zijn met name horeca en bouw. Het is echter moeilijk aan te geven of in deze sectoren in absolute zin de meeste knelpunten worden ervaren of dat zaken als schaalgrootte en organisatiegraad een verschil in respons met sectoren als groothandel en industrie kunnen verklaren (omdat grote bedrijven bijvoorbeeld meer flexibiliteit en deskundigheid hebben om knelpunten aan te pakken). Dit zou een nader onderzoek vergen.

3.2 De top 10 van meest hinderlijke nalevingskosten
Als uitgangspunt voor het bepalen van de top tien heeft de commissie de criteria gehanteerd dat het gaat om door ondernemers meest genoemde hinderlijke nalevingskosten, die zo generiek mogelijk spelen binnen de diverse economische sectoren, soms raken aan bredere knelpunten van organisatie en uitvoering van regelgeving en door de overheid nog onvoldoende beleidsmatig worden aangepakt. Dit heeft geleid tot de selectie uit de in 2.1 genoemde bronnen van onderstaande tien meest hinderlijke nalevingskosten. Tevens is per knelpunt aangegeven welke oplossingsrichtingen door de ondernemers zijn aangedragen. Ook is daarin, waar nodig, het standpunt van onze commissie verwerkt. De coördinerende ministeries, die straks met de betrokken vakministeries en partijen de knelpunten moeten uitwerken, kunnen hier gebruik van maken.

15

16

De top 10 van hinderlijke nalevingskosten 1. Hinderlijke nalevingskosten door het voortdurend wijzigen van regels
Knelpunt
Een breed levende ergernis, die duidelijk naar voren kwam in de Verkenningsnota en ook uitgewerkt is in het domeinrapport naar aanleiding van het Ondernemersdebat over financieel-administratieve regeldruk van de Commissie Stevens. Het betreft de voortdurende wijzigingen in regels op een aantal gebieden (vooral financiële en fiscale wet- en regelgeving). Deze frequente wijzigingen leiden tot hinderlijke extra nalevingskosten voor bijvoorbeeld aanpassing van de administratie en ICTvoorzieningen van een bedrijf. Bekende voorbeelden van frequent wijzigende fiscale en financiële wet- en regelgeving zijn: wijzigingen loonbelastingtabellen gedurende een jaar, wijziging pensioenwetgeving, wijziging regels voor verzekeringsadministratie en wijziging Ziekenfondswet, waarbij met name de wisselwerking tussen deze wijzigingen als extra complicerend wordt ervaren. Zo bleek tijdens het Ondernemersdebat dat tijdens het afgelopen jaar loonbelastingtabellen twee keer tussentijds zijn gewijzigd. De laatste wijziging in verband met een zeer geringe aanpassing van de algemene heffingskorting (2 euro op jaarbasis). De gevolgen van deze wijziging voor de ondernemer zijn niet gering (wijziging van de salarissoftware, downloaden nieuwe tabellen, nieuwe loonberekeningen, communicatie richting medewerkers, drukwerk) en leveren hem en zijn administratieve dienstverlener daarmee aanzienlijke, extra lasten op zonder dat de zin daarvan overtuigend duidelijk kan worden gemaakt.

Door ondernemers genoemde oplossingsrichtingen
In het Ondernemersdebat van 8 juni jongstleden werd vurig gepleit voor invoering van “nationale veranderingsmomenten” voor aanpassing van regelgeving, zoals in het Verenigd Koninkrijk sinds december 2004 gebeurt via de zogenoemde “common commencement dates”. Bijvoorbeeld aan het begin van het jaar. Qua aanpak zou kunnen worden gekozen voor een stapsgewijze invoering, door eerst te inventariseren in welke domeinen veel regeldruk wordt ervaren en waarbij wijzigingen een grote impact hebben op de bedrijfsadministratie. Hierbij moet worden gezorgd voor voldoende overleg met betrokken instanties en ondernemers en een voldoende termijn tussen aankondiging en inwerkingtreding van gewijzigde regelgeving. De overheid moet een centraal punt kunnen creëren, waar alle
17

voorgenomen wijzigingen in de regelgeving voor de ondernemer inzichtelijk worden gemaakt. Wat betreft het voorbeeld van de loonbelastingtabellen pleit de commissie voor een verbod op tussentijdse wijzigingen en een tijdige aankondiging van gewijzigde tabellen vóór aanvang van het nieuwe kalenderjaar. Deze aanpak is ook uitgewerkt in het domeinrapport Financiële Dienstverlening dat de commissie naar aanleiding van het Ondernemersdebat heeft opgesteld en tegelijk met deze top 10 inventarisatie heeft uitgebracht.

18

2. Hinderlijke nalevingskosten als gevolg van onnodige informatieverplichtingen en interpretatieverschillen over definities in regelgeving
Knelpunten
Ondernemers worden veelvuldig geconfronteerd met hinderlijke informatieverplichtingen, met name vanuit het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). De hinder ontstaat onder andere doordat naar nutteloze, dubbele en onduidelijke informatie wordt gevraagd. Ondernemers worden verplicht om veel en veelvuldig (detail)informatie te leveren. Om aan deze verplichtingen te kunnen voldoen, moeten kosten worden gemaakt, bijvoorbeeld in de bedrijfsadministratie. “Wij zijn een exporterende groothandel. Daarvan wil het CBS niet alleen de maandelijkse omzetcijfers, maar ook het aantal kilo’s exporterend product weten. En gedetailleerd, dus per productsoort en het soort land. Daarnaast moeten we per kwartaal ons energieverbruik opgeven en het aantal mensen dat we in dienst hebben.” (bron: regels@fd.nl) In de vraagstelling wordt vaak ook niet voldoende aangesloten bij de in het bedrijfsleven gehanteerde informatiestromen en definities. Evenmin is duidelijk wat er met de resultaten gebeurt. ”Het CBS kiest ons dan steekproefsgewijs uit om een verplichte hoeveelheid cijfers aan te leveren. Het is wettelijk verplicht om daar gehoor aan te geven. Die cijfers hebben nét weer een andere insteek dan onze boekhouding, dus dat kost weer uren en uren. En als je het niet doet, loert de boete achter de deur. En nooit eens terugkoppeling waar die cijfers goed voor zijn of hoe ze nuttig gebruikt worden. Aanleveren, betalen en verder niks vragen is blijkbaar het devies.”
(bron: Verkenningsnota)

Een andere veelgenoemde hinderlijke informatieverplichting is de verplichte publicatie in de Staatscourant dat de jaarstukken bij de Kamer van Koophandel zijn gedeponeerd. Met de verplichte publicatie is weliswaar geen grote kostenpost gemoeid, maar ze levert wel grote irritatie bij de ondernemers op; ze zien het nut van deze verplichting niet in. Bovendien worden jaarverslagen veelal ook op de website van de onderneming gepubliceerd.

19

”Die advertentie in de Staatscourant moet voor elk filiaal worden geplaatst en geen hond die dat leest. Ik kan alle gegevens inmiddels online bekijken bij de Kamer van Koophandel, maar dit moet allemaal toch ook nog op papier.” (bron: Verkenningsnota) Andere irritaties worden ingegeven door onduidelijkheden in definities en toetsingscriteria van regelgeving, waardoor ruimte ontstaat voor verschillende interpretaties door uitvoerende organisaties en handhavende inspecties. Bij onduidelijkheid wordt dan al snel de verantwoordelijkheid bij de ondernemer neergelegd. ”Wij hebben loketten, die ook winkels zijn. Maar loketten mogen geen alcoholhoudende drank verkopen. Winkels wel. Bij 20 van de 300 kiosken hebben we een verbod op bierverkoop opgelegd gekregen, omdat we geen winkel zijn. Uiteindelijk hebben we aan de rechter de vraag voorgelegd of onze loketten nu een winkel zijn of niet. We zijn veroordeeld zonder strafoplegging en mogen weer bier verkopen. Maar hoe lang dat duurt, weet ik niet.” (bron: Verkenningsnota, interview Jan Kooiker,
algemeen directeur Servex)

Een ander voorbeeld, dat naar voren kwam tijdens het Ondernemersdebat, betreft de begripsverwarring in regelgeving of freelancers en zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers) fiscaal en qua sociale voorzieningen als ondernemer of als werknemer dienen te worden aangemerkt. Zeker voor zzp’ers, die een groot deel van hun werkzaamheden verrichten voor één of slechts enkele hoofdaannemers, is er nog steeds de dreiging dat zij voor de sociale verzekeringen als werknemers worden gekwalificeerd. Voor de freelancer/zzp’er en de opdrachtgever is het dan ook belangrijk om vóór het aangaan van een overeenkomst te weten of er sprake is van een zelfstandig ondernemerschap of een fictief dienstverband. De freelancer/zzp’er kan hiertoe een Verklaring Arbeidsrelatie (VAR) aanvragen bij de Belastingdienst. In geval van een VAR-verklaring hoeft de opdrachtgever geen loonbelasting en premies werknemersverzekeringen meer in te houden en af te dragen. In veel gevallen vraagt de opdrachtgever dan ook om een VAR-verklaring. Verkrijging van een VAR-verklaring blijkt echter in de praktijk vaak nog steeds lastig en administratief omslachtig. Daarnaast werden in het Ondernemersdebat diverse andere hinderlijke (onduidelijke en onnodige) fiscale en financiële informatieverplichtingen genoemd, zoals de BTW-factuurvereisten, de verplichte schattingen voor vennootschapsen inkomstenbelasting, de uitvoerige IFRS-eisen voor verslaglegging van de jaarrekening, de complexe fiscale regelgeving ten aanzien van flexibele

20

arbeidsovereenkomsten en kleine contracten, de complexe procedures voor de verplichte administratieve meldingen die bedrijven moeten doen in verband met het in dienst hebben van personeel, personeelsmutaties en ziekteverzuim en het knelpunt dat betrokken organisaties verschillende (loon)begrippen hanteren en langs elkaar heen werken (project Walvis).

Door ondernemers genoemde oplossingsrichtingen
Maak ten aanzien van informatieverplichtingen een kritische afweging tussen de kosten voor de ondernemer en de baten voor de overheid van de verkregen informatie. Maak bij CBS- en eventuele andere enquêtes in elk geval het doel daarvan duidelijk, geef aan wat er met de resultaten gebeurt en laat het belang ervan zien. Zorg dat informatieverplichtingen goed aansluiten bij de informatiestromen uit het bedrijfsleven. Zorg voor een goede roulatie van respondenten. Maak het de ondernemer zo gemakkelijk mogelijk door gebruik van ICT en door bijvoorbeeld reeds bekende gegevens voor te drukken, gebruik te maken van BTW- en productgegevens van de Belastingdienst, ziekteverzuimcijfers van arbodiensten e.d. Organiseer met betrekking tot onduidelijkheden over definities in regelgeving goed overleg tussen handhavers en ondernemers. Maak duidelijk op welke punten controleurs vooral zullen letten. Wat betreft de verplichte publicatie van de deponering van de jaarrekening, moet het de ondernemers inmiddels duidelijk zijn dat deze verplichting niet ‘eventjes’ kan worden afgeschaft – en wel omdat ze vanuit Brussel is opgelegd. Het Ministerie van Economische Zaken werkt wel aan de realisatie van een elektronische publicatie via een door de Kamers van Koophandel te beheren website, om op deze manier de lasten aanzienlijk te reduceren. Hiertoe moet echter eerst de Handelsregisterwet worden aangepast. Zoals in het domeinrapport Financiële Dienstverlening is aangegeven, pleiten ondernemers voor snelle realisering van elektronische publicatie via de Kamers van Koophandel, waarbij de kosten bij de gebruiker van de gegevens (bijvoorbeeld banken) zouden moeten worden neergelegd en niet bij de ondernemers. Met betrekking tot de VAR stellen ondernemers voor dat deze wordt aangevuld met een verklaring van de aanvrager dat hij geen aanspraak op de sociale voorzieningen zal maken. Nadere toelichting over oplossingsrichtingen voor genoemde fiscale en financiële knelpunten zijn te vinden in het domeinrapport Financiële Dienstverlening. Daarin doet de commissie op dit vlak concrete aanbevelingen.

21

3. Hinderlijke nalevingskosten van onnodige verplichte testen en keuringen
Knelpunt
Door veel ondernemers wordt aangegeven dat op diverse terreinen onnodige verplichte dubbele keuringen plaatsvinden, en dat keuringen vaak ook erg veelomvattend en overgereguleerd zijn en minder frequent zouden kunnen plaatsvinden (bijvoorbeeld de overdreven periodieke keuringen vanuit de Arbowet van huishoudtrapjes en bepaalde installaties, de vijfjaarlijkse hercertificering van een heftruckbewijs en de tweejaarlijkse keuring van spuitapparatuur). De kosten van al deze keuringen en testen, veelal verplicht uitgevoerd door erkende instanties, leiden tot hinderlijke extra nalevingskosten, die vooral voor de kleine ondernemer aanzienlijk kunnen zijn. Een voorbeeld betreft het dubbele testen van nieuwe diergeneesmiddelen voordat ze de Nederlandse markt op mogen. Deze extra testen zorgen niet alleen voor extra kosten voor de ondernemer, maar leiden ook tot een rem op de innovatie, terwijl de hogere kosten zorgen voor een verslechtering van de concurrentiepositie. ”Hoewel onze medicijnen al per batch ruim worden getest op kwaliteit en veiligheid, wil het overheidslaboratorium nóg weer een extra testronde invoegen. Dat betekent dat dan dus ook weer de dierproeven worden herhaald. Dit gaat in tegen bestaande wetgeving die juist dierproeven wil verminderen. Daarbij wordt het hertesten van de batches onder minder strenge omstandigheden gedaan dan bij ons bedrijf zelf.” (bron: Verkenningsnota, interview Kees Groenhout, senior V.P.
Quality and Drugs Safety, Organon)

Andere voorbeelden:
“Per jaar moet vier keer een dierenarts langskomen om dieren uitwendig te onderzoeken. En dat alleen om een certificaat te verkrijgen dat ik van dat dier melk mag leveren. Op zich is controle wel goed, maar ze zouden er wat minder ‘kinderlijk’ mee om moeten gaan.” “Iedereen zorgt er wel voor dat de spuiten goed zijn, want de gewasbeschermingsmiddelen zijn al duur genoeg, belachelijk dat daar een keuring voor nodig is, gewoon belachelijk.” (bron: EIM-enquête)

22

“Chauffeurs moeten zich straks om de vijf jaar medisch laten keuren, in plaats van de huidige termijn van tien jaar. Helaas komt deze verplichting uit Brussel. De keuringsplicht terugdraaien zal dan ook niet mogelijk zijn, maar de kosten kunnen wel zo laag mogelijk worden gehouden.” (bron: EVO)

Door ondernemers genoemde oplossingsrichting
De overheid zou beter moeten kijken naar de noodzaak van aanvullende testen en naar de redelijkheid van de gestelde termijnen voor reguliere (her)keuring van diverse producten. Daarbij meer rekening houdend met de bedrijfsgrootte en eigen verantwoordelijkheid van ondernemers om de kwaliteit van hun producten te waarborgen. De commissie heeft dat standpunt ook als startaanbeveling verwoord in haar Verkenningsnota.

23

4. Hinderlijke nalevingskosten door wispelturige en strijdige handhaving en diverse lokale belastingen
Knelpunt
Er zijn verschillende handhavende instanties, op verschillende niveaus. Zo zijn er rijksinspecties, provinciale inspecties en gemeentelijke inspecties. Bijvoorbeeld ten aanzien van de bouw is de brandweer (gemeentelijk, maar eigen gezag) verantwoordelijk voor brandveiligheid, de milieudienst (provinciaal) voor milieuveiligheid, de Voedsel en Waren Autoriteit (rijk) voor voedselveiligheid, de arbeidsinspectie (rijk) voor arboveiligheid en bouw- en woningtoezicht (gemeente) voor bouwveiligheid. Deze handhavende instanties vallen alle onder andere wetten en worden door verschillende overheden aangestuurd. Dit werkt wispelturigheid en tegenstrijdigheid, en zodoende rechtsonzekerheid, in de hand. Het moge dan ook duidelijk zijn dat dit leidt tot soms onverwachte, hinderlijke extra nalevingskosten. In het project Strijdige Regels zijn meer dan 800 meldingen op dit gebied binnengekomen (zie www.strijdigeregels.nl). Ook in de horeca krijgt de ondernemer vaak te maken met diverse inspecteurs: ”Als je pech hebt, krijg je als horecaondernemer drie inspecteurs binnen van de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA). Eentje voor tabak, één voor alcohol en één iemand voor de voedselveiligheid. Soms is het net een inquisitie als zo’n inspecteur komt controleren. Zij verschuilen zich achter de talloze regeltjes en profileren zich door boetes uit te delen. Dan blijkt dat ze misstanden aan het licht brengen en nuttig zijn...” ”Het beroemde hapje op de balie in de winkel moet van de VWA elk half uur worden vervangen. Maar als dat hapje er na 10 minuten al onfris uitziet, haalt die ondernemer dat ook zonder overheidsregels weg. Het zelfreinigend effect is veel groter dan men denkt en de ondernemer wordt hier meer dan nodig bestookt met registrerende activiteiten die veelal slechts schijnzekerheden bieden.” (bron: Verkenningsnota) Daarnaast krijgt de ondernemer lokaal te maken met diverse belastingen die tot grote irritaties leiden. Het gemeentebeleid op belastinggebied is ondoorzichtig en extra belastend op zowel financieel als administratief gebied. Een ondernemer wordt geconfronteerd met OZB, baatbelasting, toeristenbelasting, parkeerbelasting, reclamebelasting, precariobelasting en leges, riool- en reinigingsrechten waarbij onvoldoende wordt gelet op de relatie tussen de opbrengst en de inningskosten voor de gemeente en de belastingplichtige ondernemer. De verschillen in tarief voor nagenoeg gelijke prestaties per gemeente geven het gevoel van willekeur.

24

Door ondernemers genoemde oplossingsrichting
Wat betreft de handhaving is er behoefte aan een betere afstemming tussen ondernemers en betrokken handhavers (onderling), dan wel centralisatie van (politieke) verantwoordelijkheden. Ook moet meer ruimte worden geboden voor de eigen verantwoordelijkheid van ondernemers. De commissie heeft in haar startaanbevelingen in de Verkenningsnota reeds bepleit te komen tot competente, inhoudelijke begeleiding door het benoemen van zaakgelastigden die voor ondernemers de relevante regels inventariseren en de ambtelijke procedures afwikkelen en die ervoor zorgen dat bestaande verschillen in interpretaties worden verminderd en de naleving wordt gecoördineerd. Wat betreft lokale belastingen moet een duidelijke onderbouwing kunnen worden gegeven; de relatie tussen opbrengsten en uitvoeringskosten moet verantwoord zijn.

25

5. Hinderlijke nalevingskosten door te strenge arboregelgeving (aanstelling van een preventiemedewerker, overbodig geachte arbo-eisen)
Knelpunt
Uit de EIM-enquête kwam naar voren dat veruit de meeste genoemde knelpunten op het terrein van de arboregelgeving lagen. Waarbij vooral de per 1 juli 2005 geldende (Europese) verplichting voor aanstelling van een preventiemedewerker werd genoemd. Deze functionaris moet het ziekteverzuim tegengaan; hij heeft daarbij drie wettelijke taken: 1. het in kaart brengen van de risico’s; 2. overleg met de personeelsvertegenwoordiging; en 3. het uitvoeren van arbomaatregelen. Klacht van veel ondernemers is dat dit allemaal tot onnodige extra nalevingskosten leidt, en dat de meerwaarde gering is. Met de reeds verplichte aanwezigheid van een bedrijfshulpverlener (BHV’er) – de ondernemer zelf of iemand anders – en de uitvoering van een Risico-Inventarisatie en -Evaluatie (RIE) worden de belangrijkste risicovolle arbeidsomstandigheden al voldoende ondervangen. En die eisen zorgen trouwens al voor voldoende kosten voor de ondernemer. Ander kritiekpunt is dat de gestelde eisen onvoldoende rekening houden met de aard van de bedrijven en de daar spelende arborisico’s. Deze zullen bij een chemisch bedrijf anders zijn dan bij een vertaalbureau. Hierin wordt onvoldoende gedifferentieerd. “Bedrijfshulpverlening: je moet de mensen extra training geven, je bent ze een dag kwijt en het moet om de twee jaar worden herhaald, terwijl er niets nieuws bij komt... de cursus BHV stelt niets voor... wij moeten per 100 man een BHV’er hebben, dat is een flinke investering. Differentieer meer naar de aard van het bedrijf, Shell heeft andere vereisten nodig dan een snackbar..” (bron: EIM-enquête) In de Verkenningsnota van de Commissie Stevens wordt door ondernemers aangegeven dat zij niet begrijpen waarom de inhoudelijke arbovoorschriften voor ondernemers zo zwaar zijn, terwijl de werknemer thuis daar totaal geen rekening mee hoeft te houden. Als het thuis misgaat, komen de kosten van ziekteverlof, WAO e.d. bovendien voor rekening van de ondernemer. Concreet voorbeeld is de verplichte arbobureaustoel van € 500 op het werk en het keukenkrukje van € 25 thuis. Tekenend is ook de eis dat op het werk alleen een voldoende opgeleid

26

persoon een lamp mag verwisselen, terwijl je dit thuis gewoon zelf mag doen. Een ander veelgenoemd voorbeeld van een overbodig geachte arbo-eis betreft het verplichte gebruik van gordels in heftrucks. Daarnaast klagen bedrijven dat Nederland soms een extra kop op EUregelgeving zet, bijvoorbeeld ten aanzien van niet-locatiegebonden spuitwerk, laswerkzaamheden, metaaloppervlakbehandeling en fysieke belasting. Ook wordt de Europese trillingsrichtlijn genoemd, die bedrijven verplicht te meten aan welke trillingen werknemers blootstaan. De resultaten hiervan moet de ondernemer in de Risico-Inventarisatie en -Evaluatie opnemen. Probleem is dat meten van bestaande materialen erg lastig is.

Door ondernemers genoemde oplossingsrichtingen
Het merendeel van de geënquêteerde ondernemers pleit voor afschaffing van de verplichte preventiemedewerker. De uitvoering van een RIE, met het bijbehorende plan van aanpak, is afdoende en zorgt al voor voldoende kosten (o.a. inhuur expertise voor RIE en reguliere bijscholing BHV’er). Volstaan zou kunnen worden met voorlichting en meer eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer bij naleving van de RIE. Daarnaast zouden alle arbo-eisen kritisch moeten worden doorgelicht op de vraag of de gestelde eisen voor werksituaties terecht strenger zijn dan voor privésituaties en of niet meer eigen verantwoordelijkheid aan de ondernemer kan worden overgelaten. De normen uit de trillingsrichtlijnen zouden eigenlijk alleen moeten gelden voor nieuw op de markt te brengen materieel, zodat de werkgever zeker weet dat hij aan de norm voldoet en hij niet met extra investeringen wordt geconfronteerd.

27

6. Bouwregelgeving (met name brandveiligheid)
Knelpunt
Na arbo werd de bouw door de ondernemer als meest voorkomende sector van knellende nalevingskosten genoemd. De klachten betroffen met name de eisen van gemeenten en inspecties aan voorzieningen voor brandveiligheid. Sinds de ramp in Volendam zijn die eisen enorm opgeschroefd. Dat heeft geleid tot forse extra nalevingskosten. Ondernemers hebben begrip voor deze veiligheidsregels, maar de verschillende (extra) eisen en interpretaties door inspecties en het feit dat de uitslag van inspecties per gemeente en per jaar kan verschillen, worden toch wel als zeer hinderlijk ervaren. Vele eisen bleken weinig rekening te houden met de eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer en vaak moeilijk direct in te passen in diens bedrijfsvoering. Ook werden veel ondernemers geconfronteerd met verschillen en onduidelijkheid rond de eisen ten aanzien van vluchtroutes, brandmeldinstallaties, het aantal nooddeuren, brandwerende deuren en deursluitingen en blusvoorzieningen (sprinklers, slanghaspels, schuimblussers, blusdekens e.d.). “Voorheen had je bordjes met erop ‘UIT’. Die waren net nieuw, maar moesten onlangs worden vervangen door een poppetje dat wegloopt. Dit in verband met het feit dat Japanners het woord ‘uit’ niet kunnen lezen. Nu maar wachten tot iemand beslist dat ook die tekens weer niet voldoen.” (bron: EIM-enquête) “We hadden te maken met één gemeente en dus ook met één vergunning. Nu werden er diverse gemeenten samengevoegd en moeten we voor € 28.000 investeren vanwege andere brandveiligheids eisen.”... “Bij de overname van dit hotel was de brandveiligheid in orde. Nu moet er opeens een nieuwe brandmeldcentrale komen.”... “Er moet meer afstemming komen tussen controlerende instanties: vanwege brandveiligheid mag ik geen sloten op de deur, voor de verzekering zijn ze echter verplicht.” “In verband met brandveiligheid moeten vluchtwegen dubbel zijn, zodat mensen naar twee kanten kunnen. Maar bij ons kunnen ze zo uit het raam vanaf één hoog. Nu moet ik een vluchtweg maken over een zolder. Dan krijg je een veel langere vluchtweg. Maar ze wijken niet van de regels af.” (Bron: EIM-enquête)

28

Daarnaast werd het verplichte gebruik van steigers en hoogwerkers in plaats van ladders veel genoemd als (onnodige) hinderlijke nalevingskosten, die voortvloeien uit de bouwregelgeving.

Door ondernemers aangedragen oplossingen
Zorg voor meer afstemming tussen verschillende gemeentelijke eisen aan brandveiligheid. Zorg ook hier voor eenduidiger regelgeving en handhaving, bijvoorbeeld via een landelijk kader. Beperk zo veel mogelijk de kosten voor de (kleine) ondernemer en sluit aan bij diens mogelijkheden en eigen verantwoordelijkheid.

29

7. Hinderlijke nalevingskosten door verschillende milieueisen
Knelpunt
De derde grote groep van hinderlijke nalevingskosten voor de ondernemer speelt op milieuterrein. Ook hier geldt dat de verantwoordelijkheid voor het bepalen en handhaven van milieuregelgeving veelal op gemeentelijk niveau ligt en dat ook hier de meeste hinderlijke (soms hoge) nalevingskosten worden veroorzaakt door gemeentelijke verschillen en extra opgelegde (onredelijke) eisen. Veelgenoemde klachten betreffen vloeistofdichte vloeren, geluidsisolatie, afzuiginstallaties en opvangreservoirs. “Ik moet een vloeistofdichte vloer aanbrengen van € 50.000, dat kan ik niet opbrengen... Ik had een ondergrondse dieseltank... toen moest er een bovengrondse tank komen, daarna moest er een bak onder worden geplaatst zodat de diesel niet in de grond zou komen. Voor de bevoorradende tankwagen moesten we ten slotte een vloeistofdichte vloer maken à € 80.000.” (bron: EIM-enquête) “Vaak moeten extreme investeringen worden gedaan voor isolatiemaatregelen, met name bij monumentale panden, maar ook bij zalencentra in het buitengebied.” (bron: Horeca-NL) “Een van onze bedrijfspanden had kortgeleden een lekkage van het dak. Een medewerker ging daarop het dak op om poolshoogte te nemen. Komt er net een inspecteur van de Milieudienst langs en die deelt een boete van € 300 uit. Omdat er geen hek op staat. Het gaat echter wel om een dak van 36.000 vierkante meter. Een hek kost dan € 52.000!”
(bron: regels@fd.nl)

In de horeca speelt het probleem van de vetvangput. Deze brengt relatief grote investeringen met zich mee en wordt volgens de ondernemers door gemeenten te snel geëist. Veelal moet er een speciale ruimte worden gecreëerd voor zo’n opvangput. Ongeacht het aantal keren dat een horecaonderneming per week maaltijden serveert, wordt men in de praktijk vaak verplicht een aantal keer per jaar een technisch adviesbureau in te schakelen om een chemische analyse van het residu in de vetvang uit te voeren. De toegevoegde waarde hiervan is niet relevant.

30

Deze verplichting wordt momenteel in de praktijk soms wel opgelegd; zelfs als men geen eten bereidt, wordt een vetafscheider verplicht. Gemeentelijk maatwerk moet worden voorkomen. Er wordt in de handhavingspraktijk onterecht geverbaliseerd door het bevoegde gezag. Ander genoemd probleem betreft de energieonderzoeksplicht. Voor bedrijven met een energierekening tussen € 7000 en € 45.000 kan het bevoegd gezag een beperkt onderzoek eisen, en boven € 45.000 een uitgebreid onderzoek (kosten voor de ondernemer: € 2000). In de praktijk wordt vaak direct een uitgebreid onderzoek geëist door de milieudienst of de gemeente. De toegevoegde waarde van zo’n onderzoek is volgens veel ondernemers sowieso beperkt. De ondernemer heeft zelf ook belang bij een zo laag mogelijk energieverbruik en zal hier al op letten.

31

8. Hinderlijke nalevingskosten door uiteenlopende gemeentelijke eisen aan winkelbevoorrading door vrachtwagens (venstertijden en milieueisen)
Knelpunt
Veelgenoemde klacht betreft de hinderlijke regeldruk die ontstaat doordat gemeenten uiteenlopende venstertijden hanteren – tijden waarop winkels door vrachtwagens mogen worden bevoorraad – en verschillende eisen stellen aan de lengte, breedte en het gewicht van de vrachtwagens. Sommige stellen ook eisen voor CO2-uitstoot. Deze maatregelen zijn nodig, maar worden onvoldoende tussen gemeenten onderling afgestemd. Door de verschillen is het voor bedrijven moeilijker efficiënt om te gaan met het beschikbare wagenpark. Soms moeten nieuwe vrachtwagens worden aangeschaft. TNO heeft berekend dat het de detailhandel jaarlijks 425 miljoen euro kost om aan de venstertijden en voertuigeisen te voldoen6. “Voor winkelbedrijven met vestigingen in meerdere binnensteden betekent dit dat zij verschillende vrachtauto’s moeten aanschaffen. Soms kunnen drie filialen niet door één vrachtwagen worden bediend wegens onvoldoende afstemming in venstertijden. Dan moeten er twee vrachtwagens worden ingezet.” (bron: Platform Detailhandel)

Door ondernemers genoemde oplossingsrichting
Zorg voor een betere afstemming tussen de verschillende venstertijden en de eisen aan de bevoorradende voertuigen. Sommige ondernemers pleiten voor regionale bepaling van venstertijden, zodat bijvoorbeeld supermarkten op regioniveau efficiënte routes kunnen plannen. Het Platform Detailhandel en EVO willen een landelijk kader om voertuigeisen en venstertijden zo veel mogelijk af te stemmen, waarvan gemeenten alleen om zwaarwegende redenen kunnen afwijken. Ondernemers vinden dat de inspanningen van het ministerie van V&W, onder andere via de begin dit jaar ingestelde Commissie Stedelijke Distributie, te weinig voortgang laten zien. “We begrijpen dat binnensteden van elkaar verschillen en dat je dus verschillende regels nodig hebt. Maar nu is er geen enkele afstemming tussen gemeenten. Als belangenorganisatie hebben we het ministerie van Verkeer en Waterstaat gevraagd een landelijk kader in te stellen. Het ministerie heeft een commissie ingesteld die onderzoek gaat doen. Daar hoeven we dus voorlopig niets van te verwachten.” (bron: Regels@fd.nl)
6

“De invloed van venstertijden en voertuigbeperkingen op de distributiekosten in de Nederlandse detailhandel, TNO, november 2003.

32

9. Hinderlijke nalevingskosten door invoering van de Arbeidstijdenwet voor mobiele werknemers, zoals chauffeurs
Knelpunt
Op z’n vroegst wordt met ingang van 1 januari 2006 de Arbeidstijdenwet ook voor mobiele werknemers, zoals chauffeurs, ingevoerd. Bedrijven krijgen hierdoor te maken met twee regelingen, namelijk de rij- en rusttijdenregeling en de Arbeidstijdenwet. Het inzetten van chauffeurs wordt hierdoor enorm ingewikkeld, vooral omdat in de rij- en rusttijdenregeling het begrip “diensttijd” wordt gehanteerd en in de arbeidstijdenrichtlijn wordt gesproken over “arbeidstijd”. Die twee begrippen hebben een verschillende betekenis. De Arbeidstijdenwet op zichzelf genomen, is al ingewikkeld. Een werknemer mag, gemeten over een periode van vier maanden, maximaal 48 uur per week werken. Welke maand die periode begint en eindigt, is niet vastgelegd. Dit betekent steevast vooruit- en achteruitkijken bij het plannen van ritten.

Door ondernemers genoemde oplossingsrichting
De enige oplossing is het terugdraaien van de beslissing en het uitzonderen van mobiele werknemers (in elk geval chauffeurs) van de Arbeidstijdenwet. Zij kennen al de rij- en rusttijdenregeling die voorkomt dat chauffeurs oververmoeid achter het stuur zitten. Als de regeling toch moet worden ingevoerd, moeten vakantietijd en ziektedagen niet als arbeidstijd worden meegeteld.

33

10. Hinderlijke nalevingskosten als gevolg van te strikte implementatie van Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen
Knelpunt
Ingevolge de op een Europese verplichting gebaseerde Regeling Inzamelaars, vervoerders, handelaren en bemiddelaars van Afvalstoffen zijn bedrijven verplicht zich te registreren en moeten ze ook een vakdiploma afvalstoffen hebben (met uitstel tot 1 augustus 2007). De goederenstroom van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen moet worden geregistreerd en vergezeld gaan van begeleidingsdocumenten. De definities van afvalstoffen in genoemde regelgeving zijn voor veel ondernemers onduidelijk. Nederland hanteert een te strikte implementatie van deze EU-regelgeving, waardoor in de praktijk zelfs ongevaarlijke of schone stromen als straatstenen en dergelijke moeten worden gemeld (zogenoemde groene lijst van afvalstoffen). Voor veel kleine inzamelaars van deze groene lijst van afvalstoffen zijn de gestelde eisen te zwaar. Maar zelfs ook scholen en verenigingen die oud papier inzamelen, moeten voldoen aan de nieuwe wetgeving. Daarnaast valt ook eigen vervoer van “eigen afvalstoffen” – bijvoorbeeld afvalstoffen die bij aannemingswerkzaamheden zijn vrijgekomen – onder de regelgeving. Hierdoor vallen inmiddels 6000 bedrijven onder de regeling, in plaats van de oorspronkelijk ingeschatte 700.

Door ondernemers genoemde oplossingsrichting
Zonder, net als in de omringende landen, de zogenoemde “groene afvalstoffenlijst” uit van deze regelgeving. Deze stromen leveren geen milieuhygiënische bezwaren op. Houd ook eigen vervoer van eigen afvalstoffen, met name van aannemersbedrijven, buiten de regeling.

34

Bijlage: Commissie Stevens: spil in de strijd tegen hinderlijke regeldruk
Onafhankelijk klankbord
Ondernemers moeten kunnen ondernemen. Wetten en regels mogen hen daarbij niet onnodig belemmeren. Daarom gaat het kabinet de strijd aan tegen wet- en regelgeving die zorgt voor overbodige obstakels voor ondernemers. Een belangrijk instrument in die strijd is de Commissie Stevens. Deze commissie – onder leiding van prof. dr. Leo Stevens, hoogleraar Fiscale Economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam – is een onafhankelijk klankbord voor ondernemers als het gaat om de regeldruk.

Belangrijke economische sectoren
De Commissie Stevens is in november 2004 door minister Zalm van Financiën en staatssecretaris Van Gennip van Economische Zaken voor de duur van twee jaar geïnstalleerd. Naast professor Stevens bestaat de commissie uit vertegenwoordigers van vier belangrijke economische sectoren: industrie (chemie, metaalindustrie, elektro/installatietechniek), detailhandel, financiële dienstverlening en podiumkunsten/vrije tijd. De commissie rondt de werkzaamheden af met een eindrapport in december 2006.

Ervaringen verzamelen
Wat doet die commissie nu precies? De leden van de commissie gaan met ondernemers aan de slag om te horen hoe hinderlijk bepaalde regels in de praktijk zijn. De commissie verzamelt die praktijkervaringen en gaat op basis daarvan – gevraagd en ongevraagd – concrete voorstellen doen aan het kabinet om belemmerende wetten en regels te veranderen.

Samenhang en voelbare verbetering
Ook andere werkgroepen en commissies ontplooien activiteiten in de strijd tegen hinderlijke regels, zoals het Meldpunt Strijdige Regels of het project ‘vermindering van administratieve lasten’. In het kader van laatstgenoemd project is de kabinetsdoelstelling om te komen tot concrete voorstellen om een 25% vermindering van administratieve lasten te realiseren. De Commissie Stevens zal die voorstellen kritisch beoordelen op de vraag of deze echt een bijdrage leveren, zodat ondernemers er daadwerkelijk iets aan hebben. Ook zal de commissie letten

35

op de noodzakelijke samenhang in alle voorstellen. Hoe meer samenhang, hoe beter het resultaat zal zijn. Daarom gaat de commissie ook meer in het algemeen aanbevelingen doen om de samenhang in het beleid en de uitvoering te verbeteren.

Aanspreekpunt
De commissie gaat niet werken vanuit een ‘ivoren toren’, maar zal ondernemers zelf vragen of er voldoende vaart wordt gemaakt met de inzet van het kabinet en welke onderwerpen nog niet worden aangepakt.

Interviews met sleutelfiguren en organisatie van ondernemersdebatten
Daarnaast blijft de commissie in gesprek met sleutelfiguren in ondernemend Nederland en deskundigen op het gebied van de regeldruk in de vier genoemde economisch belangrijke domeinen. Per domein zal de commissie debatten met ondernemers en betrokken partijen organiseren. Doel van de ondernemersdebatten is om een helder beeld te krijgen van hoe verschillende sectoren aankijken tegen de regeldruk in ons land en om op basis hiervan te komen tot een aantal aanbevelingen aan het kabinet. Zie voor meer informatie: www.minderregels.ez.nl

36

37

Colofon
De Commissie Stevens is tot stand gekomen in opdracht van het ministerie van Economische Zaken en het ministerie van Financiën. Deze uitgave is samengesteld door de Commissie Stevens. Teksten en eindredactie Vormgeving Beeld www.extranieuwsproducties.nl Opmaakcentrum ministerie van Economische Zaken Bas de Meijer (D. Terpstra)

Voor meer informatie

www.minderregels.ez.nl

Meer exemplaren kunt u bestellen via www.ez.nl (publicaties) of via 0800-6463951 Publicatienummer 05OI24 Augustus 2005

38

Download
Publieksversie KVot 1 2001.pdf Publieksversie KVot 1 2001.pdf
Toezicht moet onafhankelijk, helder, professioneel
De kaderstellende visie op toezicht - publieksversie -

1

2

Inhoud
1 2 Goed toezicht geeft vertrouwen Toezicht. Waar hebben we het dan over? Een definitie 3 De spin in het web De positionering 4 Wie doet wat? De bevoegdheden 5 Informatievoorziening, interne controle, monitoring De instrumenten 6 7 De Europese dimensie van toezicht Actielijst 21 22 17 15 11 5 7

3

4

1

Goed toezicht geeft vertrouwen
Worden overheidstaken deskundig en objectief uitgevoerd? Houden overheidsorganisaties zich aan de regels die zijn vastgelegd in wet- en regelgeving? Incidenten als de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam schokken het vertrouwen in het functioneren van de overheid danig. Wie is verantwoordelijk voor deze tragedies? Hebben de vuurwerkfabriek en het café zich niet aan de regels gehouden? Zijn er verkeerde vergunningen afgegeven? Heeft de overheid niet voldoende gecontroleerd? In de vele discussies was toezicht op de wet- en regelgeving een steeds terugkerend item. Toezicht heeft een belangrijke functie in het scheppen van vertrouwen in de overheid. En dat is logisch. Want als de overheid in staat is om goed toezicht uit te voeren, zal er meer worden gewerkt volgens de regelgeving en de normen. Volgens de afspraken die onder andere veiligheid moeten garanderen. Bovendien heeft de kwaliteit van toezicht een pro-actieve of misschien zelfs wel preventieve functie. Problemen komen eerder aan het licht door een goed systeem van toezicht. Met als gevolg dat er adequater op kan worden gereageerd en ‘incidenten’ kunnen worden voorkomen. Na de rampen heeft het kabinet aangekondigd dat toezicht en de handhaving van wet- en regelgeving topprioriteit heeft. Dat sluit aan bij de afspraak in het regeerakkoord om een visie op toezicht te ontwerpen. De kaderstellende visie vindt u in het kort weergegeven in deze publicatie. Deze visie op toezicht geeft de kaders aan waarbinnen toezicht moet worden ingericht op rijksniveau.

5

6

2

Toezicht? Waar hebben we het dan over? Een definitie
Internationalisering, de verdergaande toepassingen van informatie- en communicatietechnologie (ICT), gewijzigde maatschappelijke verhoudingen… De maatschappij verandert voortdurend. Bovendien wordt de burger steeds mondiger en verlangt helderheid. Helderheid in de werkwijze van de overheid, helderheid in wie verantwoordelijk is voor de resultaten van gevoerd beleid. Wie moet wat doen en waarom en doet hij dat ook? Daar komt het in het kort op neer. De maatschappelijke ontwikkelingen en de burger stellen dus hoge eisen aan het functioneren van overheidsorganisaties en aan de kwaliteit van toezicht op dat functioneren. Welke rol heeft de rijksoverheid als het gaat om toezicht? Moet de rijksoverheid alleen controleren? Of ook adviseren? Sturen? Wat die rol ook is, het moet voor de burger helder zijn waar de verantwoordelijkheid van de overheid begint en eindigt. Is de manier waarop toezicht wordt uitgevoerd door de rijksoverheid professioneel? Onafhankelijk? Duidelijk? Tot nu toe nog niet genoeg, blijkt in de praktijk. Zo wordt bij de uitvoering van overheidstaken nog te weinig rekening gehouden met de specifieke kenmerken van toezicht. Ook is er vaak te weinig aandacht voor de optimale uitvoering van die taak. Daarin moet verandering komen. Er is dan ook behoefte om te beschrijven wat toezicht precies inhoudt en aan welke criteria toezicht moet voldoen. Er moet worden beschreven wie toezicht zou kunnen uitvoeren en op welke manier. Ten slotte is het ook noodzakelijk gebleken om te bekijken welke andere middelen nodig zijn om de kwaliteit van toezicht te verbeteren, zoals optimale informatieuitwisseling en nieuwe afstemmingsinstrumenten voor toezichthouders. Wat is toezicht? Als we over toezicht praten, moeten we eerst weten waar we het precies over hebben. In eerste instantie denken we bij toezicht aan controle op de naleving van wet- en regelgeving door overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers zelf. Voorbeelden van controlerende instanties zijn de Arbeidsinspectie, de Onderwijsinspectie, de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de Keuringsdienst van Waren. Een ander aandachtsgebied van toezicht is bestuurlijk toezicht door de rijksoverheid. Dat wil zeggen toezicht op andere overheden, zoals gemeenten en provincies, en op zelfstandige bestuursorganen, onafhankelijke organisaties die niet onder een ministerie

7

vallen, zoals de Informatie BeheerGroep, Het Kadaster, de Dienst Wegverkeer, de Luchtverkeersleiding Nederland en de Kamers van Koophandel. Maar wat houdt dat toezicht dan precies in? Op die vraag bestond tot nu toe geen eenduidig antwoord. Daar zijn twee redenen voor. Allereerst omdat er zo enorm veel verschillende manieren zijn waarop toezicht wordt uitgevoerd. Die diversiteit moet er ook zijn: de verschillende beleidsterreinen vragen vaak om een heel eigen sturing. Toezicht op marktsectoren, banken en effectenverkeer is nu eenmaal anders dan bijvoorbeeld toezicht op het milieu of op de voedselveiligheid. Het toezicht op gemeenten en provincies wordt anders uitgevoerd dan toezicht op beroepsgroepen of keuringsinstellingen. Maar die diversiteit mag geen sta-in-de-weg zijn voor de kwaliteit van toezicht. Daarnaast is niet iedereen het met elkaar eens over de functie van toezicht. Inmiddels heeft de Algemene Rekenkamer een definitie voor de algemene functie van toezicht opgesteld, waarvoor inmiddels wel draagvlak is. De overheid hanteert deze definitie ook. Die luidt als volgt: Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren. Voor de duidelijkheid gebruikt de rijksoverheid de term ‘toezicht’ alleen voor toezicht op externe organisaties, dus organisaties buiten het ministerie. En dus niet voor controle op de eigen organisatie, daarvoor bestaat er een intern controlesysteem. Toezicht is natuurlijk niet het nieuwe toverwoord bij problemen waarvoor de overheid de eindverantwoordelijke is. Toezicht op zich biedt namelijk geen oplossing voor beleid dat niet of moeilijk uitvoerbaar is. Maar toezicht dient in wezen wel als de ogen en oren van de minister. In principe is het namelijk zo dat de minister die verantwoordelijk is voor het beleid, ook de verantwoordelijkheid heeft voor de uitvoering en het toezicht. Toezicht is dan een belangrijk onderdeel van een breder maatschappelijk systeem van controle en feedback. Zonder toezicht zou er geen sprake kunnen zijn van ministeriële verantwoordelijkheid voor het overheidsbeleid. Criteria voor toezicht Iedereen moet erop kunnen vertrouwen dat toezicht onafhankelijk, transparant en professioneel wordt uitgevoerd. Iedereen, dus burgers en belanghebbenden, de organisaties die onder toezicht staat, de minister en het parlement. Degene die

8

toezicht houdt, moet onderzoek doen naar feiten, informatie verzamelen, zoals in de definitie wordt genoemd. Zo’n onderzoek moet objectief totstandkomen en niet gekleurd worden door persoonlijke, politieke of organisatorische belangen. Alleen op basis van een objectief onderzoek kan de toezichthouder een onafhankelijk oordeel vormen en eventueel interveniëren, ofwel ingrijpen. De informatie die is verzameld en het oordeel dat op basis daarvan is gevormd, moeten openbaar worden gemaakt. Alleen wanneer deze informatie bekend is, kan de burger of het parlement bekijken of het oordeel van de toezichthouder terecht is. En of het toezicht op adequate wijze wordt uitgevoerd. Parlement en maatschappij moeten kunnen weten wat er speelt. Een belangrijk onderdeel van de functie van toezicht. En goed toezicht vereist uiteraard dat de degene die toezicht houdt, in staat is om een professioneel oordeel te vormen. Kennis, ervaring, vaardigheden… ze zorgen ervoor dat de toezichthouder gezag kan uitstralen en zo vertrouwen geeft in het openbaar bestuur. Onafhankelijk, transparant en professioneel… criteria die van toepassing zijn op de functie toezicht, maar ook op het handelen van de toezichthouder zelf en zijn interne organisatie.

9

10

3

De spin in het web De positionering
De overheid is beleidsmaker, adviseur, vergunningverlener, toezichthouder. Zijn deze functies wel te combineren? De praktijk leert dat een duidelijke scheiding van taken noodzakelijk is. Worden taken niet gescheiden, dan ligt belangenverstrengeling op de loer. De toezichthouder heeft nauwe relaties met de organisatie die onder toezicht staat, met degene die beleid maakt en met de politiek verantwoordelijke bestuurder. Wil de rol van toezichthouder binnen al deze relaties duidelijk en herkenbaar zijn, dan moeten beleid, uitvoering en toezicht niet worden verenigd in één instantie of in één persoon. De toezichtfunctie moet apart herkenbaar zijn. Een duidelijk herkenbare relatie wordt gekenmerkt door onafhankelijkheid. Daarom moet de toezichthouder voldoende afstand bewaren tot de organisatie die hij controleert. Vaak blijkt die afstand te klein (wat natuurlijk niet professioneel is). Dan kan het gebeuren dat de toezichthouder te veel rekening houdt met de situatie en de belangen van de betrokken organisatie. En dat kan de onafhankelijkheid schaden. Wat de relatie met het beleid betreft: uit toezicht kan blijken dat het beleid op een bepaalde manier niet voldoet. Is de beleidsmaker of de uitvoerder tegelijkertijd ook toezichthouder, dan bestaat het gevaar dat het toezicht wordt beïnvloed door beleidsmatige belangen. Ook de relatie tussen de toezichthouder en de politiek verantwoordelijke is een gevoelige: uit het toezicht zouden immers misstanden kunnen blijken waarvoor de bestuurder verantwoordelijk is. Voor een betrouwbaar toezicht is het dus belangrijk dat de toezichthouder niet wordt beïnvloed door politieke motieven. Anders kan het gebeuren dat een minister of staatssecretaris het rapport van de toezichthouder verdraait of niet publiceert, omdat hij bang is voor kritiek op zijn eigen beleid. Zo wordt de uitvoering van het beleid gecontroleerd. Maar ook worden signalen uit het werkveld teruggekoppeld naar beleidsmakers. Daarom moet de functiescheiding tussen toezicht en beleid altijd gepaard gaan met een goede feedback. Toezicht zit eigenlijk ‘midden in het web’; het is een belangrijke schakel tussen beleid en uitvoering.

11

Criteria voor de positionering van toezicht Toezicht moet dus duidelijk herkenbaar zijn als aparte functie. Betekent dat, dat de ministeries zelf dat toezicht niet kunnen uitvoeren? Moeten alle toezichttaken door externe organisaties worden uitgevoerd? Nee, dat is niet de oplossing. Er zijn, zoals gezegd, vele verschillende soorten toezicht. De keuze tussen toezicht door de toezichthoudende diensten van ministeries of toezicht door een zelfstandige, externe organisatie kan niet zonder meer worden gemaakt. Die keuze is afhankelijk van een aantal criteria. De voordelen van een externe toezichthouder moeten opwegen tegen de nadelen. Een nadeel van een extern toezichthouder zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat de ministeriële verantwoordelijkheid vermindert en daarmee de controlemogelijkheden. Het zou een voordeel zijn als de externe organisatie specifieke deskundigheid heeft op een bepaald terrein, als er sprake is van strikt regelgebonden uitvoering of als maatschappelijke organisaties moeten deelnemen aan het toezicht. Politieke bemoeienis kan in sommige gevallen de belangen van derden (buiten de overheidsorganisatie) schaden. In zo’n geval verdient een externe toezichthouder de voorkeur. Enige afstand tussen de minister en de toezichthouder is helemaal van belang binnen markten waar de overheid geen spelbepaler, maar medespeler is. Voorbeelden van externe toezichthouders waarbij die afstand wordt gewaarborgd, zijn De Nederlandsche Bank, de Stichting Toezicht Effectenverkeer en de Nederlandse Mededingingsautoriteit. Ook bestuurlijke verhoudingen bepalen de keuze voor interne of externe toezichthouders. Denk bijvoorbeeld aan de externe verzelfstandiging van (bestuurlijk) toezicht op mede-overheden… dat stuit op staatsrechtelijke bezwaren. Daarnaast is toezicht gebaseerd op beleid en wettelijke normen. Dat beleid en die normen moeten voldoende uitgewerkt en verduidelijkt zijn, wil het toezicht extern verzelfstandigd kunnen worden. Of dat zo is, moet per geval bepaald worden. Ten slotte is de omvang van de toezichtorganisatie of de toezichttaak een criterium bij de keuze voor intern of extern. Een toezichtorganisatie kan zo klein zijn, dat verzelfstandiging weinig zin heeft. Ook is het niet efficiënt om toezicht op de externe toezichthouders te verzelfstandigen.

12

Functiescheiding op hoog niveau Als ervoor wordt gekozen om het toezicht binnen het ministerie onder te brengen, dan is het belangrijk dat de functiescheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht ook binnen het ministerie duidelijk zichtbaar wordt vormgegeven. Zo moet de intern gepositioneerde toezichthouder ‘inhoudelijk onafhankelijk’ van de minister kunnen functioneren, ook al valt hij onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat betekent dat ook in deze situatie de toezichthouder objectief moet kunnen vaststellen of een zaak (of handeling) voldoet aan de specifieke eisen. De toezichthouder brengt in een rapport de minister op de hoogte van zijn feitenonderzoek en uiteindelijke oordeel. En de minister is vervolgens verplicht om dit feitenonderzoek openbaar te maken. Eventuele vervolgacties zijn aan de verantwoordelijke minister. Dat is namelijk sterk afhankelijk van het gevoerde beleid. Om de inhoudelijke onafhankelijkheid en openbaarheid van de feiten te garanderen, is het noodzakelijk dat de functiescheiding op een zo hoog mogelijk niveau binnen de organisatie vorm krijgt. De toezichthouder zou binnen het ministerie bij voorkeur onder de Secretaris-Generaal moeten vallen, de hoogste ambtenaar van een ministerie. Maar dit is niet altijd de meest efficiënte oplossing, zeker niet als de toezichttaak vrij klein is. Soms is functiescheiding op een ander niveau doelmatiger. Hoe dan ook: toezicht moet duidelijk en herkenbaar worden uitgevoerd binnen de organisatie. En een wettelijke grondslag hebben. Dit zou kunnen worden vastgelegd in een mandaatregeling of in een managementovereenkomst. Op dit moment is het wel vaak zo, dat de taken en bevoegdheden van toezichthouders wettelijk vastliggen. Maar dit zou eigenlijk standaard moeten zijn. Voor externe organisaties gelden natuurlijk dezelfde criteria. Ook daar moet functiescheiding tot op het hoogste niveau worden gerealiseerd om de taken beleid en toezicht duidelijk herkenbaar te kunnen uitvoeren.

13

14

4

Wie doet wat? De bevoegdheden
Toezicht is er in vormen en maten. In welke vorm toezicht ook voorkomt, volgens de definitie zijn er altijd drie kernactiviteiten te onderscheiden: het verzamelen van informatie, het oordelen en het ingrijpen in de situatie om fouten te voorkomen. Die toezichttaken moeten herkenbaar zijn, en onafhankelijk en professioneel worden uitgevoerd. De vraag volgt dan vanzelf: door wie? Zoals gezegd, wil functiescheiding niet zeggen dat toezicht op overheidstaken niet door de overheid kan worden uitgevoerd. Er wordt toezicht gehouden door externe overheidsorganisaties én door de toezichthouders van de ministeries. Maar welke organisatie of wie binnen de organisatie moet de toezichtfunctie uitvoeren? Bestuurlijke verhoudingen Om toezichttaken helder te maken, moeten de bestuurlijke verhoudingen duidelijk zijn. Hoe is bijvoorbeeld de verdeling van de bevoegdheden geregeld? Waarvoor zijn rijk, provincies, gemeenten of zelfstandige bestuursorganen verantwoordelijk? Er moeten expliciete afspraken worden gemaakt over welk bestuursorgaan wat doet en wie waarvoor verantwoordelijk is. Daarnaast is het noodzakelijk dat beleid wordt geformuleerd voor toezicht zelf. Wat is het doel van die bepaalde vorm van toezicht bij die organisatie? Hoe vaak en hoe diepgaand wordt dat toezicht uitgevoerd, welke prioriteiten worden er gesteld? En niet onbelangrijk: welke risico’s zijn er verbonden aan die vorm van toezicht? Want een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid (wat het geval is bij een externe toezichthouder) brengt soms bestuurlijke risico’s met zich mee. Ook als het toezicht in handen is van andere overheden, heeft de minister de uiteindelijke verantwoordelijkheid. Op basis van het vastgestelde beleid kunnen meetbare kwaliteitseisen worden vastgesteld, een randvoorwaarde om het functioneren van toezicht te kunnen beoordelen, intern en extern. Bestuurslagen De kernactiviteiten hoeven niet altijd door dezelfde organisatie te worden uitgevoerd. Of de toezichttaken nu wel of niet door dezelfde organisatie worden uitgevoerd, ze horen thuis in de bestuurslaag waar het beleid ontwikkeld is. Dus op het niveau van iedere afzonderlijke bestuurslaag is het gewenst om de functie toezicht los te koppelen van het beleid.

15

De bestuurslaag die verantwoordelijk is voor de ontwikkeling van beleid en regelgeving op een bepaald gebied, moet ook bevoegd zijn om toezicht uit te oefenen op dat beleid. Belangrijk is dus waar de primaire bevoegdheden zijn ondergebracht. Is dat decentraal? Dan moeten ook de toezichttaken gedecentraliseerd worden. Dat neemt niet weg dat de toezichtfunctie voor het Rijk van belang kan blijven. De rijksoverheid kan in zo’n geval toezicht houden op de uitvoering door het decentrale bestuur en bekijken of het past binnen het centraal vastgestelde beleid. Als het Rijk verantwoordelijk is voor bepaalde toezichthoudende taken, dan is deze verantwoordelijkheid altijd gekoppeld aan de ministeriële verantwoordelijkheid voor een bepaald beleidsterrein. Soms liggen de verschillende toezichthoudende taken bij één uitvoeringsorganisatie, over de grenzen van de verantwoordelijkheden van afzonderlijke ministeries. In dat geval moeten de verschillende ministers de aansturing van de toezichthouder zorgvuldig regelen. Een voorbeeld van een belangrijke organisatievorm van toezicht is de inspectiedienst. Een inspectiedienst is een landelijk georganiseerde toezichthouder, ingesteld door de overheid. Zo’n inspectiedienst zorgt er in eerste instantie voor dat wet- en regelgeving wordt nageleefd. Er kunnen ook nog andere taken bijkomen. Specifieke bevoegdheden Om toezicht te kunnen uitvoeren, heeft de toezichthouder een aantal bevoegdheden nodig. Zoals het betreden van plaatsen, het verkrijgen van inlichtingen, inzage in zakelijke gegevens en het onderzoeken van zaken en vervoermiddelen. Een aantal van die bevoegdheden zijn vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daar staat ook in welke eisen kunnen worden gesteld aan het optreden van de toezichthouder. In de Awb staan bovendien regels voor toezicht op bestuursorganen. De wet regelt daarbij alleen de wijze waarop de verschillende vormen van toezicht geregeld moeten worden en de wijze waarop deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend. Bijzondere weten regelgeving geeft meestal een aanvullende regeling voor de betrokken toezichthouder of voor de betrokken sector waarop toezicht wordt gehouden.

16

5

Informatievoorziening, interne controle, monitoring De instrumenten
Tot nu toe is gesproken over de formele positionering en organisatie van toezicht. Wat is toezicht, hoe ligt de formele verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Natuurlijk, die beïnvloeden de kwaliteit en effectiviteit van toezicht. Maar daarnaast moeten toezichthouders gebruik kunnen maken van kwalitatief hoogstaande instrumenten, moeten zij inhoudelijke deskundigheid hebben en een professionele houding. Welke instrumenten zijn voor de toezichthouder van belang? Hoe wordt een professionele houding gegarandeerd? Stroomlijnen informatie en wet Toezicht heeft de functie van controle op de uitvoering van beleid. Maar toezicht levert ook belangrijke input voor dat beleid. Een heldere informatievoorziening is dan een vereiste. Wat in kaart moet worden gebracht is welke informatiestromen nodig zijn om een goede feedback te verkrijgen. En welke soort informatie noodzakelijk is om toezicht goed te laten functioneren. Welke informatiestromen zijn nodig om overlap in toezicht te voorkomen? Toezichthouders moeten tot een betere onderlinge afstemming van de werkzaamheden komen. Dat kan alleen door intensief contact en goede uitwisseling van gegevens. Een voorbeeld is het initiatief van de Nederlandsche Bank, de Stichting Toezicht Effectenverkeer en de Pensioen & Verzekeringskamer om een Raad van Financiële Toezichthouders op te richten, die sectoroverstijgende toezichtactiviteiten op financieel terrein moet coördineren. Daarnaast sluiten steeds meer toezichthouders protocollen af, waarin afspraken worden gemaakt voor overlappende activiteiten. Ook is een tendens merkbaar dat samenhangende toezichttaken worden samengevoegd. Ter illustratie: de ontwikkeling van grote centrale inspectiediensten op de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Inspectie Gezondheidszorg), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie Werk en Inkomen), Verkeer en Waterstaat (Inspectie VenW) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM-Inspectie).

17

Een ander voorbeeld is het voornemen voor de oprichting van de Raad voor Veiligheidsonderzoek. Bij rampen, (zware) ongevallen of incidenten zal deze Raad zich bezighouden met onafhankelijk en integraal onderzoek. De Raad evalueert de gebeurtenis om iets dergelijks in de toekomst te kunnen voorkomen. De inspecties beperken zich in zo’n geval tot onderzoek om op korte termijn maatregelen te kunnen nemen onder ministeriële verantwoordelijkheid. Als er overlap tussen toezichthouders wordt geconstateerd, is het raadzaam om voor dat geval één loket te creëren. Toezichthouders passen dan de betrokken rechtsstelsels toe op één concreet geval met één beschikking en één bezwaar- en beroepsprocedure. Vaak is onduidelijke regelgeving de oorzaak van overlap of onvoldoende afstemming. En die onduidelijkheden in de wet- en regelgeving worden niet weggenomen met goed toezicht. Het is dan ook zeer belangrijk om wet- en regelgeving te stroomlijnen. Om de kwaliteit van wetgeving te verbeteren. Met kwaliteit van wetgeving wordt bedoeld, dat wetgeving voldoet aan eisen van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, doorzichtigheid, consistentie, proportionaliteit, effectiviteit en efficiency, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Horizontale publieke verantwoording Een andere belangrijke vorm van informatievoorziening is de informatiestroom naar het publiek. Met horizontale publieke verantwoording worden methoden en instrumenten bedoeld, die organisaties die onder toezicht staan, gebruiken voor publieke verantwoording. Nieuwsbrieven, rapporten die openbaar worden gemaakt, jaarverslagen zijn middelen waarmee verantwoording wordt afgelegd aan burgers en dan vooral aan degenen die betrokken zijn bij die organisatie. Verantwoording afleggen aan het ‘publiek’ versterkt het vertrouwen van het publiek. Dit wordt nog verder versterkt door burgers te laten deelnemen aan een vorm van toezicht. Bijvoorbeeld door het instellen van kwaliteitshandvesten, gebruikers- of adviesraden, consultatieronden en klanttevredenheidsonderzoeken. Deze instrumenten voor horizontale verantwoording mogen echter nooit in de plaats komen van verticaal toezicht. Bij de uitvoering van publieke taken of de besteding van publieke middelen moet de minister altijd verticaal toezicht kunnen uitoefenen.

18

Interne controle Voor interne controle en kwaliteitsverbetering moet een systeem worden ingesteld en instrumenten worden ontwikkeld. Instrumenten die de rijksoverheid al gebruikt, zijn visitatiesystemen en moderne planning & control-cycli. De Raad van Toezicht is een manier om interne controle vorm te geven bij externe, verzelfstandigde toezichthouders. Maar dan moet de Raad van Toezicht uitdrukkelijk gezien worden als een intern orgaan van de organisatie die onder toezicht staat, met een volstrekt heldere rol. Het kan niet zo zijn dat een Raad van Toezicht het verticale toezicht vervangt. De ministeriële verantwoording Is er sprake van een externe toezichthouder, dan blijft de minister eindverantwoordelijk voor de manier waarop het externe toezicht functioneert. Om toezicht te kunnen houden op de toezichthouder, moet de minister twee belangrijke bevoegdheden hebben: een algemene aanwijzingsbevoegdheid en een bevoegdheid bij taakverwaarlozing. Voor het gebruik van de algemene aanwijzingsbevoegdheid moet er een norm komen zodat duidelijk is wanneer, waarom en op welke manier de minister gebruik kan maken van deze bevoegdheid. Een taakverwaarlozingsregeling voorziet in de mogelijkheid om bij nalatigheid van het zelfstandig bestuursorgaan tot een andere manier van besluitvorming te komen. Beleidsevaluatie, kwaliteitsinstrumenten, monitoring Beleidsevaluatie is het over langere perioden evalueren van de effecten en de effectiviteit van het gevoerde beleid. Kwaliteitsinstrumenten, zoals zelfevaluaties en kwaliteitshandvesten, zijn instrumenten voor organisatieverbetering op het niveau van de organisatie zelf. Ze worden niet als zelfstandige instrumenten van een toezichthouder beschouwd, maar vooral als belangrijke interne controlemechanismen van een organisatie. De aanwezigheid van interne kwaliteitsinstrumenten bij onder toezicht staande organisaties is wel van groot belang voor de toezichthouder. Hij kan het toezicht mede hierop baseren. Professionele houding Onderlinge verhoudingen, wederzijds vertrouwen en respect, de wijze van communiceren, houding en bejegening, beeldvorming… Deze aspecten zijn bepalend voor de professionele houding van de toezichthouder en hangen nauw samen met het

19

vermogen van de overheid om daadwerkelijk te handhaven. Een manier om de aandacht voor de organisatieculturele kanten van toezicht houden te waarborgen, is het voeren van een actief personeels- en opleidingsbeleid waarin deze aspecten zijn opgenomen. Aan het beraad van Secretarissen-Generaal van de ministeries zal worden gevraagd een voorstel te ontwikkelen om een actief personeels- en opleidingsbeleid onder toezichthouders te bevorderen.

20

6

De Europese dimensie van toezicht
Niet alleen de Nederlandse burger stelt eisen aan het functioneren van toezicht. Ook de Europese Unie heeft wensen. De kwaliteit van de Nederlandse regelgeving wordt in hoge mate beïnvloed door de kwantiteit en de kwaliteit van de Europese regelgeving. Daarom blijft de kwaliteit van de regelgeving op Europees niveau om aandacht vragen. Een hot issue is de uitvoering en de handhaafbaarheid van Europese regelgeving. Het Europese recht stelt steeds meer eisen aan inhoud en methode van toezicht. Bijvoorbeeld de verplichtingen op het gebied van informatie, samenwerking, nationale controles en sancties. Het beginsel van de Gemeenschapstrouw verplicht de EUlidstaten tot nakoming van Europese regelgeving door alle bestuursorganen in eigen land. Als de Europese regelgeving door decentrale of zelfstandige bestuursorganen niet wordt nagekomen, legt de Europese Unie de aansprakelijkheid bij de lidstaat. Zo kan een spanning ontstaan tussen de verantwoordelijkheden van de minister en die van decentrale en zelfstandige bestuursorganen. Instrumenten om de eindverantwoordelijkheid vast te leggen, zijn daarom wenselijk. Een voorbeeld hiervan is de Wet toezicht Europese subsidies, dat ministeriële bevoegdheden creëert om rechtmatig gebruik van Europese subsidies door bestuursorganen zoveel mogelijk te waarborgen. De Europese Commissie vervult nu nog de rol van toezichthouder op het terrein van de mededinging, voor zover sprake is van ongunstige beïnvloeding van de handel tussen lidstaten. Maar een zelfstandige, Europese toezichtvorm is in opkomst: toezichthouders op het niveau van de Europese Unie zelf (bijvoorbeeld op het gebied van de voedselveiligheid). Dit kan consequenties hebben voor Nederlandse toezichthouders. Nederlandse toezichthouders moeten voortdurend zicht houden op de ontwikkelingen in de Europese Unie. Dat kan door informele netwerken, door samenwerking met toezichthouders in andere landen en met op termijn Europese toezichthouders. Daarnaast moeten de ministers toezichthouders informeren over relevante EUontwikkelingen.

21

7

Actielijst
Hieronder volgt een overzicht van de acties die in de komende jaren door de rijksoverheid zullen worden uitgevoerd. Actiepunt 1 Een checklist waarin alle hierboven genoemde aspecten van toezicht zijn opgenomen, moet het werken met toezicht vereenvoudigen. De checklist wordt gebruikt wanneer nieuwe toezichthoudende diensten op rijksniveau worden opgericht of bestaande worden gewijzigd. Actiepunt 2 De verantwoordelijke ministers gaan op basis van deze kaderstellende visie op toezicht hun eigen toezichthouders evalueren. Zij kijken daarbij in hoeverre de toezichthouders voldoen aan de elementen van de checklist. Deze evaluatie wordt getoetst door een interdepartementale werkgroep. Over vier jaar moeten alle toezichtarrangementen bij de rijksoverheid op deze manier geëvalueerd zijn. Actiepunt 3 Het kabinet zal het beraad van Secretarissen-Generaal de opdracht geven een actief personeels- en opleidingsbeleid voor toezichthouders te ontwikkelen. Actiepunt 4 Het kabinet wil niet blind zijn voor mogelijke toekomstige ontwikkelingen in het toezicht. Daarom zal de regering uiterlijk 31 juli 2005 een evaluatie gereed hebben van deze kabinetsvisie en de mate waarin de toezichthouders op rijksniveau aan de checklist voldoen.

22

23

Uitgave Directie Grotestedenbeleid en Interbestuurlijke Betrekkingen Afdeling Organisatie en Kwaliteit Rijksdienst Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Postbus 20011 2500 EA Den Haag Productiebegeleiding Directie Voorlichting en Communicatie Ontwerp omslag Harry de Graaf, Den Haag Layout en Druk Drukkerij De Bink b.v., Leiden 21382 november 2001 http://www.minbzk.nl/

24

Download
Reactie michels op interbestuurlijk toezicht.pdf Reactie michels op interbestuurlijk toezicht.pdf
Interbestuurlijk toezicht
Prof.mr.drs. F.C.M.A. Michiels

1

Algemeen

Op 7 december 2005 heeft de Bestuurlijke werkgroep Alders het rapport ‘Bestuurlijk toezicht herijkt’ uitgebracht. Dit rapport betreft de rol en de organisatie van het interbestuurlijk toezicht in de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het kabinet is doende een reactie op dit rapport te formuleren. Eind februari 2006 heeft het ministerie van BZK mij verzocht enkele vraagpunten te behandelen die zijn opgesteld naar aanleiding van het rapport van de Bestuurlijke werkgroep Alders. Ingegaan zou moeten worden op: a) de verschillende opvattingen over de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid in relatie tot het interbestuurlijk toezicht, in het bijzonder op de vraag in hoeverre de ministeriële verantwoordelijkheid noopt tot het hebben van interbestuurlijk toezicht; b) de juistheid van de stelling van de werkgroep dat de ministeriële verantwoordelijkheid en Europeesrechtelijke verplichtingen op zichzelf geen toereikend motief vormen voor specifiek interbestuurlijk toezicht; c) het voorstel van de werkgroep voor een gebundelde, interbestuurlijk functionerende (toezichts)organisatie die informatie kan verzamelen en beoordelen. In het rapport wordt niet aangegeven hoe deze organisatie bestuurlijk zou moeten worden ingebed. De instelling van zo’n organisatie zou in elk geval tot minder toezichtlasten en tot vermindering van stapeling van toezicht moeten leiden. Hierna worden deze vraagpunten achtereenvolgens besproken in de paragrafen 3 (vraagpunten a en b) en 4 (vraagpunt c). Voorafgaand daaraan bevat paragraaf 2 een analyse van enkele kernbegrippen, welke analyse de basis vormt voor de daarop volgende beschouwingen. 2 2.1 Ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel Ministeriële verantwoordelijkheid

Er worden vier vormen van ministeriële verantwoordelijkheid onderscheiden: politieke, financiële, strafrechtelijke en civielrechtelijke. Hierna wordt uitsluitend de politieke ministeriële verantwoordelijkheid besproken. Waar dus de term ministeriële verantwoordelijkheid valt, is die alleen in die specifieke zin van politieke verantwoordelijkheid bedoeld. De ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat de minister voor al het onder zijn leiding gevoerde beleid en voor alles wat door hem en onder zijn leiding wordt verricht, verantwoordelijk is ten opzichte van het parlement. Het gaat daarbij behalve om het eigen handelen om dat van de departementsambtenaren en de ambtenaren van andere

1

rijksdiensten en van de op rijksniveau opererende bestuursorganen en hun ambtenaren voor zover de minister daaraan leiding geeft.1 De reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid is tegelijk beperkt tot wat de minister zelf doet, mag doen en wat onder zijn leiding door anderen wordt gedaan. De minister kan alleen maar leiding geven voor zover hij ook bevoegdheden heeft. Staatsrechtelijk is er geen twijfel over mogelijk dat de minister derhalve slechts verantwoordelijk is voor zover zijn bevoegdheden reiken.2 Anders gezegd: geen verantwoordelijkheid en geen verantwoordingsplicht zonder bevoegdheid.3 Andersom gaat de verantwoordelijkheid wel zover als de bevoegdheden reiken, dus waar er een bevoegdheid is, is er ook verantwoordelijkheid voor het (niet) gebruiken daarvan. Zo kan vanwege de hiërachische relatie tussen de minister en zijn ambtenaren en de daaruit voorvloeiende ‘bevelsbevoegdheid’ de minister altijd worden aangesproken op het handelen van zijn ambtenaren en zijn (niet) optreden in verband daarmee. Het parlement kan de minister dus vragen verantwoording af te leggen. In de praktijk gebeurt dit vooral door gebruik te maken van het inlichtingenrecht (recht om vragen te stellen en daarop een antwoord te krijgen) en het geven van een politieke beoordeling van het optreden van de minister in debatten en door het indienen van moties. Het ‘vragenrecht’ is primair begrensd door de portefeuille van de minister. Daarnaast spelen praktische beperkingen een rol alsmede de staatsveiligheid. Kamerleden bevragen een minister soms echter over voorvallen of kwesties die niet of slechts indirect betrekking hebben op hetgeen onder zijn verantwoordelijkheid valt. Op vragen die niet zijn portefeuille betreffen hoeft de minister helemaal niet (inhoudelijk) in te gaan; een verwijzing naar de bevoegde collega is dan op haar plaats. Zo lang een vraag het beleidsterrein van de minister betreft, is er evenwel geen aanleiding de vraag niet te beantwoorden. Wel moet de minister zich afvragen of hij ter zake bevoegdheden heeft. Het is namelijk niet zo dat een minister volledig bevoegd is ten aanzien van alles wat er op zijn beleidsterrein gebeurt. Op sommige beleidsterreinen, zoals bij milieu en ruimtelijke ordening, is bijvoorbeeld sprake van verregaande decentralisatie van de uitvoering. Veel bevoegdheden tot normstelling, uitvoering en handhaving liggen dan bij andere overheden en niet bij de minister. Dat de minister een vraag dient te beantwoorden (een vorm van het afleggen van verantwoording) betekent op zichzelf dus niet dat hij bevoegdheden heeft en daarom verantwoordelijk is. Met name bij primaire taakvervulling door decentrale overheden is het van belang twee verantwoordelijkheden van de minister te onderscheiden: de zogenaamde stelselverantwoordelijkheid en de verantwoordelijkheid voor het gebruik van eigen bevoegdheden. De eerste verantwoordelijkheid betreft het wettelijke systeem van
1

De specifieke problematiek van de verantwoordelijkheid voor het koninklijke handelen blijft hier buiten beschouwing. 2 Niet altijd is er door iedereen zo over gedacht. Zie voor een historisch overzicht van de verschillende opvattingen Peter van Velzen, De ongekende ministeriële verantwoordelijkheid, diss. UvT, Nijmegen: WLP 2005. 3 Aldus ook de externe commissie Ministeriële Verantwoordelijkheid, Steekhoudend ministerschap, Kamerstukken II 1992-1993, 21 427, nr. 41, p. 9. Idem P.P.T. Bovend’Eert, Ministeriële verantwoordelijkheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2002, p. 30, D.J. Elzinga, De politieke ministeriële verantwoordelijkheid, in: D.J. Elzinga (red.), Ministeriële verantwoordelijkheid in Nederland, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994, p. 38 en C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 1997, derde druk, p. 293.

2

bevoegdheden en, op hoofdlijnen, de organisatie van de uitvoering daarvan. Men spreekt ook wel van indirecte verantwoordelijkheid.4 De minister moet de wettelijke en financiële voorwaarden scheppen waaronder (in casu) de decentrale overheden hun uitvoerings- en handhavingstaken naar behoren kunnen vervullen. De minister is slechts verantwoordelijk voor het stelsel als zodanig; het stelsel is goed wanneer de wet goed wordt uitgevoerd en gehandhaafd als individuen hun werk binnen dat stelsel naar behoren doen. Het stelsel is niet goed wanneer ondanks het goede functioneren van individuen de uitvoering en/of handhaving onder de maat is. In dat geval moet de minister gebruik maken van zijn bevoegdheid een wetsvoorstel in te dienen tot wijziging van het stelsel of op andere wijze (overleg, bestuurlijke druk) de uitvoering van het stelsel op hoofdlijnen weten aan te passen.5 Naast de stelselverantwoordelijkheid is er de verantwoordelijkheid voor het gebruik van eigen, specifieke bevoegdheden van de minister, zoals de bevoegdheid slecht presterende ambtenaren te ontslaan en, indien die hem wettelijk zijn toegekend, bevoegdheden tot het geven van aanwijzingen aan andere overheden.
Wanneer in Maastricht een balkon naar beneden komt, is de minister niet verantwoordelijk voor het afgeven van de bouwvergunning of de inspectie door het gemeentelijke Bouw- en woningtoezicht. Wel is hij verantwoordelijk voor het wettelijke stelsel van bevoegdheden en de wijze waarop de VROM-inspectie uitvoering geeft aan haar taak inhoudende het uitoefenen van toezicht op de uitvoering van de Woningwet.6 Het debat in de kamer7 zou dan wat de verantwoording betreft kunnen gaan over de vraag of het stelsel als zodanig wel deugt (concreet: is het wel verstandig het eerstelijnstoezicht aan gemeenten over te laten?) en of de inspectie een zodanig geringe mate van toezicht op de uitvoering door de gemeente heeft gehouden dat de minister tot op zekere hoogte medeverantwoordelijk kan worden gehouden voor hetgeen in de gemeente Maastricht is gebeurd. Gesteld al dat dat toezicht onvoldoende zou zijn geweest en dit nalaten in een directe relatie tot het voorval kan worden gebracht, rijst de vraag welke bevoegdheden de minister had om dit nalaten te voorkomen. Dat zal in casu slechts het beter aansturen van de inspectie zijn. De vraag is wel of de minister een dergelijke professionele organisatie sterk moet aansturen. Alleen al door de breedte van het werkveld, namelijk toezicht op zo’n 450 wetten, zal de VROM-inspectie keuzes moeten maken en prioriteiten moeten stellen bij de inzet van haar toezichtscapaciteit. Politieke inmenging bij die keuze zou in elk geval niet moeten leiden tot incidentalisme en willekeur. Andere bevoegdheden heeft de minister vooralsnog niet, met name niet richting de gemeente. Het debat zou wat de toekomst betreft mede kunnen zijn gericht op de vraag of het wenselijk is dat de minister, in dit geval de minister van VROM, meer bevoegdheden zou moeten hebben om gemeentebesturen zodanig aan te sturen dat dit soort
4 5

Zie RIZA 2005, Indirecte Ministeriële Verantwoordelijkheid, Den Haag: ministerie V en W, p. 13. Niet zo gemakkelijk valt in het algemeen aan te geven tot hoe ver de stelselverantwoordelijkheid reikt en voor welke onderwerpen die bestaat. In elk geval heeft een minister zo’n verantwoordelijkheid als dat uit Grondwet, wet of amvb blijkt. Maar wellicht kan ook een beleidsnota of zelfs een kamerdebat de grondslag zijn. Hoe dan ook zal de minister bevoegdheden en middelen moeten hebben of krijgen om hem in redelijkheid een verantwoordelijkheid te kunnen toedichten. Zie hierover S.E. Zijlstra en K. Wilkeshuis, Verantwoordelijkheid: bevoegdheid en publieke taak, n.n.g. (bewerking congresbijdrage november 2005). 6 Die taak is haar opgedragen in art. 94 Woningwet. 7 Het primaire debat moet natuurlijk in de desbetreffende gemeente worden gevoerd.

3

ongelukken niet meer kunnen plaatsvinden. Deze vraag bevindt zich in het spanningsveld tussen (in het algemeen) gewenste decentralisatie en (soms noodzakelijke) centrale sturing. Dit deel van het debat heeft echter niets meer met het afleggen van verantwoording te maken, want die specifieke bevoegdheden had (en heeft) hij nog niet.

2.2

De vertrouwensregel

De vertrouwensregel houdt in dat een minister (of staatssecretaris) slechts in functie kan blijven zo lang hij het vertrouwen van de meerderheid van het parlement geniet. Zodra hij dat vertrouwen verliest, dient hij af te treden. Een bewindspersoon kan om tal van redenen het vertrouwen van (de meerderheid van) het parlement verliezen. Een voor de hand liggende en belangrijke reden is het niet bevredigend afleggen van verantwoording, maar ook als wel volledig en naar tevredenheid van de kamer verantwoording is afgelegd, kan het vertrouwen worden opgezegd.8 Er zijn in feite geen beperkingen aan de mogelijkheden voor de kamer het vertrouwen op te zeggen. Het betreft een puur politieke beoordeling.9 2.3 Relatie tussen ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel

De ongeschreven staatsrechtelijke vertrouwensregel is een krachtig instrument om de verantwoordingsplicht te sanctioneren. De verantwoordingsplicht bestaat evenwel los van deze sanctie. Een bewindspersoon die in een bepaald geval zeker meent te zijn van indiening van een door de meerderheid gesteunde motie van wantrouwen, schendt dan ook geen staatsrechtelijke regel door reeds voor het debat op te stappen. Dat eerst verantwoording zou moeten worden afgelegd, suggereert een te strikt verband tussen ministeriële verantwoordelijkheid en vertrouwensregel. Hooguit zou men kunnen zeggen dat zolang de kamer geen motie van wantrouwen of afkeuring heeft aanvaard, het niet helemaal zeker is dat de bewindspersoon niet meer het vertrouwen geniet. Ook een wel bepleite beperking van de noodzaak tot aftreden tot die gevallen waarin de minister persoonlijk iets valt te verwijten, is staatsrechtelijk onzuiver. Zolang de kamer vindt dat een minister niet hoeft af te treden omdat hem persoonlijk niets te verwijten valt, is dat een politiek feit, maar de kamer heeft de vrijheid een andere keer ondanks het ontbreken van een persoonlijk verwijt een bewindspersoon heen te zenden. Dit is voor het hier besproken onderwerp van belang omdat de ministeriële verantwoordelijkheid niet beperkter moet worden opgevat dan de bevoegdheden die de minister heeft. Een beperkt gebruik van de ‘vertrouwensregelsanctie’ heeft geen gevolgen voor de reikwijdte van de verantwoordingsplicht. Anderzijds kan de kamer een minister zelfs naar huis sturen indien zij hem ergens voor verantwoordelijkheid houdt terwijl hij terzake geen bevoegdheden heeft. Dat die reden staatsrechtelijk onzuiver is (immers: geen verantwoordelijkheid zonder bevoegdheid), doet niet af aan de politieke bevoegdheid van
8

Ook kan de bewindspersoon in kwestie zelf tot het oordeel komen dat hij of zij kennelijk onvoldoende vertrouwen geniet van de volksvertegenwoordiging. Vergelijk het aftreden van minister De Graaf n.a.v het sneuvelen van het wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet (uit de Grondwet halen van de aanstellingwijze van de burgemeester). 9 Aldus ook de externe commissie Ministeriële Verantwoordelijkheid, Steekhoudend ministerschap, Kamerstukken II 1992-1993, 21 427, nr. 41, p. 13-15.

4

de kamer zich aldus op te stellen. Maar een minister zou zelf geen verantwoordelijkheid moeten nemen waar hij geen bevoegdheid heeft. 3 3.1 Interbestuurlijk toezicht Inhoud

De term toezicht wordt in verschillende betekenissen gebruikt: toezicht door toezichthouders in de zin van art. 5:11 Awb op de naleving van wettelijke voorschriften, toezicht door toezichthoudende instellingen op uitvoering en naleving van wettelijke voorschriften door zelfstandige organisaties met een publieke taak10 en toezicht door bestuursorganen op andere bestuursorganen. Om deze laatste vorm van toezicht, interbestuurlijk toezicht, gaat het hier. Toch komt ook de eerste vorm aan bod, namelijk waar hierna de rol van de rijksinspecties wordt besproken. Deze inspecties hebben soms zowel een eerstelijnstaak (toezicht op de naleving) als een tweedelijnstaak (als onderdeel van het interbestuurlijk toezicht).
In genoemde Kaderstellende visie op toezicht wordt handhaving nu eens als onderdeel dan wel het verlengde van het toezicht gezien (‘Deze [handhavings]bevoegdheid wordt gebruikt voor het verzamelen van informatie’, p. 19), dan weer blijkt toezicht samen te vallen met handhaving (‘Waar toezichthouders dwang mogen uitoefenen spreekt het kabinet van handhaving’, p. 18; ‘Nalevingstoezicht en handhaving vallen hierbij samen’, p. 19). Voorts wordt tot het toezicht mede gerekend het interveniëren nadat informatie is verkregen en beoordeeld. Gebruikelijk is echter toezicht op de naleving als onderdeel van de (bestuursrechtelijke) handhaving te zien. Toezichthouders mogen tot op zekere hoogte dwang gebruiken bij het vergaren van informatie, maar interventies vinden doorgaans plaats door of namens het bestuursorgaan waarvoor de toezichthouder werkt. Die interventies noemen we sancties. De kaderstellende visie lijkt toezicht als overheersend fenomeen te zien waarvan de handhaving een onderdeel is. Anders dan de visie op p. 26 stelt hebben toezichthouders doorgaans niet de bevoegdheid om bestuursdwang uit te oefenen.

Er zijn twee soorten interbestuurlijk toezicht: het algemene toezicht en het specifieke toezicht.11 Binnen deze soorten interbestuurlijk toezicht zijn weer diverse soorten bevoegdheden te onderscheiden. Het algemene toezicht betreft primair het repressieve toezicht dat is geregeld in de organieke wetten. Het gaat om de bevoegdheden tot schorsing en vernietiging. Daarnaast is er de taakverwaarlozingsregeling.12 De wettelijke
10

Zie voor de inhoud van dit begrip de Kaderstellende visie op toezicht ‘Minder last, meer effect, Den Haag 2005, p. 26-30. 11 Dit onderscheid wordt ook gemaakt door de Werkgroep Alders en is van groot belang voor het begrip van haar conclusies ter zake. 12 Het repressieve toezicht in de vorm van de schorsings- en vernietigingsbevoegdheid van de Kroon vindt zijn grondslag in artikel 132 lid 4 Gw, welke regeling voor gemeenten nader is uitgewerkt in de art. 268 e.v. Gemeentewet en voor provincies in de art. 261 e.v. Provinciewet. De taakverwaarlozingsregeling is neergelegd in de artikelen 132 lid 5 Grondwet, 124 Gemeentewet en 121 Provinciewet. De minister heeft alleen een directe bevoegdheid bij taakverwaarlozing door het provinciebestuur; bij taakverwaarlozing door een gemeente dient het provinciebestuur op te treden en pas bij gebreke daarvan de minister.

5

regelingen waarin deze vormen van toezicht hun grondslag vinden, beperken zich overigens tot toezicht op het nemen van beslissingen, maar zijn wat die beslissingen betreft wel algemeen: ze bestrijken alle door gemeente- en provinciebesturen te nemen beslissingen. De taakverwaarlozingsregeling is, hoewel dat uit de tekst niet blijkt, bedoeld voor ernstige gevallen en wordt zelden toegepast. Ook van het spontane schorsings- en vernietigingsrecht wordt een terughoudend gebruik gemaakt. Het repressieve toezicht heeft een defensief of negatief karakter: de bevoegde instantie (de Kroon), houdt iets tegen. Bij taakverwaarlozing is sprake van plaatsvervangend optreden: de minister neemt, bij taakverwaarlozing door de provincie, de beslissing die had moeten worden genomen. Naast het algemene toezicht kennen we het specifieke toezicht, allereerst in de zin van het preventieve toezicht, in de veel voorkomende vormen van de goedkeuring en de verklaring van geen bedenkingen. Weliswaar kennen de Grondwet en de organieke wetten een algemene grondslag voor de goedkeuringsfiguur, die nader in de Awb wordt genormeerd, er is echter geen sprake van een algemene goedkeuringsbevoegdheid.13 Hetzelfde geldt voor de verklaring van geen bedenkingen. In bijzondere wetten kan een bevoegdheid van preventief toezicht worden opgenomen. Daarmee behoren deze bevoegdheden tot het specifieke toezicht. Daartoe behoren ook bevoegdheden tot het geven van aanwijzingen, zoals thans bijvoorbeeld opgenomen in de Wet milieubeheer, tot het onthouden van bekostiging, zoals opgenomen in de onderwijswetgeving, tot het melden van gegevens of beslissingen etc. Bij specifiek toezicht wordt wel onderscheiden tussen preventief toezicht (zoals goedkeuring), repressief toezicht (zoals onthouding bekostiging na slecht presteren) en positief toezicht (geven van aanwijzingen en het nemen van plaatsvervangende besluiten). Er zijn dus vele varianten van interbestuurlijk toezicht, met zeer uiteenlopende bevoegdheden. Dat is van belang voor de omvang van de ministeriële bevoegdheid ter zake: hoe meer en hoe ruimere bevoegdheden des te meer verantwoordelijkheid. 3.2 Rijksinspecties

Sommige rijksinspecties zijn organisaties die uitsluitend toezicht op de naleving uitoefenen, zoals de Arbeidsinspectie. Voor zover die inspectie ook andere overheden controleert, doet ze dat op dezelfde wijze als ze andere instellingen of bedrijven controleert. Andere inspecties, zoals de VROM-inspectie, oefenen vooral (maar niet alleen) tweedelijnstoezicht uit. Zij gaan na of andere overheden de wet wel goed uitvoeren en behoorlijk toezicht houden op de naleving daarvan door burgers en bedrijven. Wat een inspectie behorend tot een bepaald departement doet, valt volledig onder de ministeriële verantwoordelijkheid. De omvang van die verantwoordelijkheid varieert dus echter met de omvang van de bevoegdheden van de minister zelf of van de inspectie.

13

Zie art. 132 lid 3 Grondwet juncto art. 259 Gemeentewet en art. 253 Provinciewet juncto afdeling 10.2.1 Awb.

6

Vooral de combinatie van eerste- en tweedelijnstaken is complicerend en behoeft grondige kennis van de toedeling van bevoegdheden op het beleidsterrein.
Als voorbeeld kan de VROM-inspectie dienen. Voor zover de minister bevoegd gezag is, bijvoorbeeld ten aanzien van de uitvoering van de huursubsidiewetgeving of de Wet milieugevaarlijke stoffen, oefent de VROMinspectie toezicht op de naleving uit. Een groot deel van de milieu- en ruimtelijke ordeningswetgeving wordt evenwel uitgevoerd door gemeenten en provincies. Die hebben eigen toezichthouders. De VROM-inspectie gaat na of dát toezicht naar behoren wordt uitgevoerd en of door de bevoegde gemeente- en provinciebesturen zo nodig sancties worden opgelegd. Wanneer dat laatste in een concreet geval niet gebeurt, kan de inspecteur om een handhavingsbesluit vragen en tegen een weigering daarvan bij de bestuursrechter beroep instellen. De VROM-inspectie speelt hier dus een secundaire rol. Kennelijk was de minister van mening dat die rol voor de handhaving van het milieurecht te secundair was en hij aldus onvoldoende greep op het handelen van de decentrale organen had. Daarom is de Wet handhavingsstructuur (wijziging van de Wet milieubeheer) gemaakt, die op 11 november 2005 in werking trad. Sindsdien heeft hij ook de mogelijkheid aanwijzingen te geven in concrete gevallen, tot het nemen van een sanctiebesluit, als ook de bevoegdheid samenwerking tussen decentrale overheden op te leggen. Daarmee heeft de minister zijn bevoegdheden (en dus zijn verantwoordelijkheid) uitgebreid. Los daarvan heeft de minister de bevoegdheid een besluit ter schorsing of vernietiging voor te dragen bij de Kroon. Deze bevoegdheid is evenwel bedoeld als uiterste middel (en wordt als zodanig ook gebruikt) en ziet zoals gezegd alleen op genomen beslissingen (en dus niet op het onvoldoende toezicht houden of het niet nemen van een sanctiebesluit).

3.3

Relatie tot ministeriële verantwoordelijkheid

Gezien de in par. 2 beschreven omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid kan worden gesteld dat de minister bij het uitoefenen van interbestuurlijk toezicht verantwoordelijk is voor zover hij ter zake bevoegdheden heeft. Onderscheiden is tussen de stelselverantwoordelijkheid en de verantwoordelijkheid voor het gebruik van eigen specifieke bevoegdheden. Tot die laatste behoort de aansturing van de eigen inspectie. Dit betekent onder meer dat de ministeriële verantwoordelijkheid volledig is voor wat de inspectie doet (zowel in de eerste als in de tweede lijn). Wat de eerste lijn betreft is er geen probleem op dit punt. Maar wat moet en mag een inspectie in de tweede lijn en hoever strekt dientengevolge de ministeriële verantwoordelijkheid? De inspectie kan in het algemeen volstaan met het controleren of de decentrale organen hun werk goed doen. Dat kan door rapportages te vragen en te beoordelen. Maar vereist een goed ‘toezicht op de uitvoering’ (zie bijv. art. 21.3 Wet milieubeheer en art. 65 WRO) niet meer dan dat? Mijns inziens zal steekproefsgewijs onderzoek bij de normadressaten (zoals bedrijven) nodig zijn om de betrouwbaarheid van bedoelde rapportages te kunnen nagaan. Dit heeft niets te maken met georganiseerd wantrouwen jegens decentrale overheden, maar is een goed uitgangspunt van effectieve controle. Die kan nooit alleen maar een papieren

7

controle zijn. Ik wijs in dit verband op de EG-rechtelijke eis een bepaald minimumpercentage van gesubsidieerde transacties fysiek te controleren.14 Normaliter grijpt een inspectie die tweedelijns toezicht uitoefent alleen in bij onvoldoende goed functioneren in algemene zin, niet bij elk concreet geval. Op milieugebied bestaat evenwel, mede omdat vooral gemeenten de handhaving nog niet op orde zouden hebben, de neiging van de VROM-inspectie zich wel met individuele gevallen bezig te houden. In het verleden kon men met bestuurlijke druk en een gang naar de rechter proberen het decentrale orgaan tot actie te bewegen. De Wet milieubeheer geeft zoals gezegd de minister inmiddels ook de bevoegdheid in individuele gevallen in te grijpen. Deze bevoegdheid (tot het geven van een aanwijzing of het plaatsvervangend nemen van een sanctiebesluit) wordt vanaf 2008 uitgebreid tot de hele omgevingswetgeving als de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking treedt. Het voorontwerp voor een integrale Waterwet kent de minister van V en W nog ruimere aanwijzingsbevoegdheden richting besturen van waterschappen en provincies toe. Ook voor de onderwijswetgeving wordt gedacht over het toekennen van aanwijzingsbevoegdheden van de minister aan de scholen (niet te verwarren met aanwijzingsbevoegdheden van de minister aan de onderwijsinspectie, waar de kamer juist uitdrukkelijk geen ruimte voor wilde laten15). Het voorgaande brengt mee dat de minister naast zijn stelselverantwoordelijkheid en zijn verantwoordelijkheid voor het optreden van zijn eigen ambtenaren ook de verantwoordelijkheid heeft voor het gebruik van bepaalde wettelijke, specifieke toezichtsbevoegdheden. Omdat hij in individuele gevallen kán ingrijpen, is hij (mede) verantwoordelijk geworden voor het al dan niet in die gevallen ingrijpen. Weliswaar blijft de primaire verantwoordelijkheid berusten bij het orgaan (en diens inspectie) van gemeente of provincie, en moet de minister hun taak niet overnemen, maar de minister kan door de kamer we worden aangesproken op het niet gebruiken van zijn eigen (sturings)bevoegdheden in een concreet geval, bijvoorbeeld na het bekend worden van het geval en gezien de bijzondere kenmerken of effecten daarvan. Meer sturing vraagt meer bevoegdheden, maar meer bevoegdheden brengen ook meer verantwoordelijkheid mee. Om die verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken, is een zekere mate van directe controle door de VROM-inspectie bij bedrijven, als onderdeel van het door die inspectie uigevoerde tweedelijnstoezicht, noodzakelijk. Ministeriële verantwoordelijkheid veronderstelt bevoegdheden. Die zijn er altijd in de sfeer van het algemene toezicht. Maar de eigenaardigheden van een beleidsterrein en de (bestaande) organisatie van de uitvoering van wettelijke taken daarop kan om meer vragen dan de beperkte sturingsmogelijkheden van het algemene toezicht. Is ministeriële verantwoordelijkheid nu een toereikend motief voor specifiek interbestuurlijk toezicht? De werkgroep Alders meent van niet. Ik meen dat dit klopt indien men toereikend aldus verstaat dat reeds het bestaan van ministeriële verantwoordelijkheid een voldoende motivering zou zijn voor het uitoefenen van specifiek interbestuurlijk toezicht. Dat is namelijk niet het geval. Dit neemt echter niet weg dat, naast algemeen toezicht, een of
14

Zie Vo. 438/2001. Dat het hierbij niet om gesubsidieerde overheden hoeft te gaan en dat het percentage (5%) niet wordt gerealiseerd wegens onvoldoende menskracht, doet niet af aan het principe. Goed toezicht eist goed zicht! 15 Zie Ph. Eijlander, De ministeriële verantwoordelijkheid voor inspecties en inspectieoordelen. Naar een wettelijke basis voor onafhankelijk toezicht? RegelMaat 2003, p. 94-99 (96-97).

8

meer vormen van specifiek toezicht gewenst kunnen zijn om een zekere mate van sturing te hebben en voor bepaalde resultaten te kunnen instaan. Bepalend is de mate waarin de wetgever de minister (mede)verantwoordelijk wil laten zijn voor de uitvoering van taken: naarmate hij die verantwoordelijkheid groter wil laten zijn, om welke reden ook, dient hij de minister overeenkomstige bevoegdheden te geven. Zo’n reden zou kunnen zijn dat hij de bescherming van het behartigde belang niet vrijwel geheel – er is immers altijd algemeen toezicht – aan decentrale organen wil overlaten. Dat is een politiekbeleidsmatige beslissing waarbij het oogmerk van een zo goed mogelijke bescherming van het wettelijk geregelde belang (bijvoorbeeld het milieu) bepalend moet zijn. Die kan leiden tot de conclusie dat met algemeen toezicht kan worden volstaan, dat tot instelling van specifiek toezicht moet worden overgegaan of dat een andere wijze van beïnvloeding dan verticaal toezicht voor de hand ligt (in de meer horizontale sfeer, als kwaliteitszorgsystemen en benchmarking). De conclusie kan echter ook zijn dat het rijk het hele (eerstelijns) toezicht maar beter aan zich kan trekken. Een andere dan de bovengenoemde reden voor het instellen van specifiek toezicht zou kunnen zijn gelegen in bovennationale verplichtingen, met name EG-recht. Daarop ga ik hierna in. 3.4 EG-rechtelijke verplichtingen als motief voor interbestuurlijk toezicht

Het secundaire EG-recht dwingt Nederland allerlei resultaten te realiseren waarvan het bereiken in EG-verband is afgesproken en waartoe besluiten van de Commissie of de raad van ministers Nederland rechtens dwingen. In sommige richtlijnen wordt de lidstaten opgedragen een specifieke vorm van toezicht te gebruiken. Zo is de OPTA een gevolg van de Europese verplichting voor de lidstaten “regelgevende autoriteiten op te richten die structureel en functioneel onafhankelijk zijn van de activiteiten van de lidstaten die verband houden met de eigendom van of zeggenschap in de marktpartijen.”16 Het EG-recht dwingt dan tot een bepaalde vorm van toezicht. Zo zou een richtlijn ook ertoe kunnen verplichten een landelijke inspectiedienst controles te laten uitvoeren op de toepassing van implementatiewetgeving, al dan niet gecombineerd met aanwijzingsbevoegdheden. In dat geval zou het EG-recht een toereikend, zelfs dwingend, motief zijn voor specifiek interbestuurlijk toezicht, in casu het hebben van een rijksinspectie. In het algemeen echter beperken richtlijnen en andere besluiten, áls ze er al iets over zeggen, zich tot vage aanwijzingen voor het toezicht, waarbij zij hoogstens een bepaalde mate van controle-intensiteit en soms de wijze waarop controle wordt uitgeoefend voorschrijven. Nog minder ver gaat het opstellen van aanbevelingen terzake.17 Wel is steeds van belang dat het toezicht waarborgt dat het EG-recht volledig en effectief wordt toegepast.18 Hoe een lidstaat echter zijn toezicht organiseert, of dat algemeen of ook specifiek is en of dat in de eerste lijn gebeurt door een rijksinspectie dan wel door een inspectie van een decentrale overheid al dan niet met op de achterhand een
16

Rob van Gestel en Philip Eijlander (red.), Domeinconflicten tussen Europees en nationaal toezicht, Den Haag: BJU, p. 4. 17 Zie A.J.C. de Moor-van Vugt, Europese criteria voor milieutoezicht, in: G.A. Biezeveld e.a., Handhaving van milieurecht vanuit Europees perspectief, VMR 2003-3, Den Haag: BJU 2003, p. 85-103. 18 Soms stelt de Europese rechter eisen aan frequentie en aard van het toezicht, zoals in de Griekse schildpaddenzaak (HvJEG 30 januari 2002, C-103/00, Jur. I-1147).

9

tweedelijns rijksinspectie, laat het EG-recht doorgaans aan de lidstaten over.19 Waar Nederland de uitvoering van een door de EG-wetgever opgelegde taak laat verrichten door decentrale overheden, is dat dus een vrije keus, ook wat betreft de controle daarop. Wel is het zo dat als Nederland niet aan haar verplichtingen voldoet, zij als lidstaat EGrechtelijk aansprakelijk is, óók als het falen wordt veroorzaakt door een decentrale overheid. Weliswaar heeft de decentrale overheid zelf een verplichting om EG-recht na te komen, de lidstaat is EG-rechtelijk aansprakelijk. Om decentraal falen zo veel mogelijk te voorkomen, kan het nuttig zijn een rijksinspectie tweedelijns toezicht te laten uitoefenen. Maar men kan ook voor andere manieren kiezen, bijvoorbeeld het aansprakelijk stellen van EG-rechtelijk gezien falende decentrale overheden door het rijk. In die zin dwingt EG-recht dus niet tot het hebben van specifieke vormen van toezicht, en zelfs niet tot het hebben van algemeen toezicht, behalve wanneer dat expliciet in een Europees besluit (of door de rechter) wordt voorgeschreven. 4 Naar gebundeld en onafhankelijk interbestuurlijk toezicht?

De werkgroep stelt voor te komen tot een gebundelde, interbestuurlijk functionerende, onafhankelijke (toezichts)organisatie die informatie kan verzamelen en beoordelen (aanbeveling 7). Dit voorstel bestaat uit vier elementen die hierna achtereenvolgens aan de orde komen: horizontale bundeling (over diverse beleidsterreinen), betrokkenheid van meerdere bestuurslagen (interbestuurlijk), onafhankelijkheid van de organisatie en taakinhoud (verzamelen en beoordelen van informatie). Daarna wordt de vraag naar de bestuurlijke inbedding beantwoord, in het licht van de wens te komen tot minder toezichtslasten en tot vermindering van stapeling van toezicht. Vooraf merk ik nog op dat sommige van de huidige inspecties uitsluitend eerstelijnstoezicht uitoefenen, zoals de Arbeidsinspectie. Het samenvoegen van die inspecties heeft nog geen positieve effecten op (de kwaliteit van) het interbestuurlijk toezicht. Vanwege de inhoudelijke samenhang op diverse beleidsterreinen tussen eerste en tweedelijnstoezicht en de wens van de kamer te komen tot één inspectie voor het bedrijfsleven, ligt het evenwel niet voor de hand ligt voor de tweede lijn een andere indeling (samenvoeging) van inspecties te bepleiten dan voor de eerste lijn. Daarom wordt hierna ook ingegaan op de problematiek waarop de moties Aptroot betrekking hebben. 4.1 Horizontale bundeling

Bij bundeling kan worden gedacht aan het samenvoegen van inspecties die op één maatschappelijk herkenbaar thema (ook wel domein genoemd) werkzaam zijn, zoals de fysieke leefomgeving, de zorg of de veiligheid. Denk bijvoorbeeld voor het eerste domein aan samenvoeging voor dit domein van de VROM-inspectie, de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de AID. Dit leidt tot minder inspecties en kan aldus bijdragen tot de overzichtelijkheid van het stelsel (minder instanties), tot een doelmatiger werkwijze (synergie-effecten; minder toezichtslasten voor de overheid) en tot minder lasten voor het bedrijfsleven (minder afzonderlijke inspectiebezoeken van verschillende overheden).
19

Van het voorgaande moet overigens nog worden onderscheiden dat de EG ook zelf toezichthouders heeft en dat dit toezicht door de Eurocontroleurs feitelijk invloed kan hebben op de taakuitoefening door toezichthouders van de lidstaten.

10

Samenvoeging op zichzelf leidt nog niet tot doelmatiger en minder belastende werkwijzen, maar biedt wel kansen op het realiseren daarvan. Nodig zal zijn zo’n gebundelde inspectie zo te organiseren dat de potentiële voordelen ook worden behaald; de schaal van de organisatie en de bundeling van expertise maken dat echter in beginsel mogelijk. Een aandachtspunt daarbij is dat een louter horizontale bundeling leidt tot een inspectie die zowel eerste als tweedelijnstaken uitvoert. Ook krijgen bedrijven niet automatisch met minder inspectiebezoeken te maken, maar de bundeling biedt goede kansen om op veel meer relevante punten in één keer te inspecteren. Dat effect zou ook kunnen worden bereikt door afstemming tussen de bestaande inspecties, maar is in de praktijk wellicht lastig realiseerbaar en leidt in elk geval tot extra coördinatielasten. Toch ligt zo’n bundeling naar domein ook weer niet volstrekt voor de hand. Zij gaat uit van een maar in betrekkelijke mate te motiveren indeling van de bestuursactiviteit, zoals ook de indeling in departementale gebieden iets betrekkelijks heeft (hetgeen ook blijkt uit het feit dat die indeling regelmatig wordt gewijzigd). In elk geval zou bundeling naar domein niet verder moeten gaan dan wordt gerechtvaardigd door het feit dat de huidige inspecties binnen zo’n domein informatie vergaren die samenhangt. Om bij het voorbeeld te blijven: zo lang er drie ministeries blijven die elk hun eigen beleid en wetgeving hebben, rijst de vraag waarom op inspectieniveau wél alles met elkaar zou samenhangen. Bij het evengenoemde voorbeeld van de fysieke leefomgeving zou het bij een totale fusie (in elk geval) gaan om milieu, natuur, water, ruimtelijke ordening, bouwen, volkshuisvesting, landbouw, bescherming van flora en fauna, scheep- en luchtvaart, verkeer en infrastructuur. Maar welk verband bijvoorbeeld valt er te zien tussen scheepvaart en landbouw, tussen veiligheid op het spoor en milieu en tussen bouwen en de luchtvaart? Wat levert het bij elkaar in één organisatie onderbrengen van alle onderdelen dan praktisch gesproken voor voordeel op? De grenzen van wat tot het domein behoort, zouden dus niet met een paar penseelstreken moeten worden getrokken. Zorgvuldig zal moeten worden bepaald wat werkelijk samenhangt op basis van een vooraf gekozen invalshoek. Als daarbij blijkt dat niet complete inspecties moeten worden samengevoegd, maar delen daarvan (stel dat bij bovengenoemd voorbeeld het vervoer buiten de integratie zou worden gelaten), zouden er per saldo méér inspecties kunnen komen dan er nu zijn. Een geheel andere benadering dan de zojuist geschetste, waarin een inspectie betrekking heeft op een breed maatschappelijk domein, is de benadering die is gekozen in de moties Aptroot c.s.20 Uitgangspunt daarin is een bepaald (belangrijk) voorwerp van inspectie, het bedrijf. Bedrijven zouden niet met een veelheid aan afzonderlijke, niet op elkaar afgestemde inspecties te maken moeten hebben. Maar omdat er veel soorten bedrijven zijn en een beperkte samenvoeging dus het probleem niet oplost, wordt eenvoudigweg geëist dat er één inspectie voor het bedrijfsleven komt.
Men kan dit argument – er zijn zoveel soorten bedrijven en daarom moet er één inspectie komen – ook omkeren. Het is namelijk zeer de vraag of het werkbaar en zinvol zou zijn één inspectie te hebben voor ‘het bedrijfsleven’, nu aard en omvang van bedrijven zo enorm verschilt. Die ene inspectie krijgt met zeer
20

Het gaat om de motie van 3 november 2005, Kamerstukken II 2005-2006, 30 300 XIII, nr. 29 en de (vervolg)motie van 21 februari 2006, Kamerstukken II 2005-2006, 29 362, nr. 77.

11

ongelijksoortige geïnspecteerden te maken. Zou niet tenminste moeten worden onderscheiden tussen midden- en kleinbedrijf en de grote bedrijven? Hoe preciezer men echter de groep geïnspecteerden omschrijft, en hoe specifieker de invalshoek van de desbetreffende inspectie is, des te groter is het gevaar van een nieuwe verkokering.

Overigens noemen de kamerleden deze benadering ook een domeinbenadering, waarin men het bedrijfsleven dan wel onderdelen daarvan (horeca, wegtransport etc.) als domein ziet. Het aantrekkelijke van de benadering van Aptroot c.s. is de eenvoud, althans voor bedrijven. Er zijn namelijk ook andere ‘voorwerpen’ van inspectie, zoals burgers, instellingen met een wettelijke taak en andere overheden. Onduidelijk is of de motie ook voor die geïnspecteerden één inspectie zou willen of dat althans als implicatie aanvaardt. Als we naast de huidige inspecties een geïntegreerde ‘Bedrijfsinspectie’ krijgen, wordt het er voor bedrijven wel, maar voor de overheid natuurlijk niet eenvoudiger op: er komt een inspectie bij, die moet worden gepositioneerd ten opzichte van de bestaande inspecties. Als bedoeld is alle inspecties samen te voegen, rijst de vraag waarom men louter vanuit het bedrijfsbelang iets zou doen dat op veel meer dan het bedrijfsleven betrekking heeft (inspecties zijn er niet alleen om bedrijven te controleren). Het is goed er in dit verband nog op te wijzen dat ook door samenwerking tussen inspecties in de vorm van uitwisseling van data (op basis van een gemeenschappelijk gegevensbeheer) en gezamenlijke programma’s rond objecten of thema’s al veel zou kunnen worden bereikt. Ongetwijfeld zullen er in zo’n minder vergaande opzet problemen (blijven) bestaan met betrekking tot het op elkaar afstemmen van bedrijfsbezoeken. Maar ook binnen één grote, geïntegreerde inspectie voor het bedrijfsleven zullen onvermijdelijk, op expertise gebaseerde, afdelingen bestaan die even goed problemen zullen hebben elkaars werkzaamheden onderling af te stemmen. Als de agenda van individuele bedrijven bepalend is voor de werkwijze van een allesomvattende inspectie, moet die inspectie zichzelf fragmenteren, niet naar inspectiegebieden, maar naar geïnspecteerden. Dat is niet onmogelijk, maar vereist wel een keuze voor een bepaalde wijze van organiseren die niet altijd het door de wet beschermde belang optimaal zal dienen: het milieu, de veiligheid etc. kan meer gebaat zijn bij een ‘horizontale’ actie waarbij in korte tijd veel bedrijven op één aspect worden doorgelicht. 4.2 Betrokkenheid van meerdere bestuurslagen

Het voorgaande is des te meer het geval wanneer rijks- en decentrale inspecties worden samengevoegd. Voor een dienst op het terrein van de fysieke leefomgeving ligt, wanneer men eenmaal een bundeling van inspecties wenst, zo’n samenvoeging voor de hand, omdat een belangrijk deel van de uitvoering en handhaving van VROM-regelgeving decentraal geschiedt. In par. 4.5 zal worden aangegeven hoe een en ander bestuurlijk kan worden ingebed. Door samenvoeging kan niet meer de situatie ontstaan dat een uitvoerende overheidsinstantie of een bedrijf met meer dan één toezichthouder te maken krijgt op het terrein waarop de gezamenlijke inspectiedienst werkzaam is (‘ontstapeling’). 4.3 Onafhankelijkheid

12

Van belang is wat de werkgroep in dit verband precies onder onafhankelijkheid verstaat. Een geheel onafhankelijke inspectie valt niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Maar de werkgroep wil ook niet zover gaan. Alleen wat betreft de informatieverzameling en beoordeling van de verzamelde informatie zou de inspectie onafhankelijk moeten zijn. Wat betreft het opstellen van werkplan en programmering, het vaststellen van prioriteiten en van het soort te verzamelen informatie, zouden de betrokken overheden (rijk en decentrale overheden) een bepalende stem hebben. De inspectie als organisatie is dus niet onafhankelijk, maar bepaalde taken voert zij uit zonder inmenging van het politieke gezag. Thans reeds kennen we daarvan voorbeelden. Zo is het de minister van OC&W wettelijk verboden aanwijzingen aan de onderwijsinspectie te geven ten aanzien van het beoordelen van de ontwikkeling, in het bijzonder van de kwaliteit, van het onderwijs op een school.21 Op dit punt is er dan ook geen ministeriële verantwoordelijkheid! De minister van Verkeer en Waterstaat moet aanwijzingen aan de Inspectie Verkeer en Waterstaat aan de Tweede en Eerste Kamer meedelen.22 Ook kan wettelijk of op basis van afspraken tussen minister en kamer worden gewaarborgd dat inspecties rechtstreeks aan het parlement mogen rapporteren over de resultaten van hun werkzaamheden. Aldus kan tot op zekere hoogte de onafhankelijkheid van de taakuitoefening worden vormgegeven. Wat er vervolgens op basis van de vergaarde en beoordeelde informatie gebeurt, met name of er wel of geen sancties of andere maatregelen worden getroffen, blijft doorgaans een zaak voor het bevoegde bestuursorgaan. Dit is ook de opvatting van de werkgroep. 4.4 Taakinhoud

Toezicht als activiteit wordt gezien als de drieslag waarnemen, beoordelen, interveniëren.23 Zoals gezegd wordt tot het laatste evenwel doorgaans besloten door het bevoegde bestuursorgaan (minister, gemeentebestuur etc., maar ook organen in de sfeer van het financieel en mededingingstoezicht). Dat is alleen anders wanneer de wet de toezichthoudende ambtenaar een sanctiebevoegdheid attribueert (art. 40 Arbeidsomstandighedenwet). Wel zal in het algemeen ook de inspectie die zelf niet besluit over sancties of maatregelen bij de uitvoering van sanctie of maatregel weer een taak kunnen hebben. Al met al gaat het dus primair en meestal alleen om het verzamelen en beoordelen van informatie. Het hierna volgende voorstel voor bestuurlijke inbedding is met het oog daarop gedaan.

21 22

Art. 8 lid 3 Wet op het onderwijstoezicht. Ingevolge de ministeriële regeling IVW. Zie hierover L.J. Clement, De Inspectie Verkeer en Waterstaat. Scheiding van beleid, toezicht en uitvoering binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat, RegelMaat 2003, p. 88-93. 23 Onder het waarnemen en beoordelen moet dan het rapporteren daarover worden begrepen.

13

4.5

Bestuurlijke inbedding

Uitgaande van een (in enige mate) gebundelde inspectie waartoe zowel (delen van) rijksinspecties als decentrale inspectiediensten behoren, moet de vraag worden beantwoord hoe zo’n geïntegreerde inspectie bestuurlijk moet worden ingebed. Er zijn grofweg twee varianten te onderscheiden. De meest radicale is het doen opgaan van decentrale diensten in een (gebundelde) rijksinspectie. Dat zou voor sommige terreinen tot een grote verschuiving van activiteiten van ‘decentraal’ naar ‘centraal’ leiden, in het bijzonder voor milieu en ruimtelijke ordening. In het verlengde daarvan zou zelfs de vraag kunnen worden gesteld in hoeverre dan niet de hele uitvoeringstaak naar het rijk zou moeten gaan (dus ook bijvoorbeeld de vergunningverlening24; maar vergunningverlening en toezicht kunnen op zichzelf worden gescheiden zoals nu al vaak binnen de organisatie gebeurt). Deze oplossing is uit een oogpunt van aansturing en verantwoordelijkheid de meest eenvoudige. De betrokken ministers zijn verantwoordelijk. De werkgroep kiest voor een andere variant: de interbestuurlijke inspectie. Daarmee wordt als ik het goed zie een gezamenlijke inspectiedienst bedoeld die zowel voor het rijk als de decentrale overheden werkt. De term ‘interbestuurlijk’ heeft dan echter een beperktere betekenis dan hiervoor: de bedoelde inspectie werkt wat het uitvoeren van inspecties betreft namelijk alleen in de eerste lijn, zij het wel voor diverse overheidslagen. Er is immers geen sprake meer van een rijksinspectie die nagaat of de decentrale inspecties hun werk goed doen, want alles zit in één organisatie. Wel kan die organisatie tevens controle uitoefenen op het wel of niet interveniëren, bijvoorbeeld of een decentrale overheid een sanctie oplegt. Maar dat is iets anders dan het huidige tweedelijnstoezicht van het rijk op decentrale overheden: de nieuwe inspectie is immers een gezamenlijke organisatie van en voor alle betrokken overheden. De ‘interbestuurlijke inspectie’ zou in beginsel op basis van een wet een (vrijwel) geheel onafhankelijke positie kunnen krijgen. Het is echter de vraag of het verstandig zou zijn daarvoor te kiezen. Deze organisatievorm heeft, hetgeen in mindere mate ook geldt voor een zelfstandig bestuursorgaan ten aanzien waarvan de minister beperkte aansturingsmogelijkheden zou hebben, als nadeel dat een zo belangrijke taak als het toezicht op de uitvoering en de naleving (geheel respectievelijk grotendeels) aan de ministeriële verantwoordelijkheid wordt onttrokken en aldus buiten de parlementaire controle wordt geplaatst. ‘Onafhankelijk’ klinkt mooi, maar de politiek is hetgeen onafhankelijk is dan ook kwijt. Ten minste zouden daarom de verantwoordelijke bestuursorganen van rijk en decentrale overheden (gezamenlijk) zeggenschap moeten houden over programma en prioriteiten van de inspectie. Dat vindt kennelijk ook de werkgroep. De onafhankelijkheid zou alleen betrekking moeten hebben op de uitvoerende kant van de taakuitoefening (verzamelen en beoordelen van informatie en uiteraard het rapporteren daarover). Overigens kan men dan nog kiezen tussen volstrekte onafhankelijkheid (op het punt dan van het verzamelen en beoordelen van informatie) en
24

Op milieugebied worden steeds minder bedrijven vergunningplichtig en lijkt die overheveling naar het rijk niet eens zo ingrijpend. Maar wat doen we dan met het nemen van allerlei beschikkingen (o.a. het stellen van nadere eisen) ten aanzien van ‘amvb-bedrijven’? Het gaat kortom om méér dan vergunningverlening.

14

een grote mate van onafhankelijkheid, waarbij de minister een eventuele aanwijzing alleen zou kunnen geven als aan bepaalde eisen is voldaan (bijvoorbeeld slechts in overeenstemming met de andere deelnemende overheden of onder de verplichting tot melding aan het parlement, zoals de minister van V en W thans moet doen; zie par. 4.3). In beide gevallen komt het er in de praktijk op neer dat de inspectie haar werk doet zonder door bewindspersonen voor de voeten te worden gelopen, op basis van professionele maatstaven. De inspectieorganisatie zou kunnen berusten op vrijwillige samenwerking tussen rijk en betrokken decentrale overheden, al dan niet in de vorm van een gemeenschappelijke regeling.25 De Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond heeft bewezen aldus goed te kunnen functioneren. Maar daarmee is nog niet gezegd wie de organisatie beheert en aanstuurt. Het is dienstig hier onderscheid te maken tussen beheer en zeggenschap. Het beheer (financiering, beslissingen over personele kwesties, aanschaf apparatuur etc.) zou, om al te ingewikkelde structuren tegen te gaan, bij het rijk moeten liggen, d.w.z. bij een minister of meer ministers gezamenlijk. De inspecteurs zijn dan in dienst bij een afzonderlijke organisatie die wordt gefinancierd door het rijk en de decentrale overheden gezamenlijk volgens een bepaald verdeelmodel (met als uitgangspunt dat noch rijk noch decentrale overheden meer bijdragen dan thans). De zeggenschap over de inzet van de inspectie zou bij de diverse deelnemende overheden gezamenlijk moeten liggen, in de vorm van het vooraf maken van afspraken over inzet en werkprogramma’s op basis waarvan de inspectie werkt. Dat de deelnemende overheden de inspecteurs niet zelf in dienst hebben, is geen beletsel om ze (gezamenlijk) opdrachten te kunnen geven. Ook het OM heeft geen opsporingsambtenaren in dienst, maar oefent wel het gezag over deze ambtenaren uit (t.b.v. de strafvervolging). Een interbestuurlijke inspectie als hier bedoeld zal gemakkelijker op te zetten zijn naarmate het beleidsterrein homogener is. Waar het namelijk hoe dan ook de nodige inspanningen zal vergen om tot gezamenlijke afspraken te komen en die tot tevredenheid van de deelnemende overheden uit te voeren in een financieel kader waarin alle betrokken overheden zich kunnen vinden, wordt dit alles een stuk ingewikkelder naarmate er meer van de huidige inspectieorganisaties in die ene interbestuurlijke organisatie zullen opgaan. Daarin zit dus een dilemma: hoe meer men bestaande inspecties tot één of enkele samenvoegt, des te meer overzicht. Tegelijk wordt het interne functioneren van zo’n grote inspectie des te moeilijker. Om een behoorlijk functioneren mogelijk te maken, zal hoe dan ook duidelijk moeten zijn hoe de besluitvorming van het gezamenlijke coördinerende orgaan zich voltrekt. Wanneer de betrokken overheden er onderling niet uitkomen, wie bepaalt dan welke prioriteiten moeten worden gesteld? Wie mag knopen doorhakken over het toewijzen van mensen en middelen t.b.v. bepaalde taken? Beslist de meerderheid of de minister? Conclusie Het is mogelijk een gezamenlijke inspectie op te zetten voor een (ruim) domein. De bestuurlijke inbedding zou aldus kunnen zijn dat de inspectie wordt betaald en beheerd door een orgaan dat wordt opgericht op grond van een gemeenschappelijke regeling, of louter op basis van onderlinge afspraken, tussen rijk en decentrale overheden. Dit orgaan bepaalt prioriteiten, hoofdlijnen van het beleid, toewijzing van middelen etc. De
25

Art. 94 e.v. Wet gemeenschappelijke regelingen maakt het mogelijk dat het rijk deelneemt.

15

gemeenschappelijke, ‘interbestuurlijke’, inspectiedienst werkt ten behoeve van alle betrokken overheden en is, binnen de grenzen van hetgeen zojuist is gesteld, onafhankelijk wat betreft het verzamelen en beoordelen van informatie, inclusief het daarover (zelfstandig) rapporteren. Het grootste probleem zal wellicht zijn een besluitvormingsprocedure te ontwerpen die elk van de betrokken overheden medezeggenschap geeft, maar tegelijk voorziet in het doorhakken van knopen als men er gezamenlijk niet uitkomt. Ten slotte moet het gevaar niet worden onderschat dat binnen die ene of enkele samengevoegde inspecties ‘deelinspecties’ ontstaan die voor nieuwe coördinatielasten zullen zorgen.

16

Download
Reactie op advies van ACT-2.doc Reactie op advies van ACT-2.doc
  Download
reactie op de eerste motie Aptroot 2005.doc reactie op de eerste motie Aptroot 2005.doc
  Download
Reactie op eerste motie Aptroot 2006.pdf Reactie op eerste motie Aptroot 2006.pdf
Datum 13 januari 2006 Ons kenmerk 2005-0000332741 Onderdeel BZK/DGMOS Inlichtingen Robin den Hamer T (070) 4266971 F Uw kenmerk

De Voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal Postbus 10018 2500 EA ’s-Gravenhage

Onderwerp

Blad 1 van 8 Aantal bijlagen 1 Bezoekadres Schedeldoekshaven 200 2511 EZ Den Haag Postadres Postbus 20011 2500 EA Den Haag

Voortgang uitvoering Kaderstellende Visie op Toezicht en uitvoering motie-Aptroot (30 300 XIII, nr, 29)

Algemeen Op 18 januari 2006 vindt in het kader van de Andere Overheid een Algemeen Overleg met de Tweede Kamer plaats over toezicht, waarin ook de uitvoering van de motie Aptroot aan de orde is, die op 15 november door de Tweede Kamer is aangenomen (30 300 XIII, nr. 29). Vooropgesteld is dat het Kabinet de zorgen van de Tweede Kamer, zoals verwoord in de motie, deelt. Dat bedrijven klagen over te veel onnodige toezichtlast door te veel regels en soms tegenstrijdig toezicht. Over de weg en de middelen om dit te verbeteren heeft het Kabinet echter andere opvattingen. In deze brief gaan wij hier nader op in, maar pas na een aantal uitgangspunten over het toezicht te hebben verwoord. Wij vinden het namelijk van belang om duidelijk te maken dat toezicht een onmisbare functie vervult. Onze opvatting is dat toezicht moet, maar dat toezicht ook anders en beter kan. Toezicht is een dikwijls noodzakelijke schakel in de keten die ervoor zorgt dat de samenleving wordt beschermd tegen ongewenst gedrag, daar waar de wetgever dat nodig vindt. In deze brief gaan wij nader in op onze opvattingen over toezicht. Daarbij zullen wij ook ingaan op de motie Aptroot inzake één inspectie – en controledienst voor het bedrijfsleven en op de kaderstellende visie op toezicht die het kabinet in oktober 2005 aan uw Kamer heeft toegezonden. De waarde van toezicht in de samenleving In de afgelopen maanden heeft het onderwerp toezicht regelmatig in de publieke en politieke belangstelling gestaan. De beelden over toezicht die daarbij naar voren komen zijn ambivalent. Aan de ene kant is er de sterke roep om minder toezicht. Toezicht wordt gezien als zelfrijzend bakmeel en meer overheidsbemoeienis. Er wordt geklaagd over de hoeveelheid toezicht en het

Internetadres www.minbzk.nl

Datum 13 januari 2006 Ons kenmerk 2005-0000332741 Onderdeel BZK/DGMOS Blad 2 van 8

aantal inspecteurs waarmee individuele bedrijven te maken hebben. Er verscheen een artikel over de zeven plagen van toezicht, waarin toezicht en handhaving werden gezien als een onderdeel van maatschappelijke problemen in plaats van een oplossing daarvan. We horen regelmatig de bekende voorbeelden van de tegenstrijdige eisen die inspecteurs stellen aan vloeren en nooddeuren: glad of stroef, naar binnen of naar buiten openend. Dat is de ene kant van het verhaal. Aan de andere kant wordt regelmatig om meer toezicht gevraagd. Zodra zich een incident voordoet, wordt al snel ook naar het toezicht gekeken. Dan wordt gevraagd om meer en beter toezicht om nieuwe incidenten te voorkomen. We zagen dat na de vuurwerkramp in Enschede, de cafébrand in Volendam, na het zoekraken van gedetineerden, na de dure verbouwing bij een grote uitkeringsinstelling en na falende jeugdhulpverlening. Deze voorbeelden zijn gemakkelijk aan te vullen. Onze visie is dat we niet te snel moeten toegeven aan negatieve sentimenten over toezicht. Toezicht heeft een belangrijke waarde in de samenleving. Iedere dag weer zijn toezichthouders aan het werk om onze samenleving beter te laten functioneren en om ons te behoeden voor de gevolgen van uitglijders. Toezicht is een dikwijls noodzakelijke schakel in de keten die begint met beleid en regelgeving om publieke belangen te borgen. Voor een goede naleving van wet- en regelgeving, voor een goede uitvoering van publieke taken en voor goede interbestuurlijke verhoudingen is toezicht noodzakelijk. Wij moeten er niet aan denken dat wij voortaan zouden afzien van de keuring van waren, van de controle op arbeidsomstandigheden of van het bezoeken van café’s in verband met de brandveiligheid. Niemand wil dat er faillissementen in de bankwereld plaatsvinden of dat spaarders en beleggers gedupeerd worden door dubieuze constructies waardoor hun geld verdwijnt. Iedereen verwacht ook dat de overheid waarborgt dat bedrijven niet samenspannen, bijvoorbeeld door kartelachtige constructies, tegen de particuliere consument. Onze visie is dat toezicht moet, maar wel anders en beter kan. Daarbij zien wij drie belangrijke aangrijpingspunten. Ten eerste een vermindering van de toezichtlast. Ten tweede een veel betere samenwerking. En ten derde een sterker accent op het redeneren vanuit de positie van de onder toezichtstaande. Dat laatste is vooral een zaak van verdere professionalisering. Vermindering toezichtslast Toezicht is dus nodig en brengt hoe dan ook last met zich mee. Maar we moeten er voor zorgen dat het geen onnodige last veroorzaakt. Hierin valt nog veel te verbeteren. De feitelijke, door wettelijke regels veroorzaakte toezichtlast lijkt in de

Datum 13 januari 2006 Ons kenmerk 2005-0000332741 Onderdeel BZK/DGMOS Blad 3 van 8

praktijk wel mee te vallen. Uit een recent onderzoek van VNO-NCW onder 163 ondernemingen (VNO-NCW, Tussen haat en liefde, mei 2005) blijkt dat bedrijven gemiddeld met 3.2 inspectiediensten te maken hebben en dat de bezoekfrequentie de afgelopen jaren nauwelijks is toegenomen. De overgrote meerderheid van de ondernemers vindt de bezoekfrequentie precies goed voor de betrokken branche. Een zelfde beeld komt naar voren uit het project Samen Werkt! (een project in het kader van het Programma Andere Overheid dat in 2004 en 2005 is uitgevoerd en waarvan het rapport als bijlage is opgenomen), waarin inspecties gezamenlijke bedrijfsbezoeken organiseerden. Hierin zit dus niet zo zeer de last. Toch wil het Kabinet, net als bij het programma terugdringen Administratieve Lasten, ook de feitelijke toezichtlasten fors verminderen. De last heeft vaak te maken met een geheel van voorschriften waar een ondernemer aan moet voldoen. Het toezicht is dan de druppel die de emmer doet overlopen. Zo komt uit hetzelfde VNO-NCW onderzoek naar voren dat ondernemers last hebben van het optreden van inspectiediensten. Men vindt dat deze soms te veel aandacht hebben voor (in hun ogen) futiliteiten, dat regels verschillend worden uitgelegd en dat bezoeken soms onnodig de bedrijfsvoering verstoren. Hoewel de meeste inspecties gemiddeld voor hun optreden gemiddeld een cijfer tussen de 6 en de 7 scoren, is nogal eens het optreden van een inspecteur of inspectiedienst een bron van ergernis. Dergelijke ergernissen bepalen soms net zo veel de toezichtslast. Dan de samenwerking De samenwerking tussen inspecties kan en moet beter. Het is verklaarbaar dat inspecties nog vaak vanuit hun eigen optiek opereren, omdat zij door de politiek vastgestelde regels moeten naleven. Men werkt vanuit verschillende vakdisciplines. Dat neemt niet weg dat waar inspecties dezelfde bedrijven bezoeken, het de voorkeur verdient dat men dit tenminste vooraf onderling afstemt en waar mogelijk informatie uitwisselt. Op dit punt is al veel in gang gezet en er bestaan al meerdere samenwerkingsverbanden, die verderop worden toegelicht. Maar ook hier is maatwerk gewenst. Dus niet samenwerken om het samenwerken, maar dit toesnijden op de specifieke sector. Uitgangspunt is om de toezichtlasten zover mogelijk terug te dringen en tegelijk de efficiency en effectiviteit van het toezicht te maximaliseren. Hierbij wordt gewerkt vanuit sectoren van bedrijven en instellingen. De optimale oplossingen zowel voor bedrijven als voor de overheid kunnen daarbij per sector/domein sterk variëren. Selectiviteit is daarbij heel belangrijk. Dat betekent bijvoorbeeld dat “goede” bedrijven minder worden bezocht en “slechte” bedrijven vaker. Risicovolle bedrijven of bedrijven die de regels niet goed naleven zullen ook jaarlijks vaker moeten worden bezocht om aan de maatschappelijke verplichting van risicobeheersing en naleving te voldoen. Denk bijvoorbeeld aan kerncentrales, chemische industrie of ziekenhuizen.

Datum 13 januari 2006 Ons kenmerk 2005-0000332741 Onderdeel BZK/DGMOS

Ten slotte het optreden van de toezichthouder We moeten niet vergeten dat toezicht nu een andere tijdsgeest kent dan ongeveer 10-15 jaar geleden. Destijds lag de nadruk op consistentie van optreden, rechtsgelijkheid en voorspelbaarheid. Deze waarden zijn terecht stevig verankerd in de diensten en het optreden van inspecteurs. De samenleving anno 2006 vraagt echter een ander optreden. Nu gaat het om zaken als proportionaliteit, maatwerk, het onderscheid tussen "goede" en "slechte" bedrijven. Dit stelt hoge eisen aan de huidige inspecteurs. Het optreden van de moderne inspecteur is samen te vatten als “streng waar het moet en zacht waar het kan”. Dus hard optreden bij overtreders, adviserend naar bonafide bedrijven met tegelijk het behoud van de onafhankelijkheid en met aandacht voor de naleving van regels. Het antwoord zit vooral in verdere professionalisering in het toezichtvak, van organisatie en werkwijze tot het optreden van individuele inspecteurs. De uitvoering van de motie Aptroot Uit het voorgaande wordt al duidelijk dat het Kabinet de zorgen, van de bedrijven die te maken hebben met een groot aantal inspectie- en controlediensten en zoals verwoord in de motie Aptroot, deelt. Er is - zoals sommige ondernemers ons laten weten - soms te veel, onvoldoende afgestemd, onnodig en dubbel toezicht. Het Kabinet onderschrijft dat de administratieve lasten en uitvoeringskosten voor bedrijven verder moeten worden verminderd. Daarom blijft het de vermindering van toezichtlasten voor ondernemers en instellingen centraal stellen. Dit vergt aan de ene kant vermindering en vereenvoudiging van de regels en voorschriften die de inhoud van het toezicht bepalen. Aan de andere kant vergt dit efficiëntere en gecoördineerde inrichting en aanpak van het toezicht zelf. Inmiddels wordt hier concreet vorm aan gegeven, veelal in interactie met het bedrijfsleven dat de toezichtlast aan den lijve ondervindt. In deze brief zullen wij daar concrete vorderingen van laten zien. Acties op gehele keten Toezicht is de laatste schakel in de keten wetgeving, beleid, uitvoering en toezicht. Aangrijpen op de laatste schakel kan niet op zinvolle wijze plaatsvinden zonder ook de andere schakels erbij te betrekken. Het Kabinet zet dus zowel in op vermindering van regeldruk aan het begin van de keten als ook op minder toezichtlast aan het eind daarvan. De aanpassing van regelgeving en het beleid is veelal fundamenteel voor vermindering van toezichtlasten. Toezicht lost gebrekkige regels niet op. Daarvoor is verandering van die regels en de daaruit voortvloeiende vermindering van regeldruk en administratieve lasten noodzakelijk.

Blad 4 van 8

Datum 13 januari 2006 Ons kenmerk 2005-0000332741 Onderdeel BZK/DGMOS Blad 5 van 8

De acties van het Kabinet voor terugdringing van toezichtlasten zijn, naast het algemene beleid voor terugdringing administratieve lasten voor burgers en bedrijfsleven, in drie hoofdlijnen samen te vatten: 1. Vereenvoudiging en verandering van wet- en regelgeving die belemmerend werkt voor reductie van toezichtlasten en administratieve lasten, zoals de hinderlijke regels die worden gesignaleerd in de operatie Modelbedrijven, door de commissie Stevens en door het project Strijdige Regels; 2. Vereenvoudiging en vermindering van vergunningen n.a.v. het advies van de Taskforce Kraaijeveld en een vereenvoudiging van de vergunningverlening met voorstellen als de één loket-omgevingsvergunning; 3. Modernisering van het toezicht volgens de principes van de nieuwe Kaderstellende Visie op Toezicht. Omdat de Kamer over het algemene beleid ter reductie van administratieve lasten en over de hoofdlijnen 1 en 2 afzonderlijk wordt geïnformeerd, gaan wij in deze brief vooral in op hoofdlijn 3. Modernisering toezicht In oktober 2005 heeft het Kabinet de Kaderstellende Visie op Toezicht gepresenteerd. De nieuwe visie op toezicht is gericht op minder last en meer effect, uitgaande van het belang dat toezicht ook voor de samenleving heeft. Dat betekent selectiever toezicht en betere samenwerking tussen toezichthouders en afstemming over regels. Selectief betekent ook dat "goede" bedrijven minder worden bezocht en "slechte" en risicovolle bedrijven vaker worden bezocht. Ministeries en inspecties zijn gestart om hun toezichtbeleid langs deze lijnen te herijken. Het is de bedoeling dat al in deze kabinetsperiode dit tot zichtbare resultaten zal leiden en dat u daarover in mei 2006 een eerste tussenrapportage zult ontvangen. Daarbij is het uitgangspunt dat de toezichtlast fors moet worden teruggedrongen. Bij de aanbieding van de Kaderstellende Visie op Toezicht gaf het Kabinet al aan dat alleen al via een betere samenwerking een vermindering van de ervaren toezichtlast van 25% kan worden gerealiseerd. Met nadruk geven wij aan dat het cruciaal is daarbij te redeneren vanuit de lasten die onder toezichtgestelden door toezicht ervaren. Daar moeten we op aangrijpen. Vandaar dat we het bedrijfsleven hier intensief bij betrekken. Deze gedachten sluiten nauw aan bij de achter de motie-Aptroot liggende doelstellingen. Betere samenwerking inspecties Belangrijk voor vernieuwing van het toezicht is het project Samenwerking Rijksinspecties (Samen werkt gaat verder!), waarbij maatschappelijk herkenbare domeinen zoals Schiphol, Chemische industrie, Ziekenhuizen, Horeca en MKB

Datum 13 januari 2006 Ons kenmerk 2005-0000332741 Onderdeel BZK/DGMOS Blad 6 van 8

bedrijven in verschillende sectoren centraal staan. Dit project is een vervolg op het project Gezamenlijke Bedrijfsbezoeken van het programma Andere Overheid, dat is afgerond in het rapport "Samen Werkt!", dat in het begin van de brief wordt aangehaald. In dit project is gebleken dat belangrijke winst is te boeken door betere en slimmere samenwerking, mits daarbij ook aandacht wordt gegeven aan afstemming en verandering van regels, onder andere voor het opheffen van juridische belemmeringen voor uitwisseling van gegevens tussen inspecties. Toezichthouders geven in deze domeinen met de bedrijven het toezicht volgens de nieuwe principes vorm. Het doel is de toezichtlast bij bedrijven en instellingen aanzienlijk en merkbaar te verlagen met 25%. De uitwerking vraagt maatwerk omdat de toezichtlast kan verschillen tussen bijvoorbeeld het grootbedrijf en het midden- en kleinbedrijf. Daarom wordt samen met brancheorganisaties vooraf bepaald waar de grootste toezichtlast wordt ervaren en welke oplossingen mogelijk zijn. Met de betrokken inspecties worden vervolgens nieuwe, gezamenlijke toezichtarrangementen ontworpen en worden de effecten hiervan concreet gemeten. Uitgangspunt hierbij is vermindering van de toezichtlast in combinatie met maximale effectiviteit en efficiency. Samenwerking kan op diverse manieren worden georganiseerd. Bijvoorbeeld doordat inspecties gegevens uitwisselen of deze namens de collega's opvragen en de gezamenlijke doelen zodanig vaststellen dat gezamenlijk gebruik van gegevens mogelijk is. Afstemming over het gezamenlijk inspecteren en vaststellen van inspectiedoelstellingen bij bedrijven is een andere vorm van samenwerking. In de praktijk worden al verdergaande vormen van samenwerking toegepast – bijvoorbeeld het toezicht op productieplatforms - waarbij Staatstoezicht op de Mijnen taken van andere inspecties waarneemt. In dit kader speelt ook het advies "Interbestuurlijke toezicht herijkt" van de bestuurlijke werkgroep Alders een rol, waarover in het voorjaar een kabinetsstandpunt zal worden geformuleerd. Concrete vorderingen bij betere samenwerking De aanpak van Samenwerkende Inspecties werpt op verschillende deelterreinen nu al vruchten af. Zo gaan inspecties voor de ziekenhuizen een gezamenlijk jaarplan 2006 presenteren waardoor ziekenhuizen weten welke inspecties men wanneer kan verwachten en komt er voor 2007 een gezamenlijk handhavingsplan. De brancheorganisaties NVZ en de Orde van Medisch Specialisten zien dit als een belangrijke verbetering. De lasten van de domeinen Schiphol en Ziekenhuizen worden gemeten en verminderd op basis van metingen die in januari worden uitgevoerd. Het toezicht op Schiphol – een verzamelterrein met vele uiteenlopende bedrijven – wordt eveneens in nauwe samenspraak met de betrokken bedrijven herijkt. Op grond van de belangrijkste bedrijfsprocessen worden risico’s vastgesteld en door de toezichthouders gezamenlijk interventies opgesteld.

Datum 13 januari 2006 Ons kenmerk 2005-0000332741 Onderdeel BZK/DGMOS

In de Jeugdzorg hebben de verschillende inspecties, in het kader van het project Jong, een Integraal Toezichtskader Jeugdzaken ontwikkeld. Het toezicht richt zich hierbij op de gehele keten van jeugdzaken, van onderwijs tot zorg. Dit als antwoord op een vaak versnipperde aanpak en onvoldoende zicht op de grootste risico’s en zwakste schakels in de keten. Dit concept is in Almere met succes beproefd en gaat worden nagevolgd door andere gemeenten. De inspecties werken in deze keten intensief en doelgericht samen, ondanks de verschillen tussen organisaties. In 2006 zullen nog meer projecten worden gestart, zoals gezamenlijke transportcontroles, ondersteund met mobiele data-apparatuur. Met de Vereniging van Chemische Industrie wordt het vervolg bepaald op het succesvolle experiment met gezamenlijke inspecties op enkele chemische bedrijven in Delfzijl. Hetzelfde geldt voor het toezicht op de Horeca en op de producenten van vlees. Nog in 2006 zullen minimaal twintig van dergelijke trajecten van start gaan. Verkenning van ingrijpender verschuivingen Herijking van werkwijzen van inspecties en onderlinge samenwerking zijn acties om het toezicht te verbeteren, maar lopen het risico dat ingrijpender oplossingen over het hoofd worden gezien. Daarom heeft het Kabinet de opdracht gegeven om toezicht niet alleen binnen de bestaande kaders te herijken, maar ook een verkenning uit te voeren naar ingrijpender verschuivingen die leiden tot een andere organisatie van het toezicht (paradigmashift). Voor een aantal sectoren, zoals vleesproductie, horeca, arbeidsomstandigheden en ziekenhuizen worden nu verkenningen uitgevoerd. Van belang is om de gevolgen van een verschuiving voor bedrijven, burgers, politiek en toezichthouders in beeld te brengen alvorens met voorstellen te kunnen komen. Net als bij de andere acties zal het Kabinet bedrijven en instellingen bij deze verkenningen betrekken. Slot Het Kabinet heeft het vertrouwen dat de bovengeschetste trajecten leiden tot een vermindering van de ervaren administratieve – en toezichtlasten met ten minste 25%. De eerste resultaten worden al geboekt. Door de grote diversiteit in toezicht, is een eenheidsoplossing geen verstandige optie. Het is vooral zoeken naar intelligent maatwerk met impact. In die zin acht het Kabinet het simpelweg uitvoeren van de motie Aptroot, indien al mogelijk, geen recht doen aan de gecompliceerde werkelijkheid. Wel ziet het Kabinet de motie als een aanmoediging voor het met kracht voortgaan op de ingeslagen weg. Het Kabinet zal uw Kamer rond 1 mei 2006 een tussenrapportage sturen over de dan bij het project samenwerking rijksinspecties bereikte resultaten. Na de zomer van 2006 zal het Kabinet de Kamer nader informeren over de eerste uitkomsten van de verkenning naar de mogelijkheden van een paradigmashift bij het toezicht.

Blad 7 van 8

Datum 13 januari 2006 Ons kenmerk 2005-0000332741 Onderdeel BZK/DGMOS

DE MINISTER VOOR BESTUURLIJKE VERNIEUWING EN KONINKRIJKSRELATIES,

Blad 8 van 8

Alexander Pechtold

DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN,

Laurens-Jan Brinkhorst

Download
Samen voor meer Effect - verslag van de regioconferenties.pdf Samen voor meer Effect - verslag van de regioconferenties.pdf
Samen voor meer effect en minder last
Resultaten regioconferenties Samenwerking gaat verder.

>

Ministerie van VROM

pagina /38

>

Inhoudsopgave

Inleiding 1 2 3 5 De regioconferenties Samenwerking gaat verder Resultaten presentaties en gesprekken Resultaten deelsessies Waar alle inspecties en de politiek over na moeten denken

5 7 9 13 23 25 29 37

Bijlage 1 Contactgegevens inspecties Bijlage 2 Contactgegevens deelnemers regioconferenties Colofon

Ministerie van VROM

pagina 3/38

>

Ministerie van VROM

pagina /38

>
Inleiding

Onder het motto Samenwerking gaat verder heeft de projectgroep Samenwerking Rijksinspecties in februari en maart 2006 vier regioconferenties georganiseerd voor inspecteurs en management van de rijksinspecties. De conferenties waren een vervolgstap in het project Samenwerking Rijksinspecties en hadden als doel om inspecteurs en management van rijksinspecties met elkaar te laten kennis maken, kansen en belemmeringen voor samenwerking op het spoor te komen en om nut en noodzaak van samenwerking voor het verlagen van inspectielast duidelijk te maken. De conferenties waren ook een goed moment om de deelnemers te informeren over de laatste ontwikkelingen in de politieke discussie over het versnipperde toezicht (bijvoorbeeld de motie Aptroot). In de politiek en in toezichtsland waait een andere wind en het vak van toezichthouder staat onder druk. Aan de ene kant is er, met name na incidenten, telkens weer de roep om meer en strenger toezicht. Aan de andere kant vraagt het bedrijfsleven, de politiek en soms ook de wetenschap om minder toezichtlast door “al die inspecties”.

Kaderstellende visie op toezicht
In de kaderstellende visie op toezicht van het najaar 2005 formuleerde het kabinet zes principes van goed toezicht: • • • • • • selectiviteit slagvaardigheid samenwerking professionaliteit transparantie onafhankelijkheid.

Door onder andere meer samenwerking tussen rijksinspecties streeft het kabinet naar een vermindering van de toezichtslast voor bedrijven en organisaties en naar een verhoging van het toezichtseffect. Het kabinet noemt concreet een verlaging van de toezichtslast met 25%.

Ministerie van VROM

pagina /38

>
Projectgroep Samenwerking Rijksinspecties
Om samenwerking werkbaar te maken heeft de projectgroep Samenwerking Rijksinspecties gekozen voor een domeinaanpak, waarbinnen rijksinspecties en andere toezichthouders gaan samenwerken. Voorbeelden van domeinen zijn: ziekenhuizen, chemische industrie, de vleesketen, wegvervoer, sportorganisaties, metaal, Schiphol, horeca, kernenergie, havens detailhandel, installatietechniek. Binnen deze domeinen kan dan een gemeenschappelijke inspectieaanpak plaatsvinden op basis van een gedeelde domeinanalyse. Daaraan vooraf­ gaand heeft het project zich ten doel gesteld om juridische barrières voor samenwerking te inventariseren en op te ruimen, inspecties met elkaar kennis te laten maken, innovatieve samenwerkingsprojecten te starten, inspecties meer gebruik te laten maken van slimme ICT­ toepassingen en beleidshobbels voor samenwerking te slechten. In dit boekje, leest u de resultaten van de conferenties.

Ministerie van VROM

pagina /38

>
1 De regioconferenties Samenwerking gaat verder

Opzet
De regioconferenties bestonden uit twee onderdelen. In de ochtend gaven IG’s, wetenschappers, ondernemers en anders betrokken bij toezicht, zoals een Officier van Justitie, hun visie op toezicht en samenwerking. Daarna gingen de sprekers met elkaar en met de zaal in gesprek. In de middag konden deelnemers meedoen aan workshops met de volgende thema’s: • • • • • Gegevensuitwisseling. Feiten, ficties en faalfactoren. Anders denken, anders handelen. Het profiel van de moderne inspecteur? Strategie, organisatie en sturing. Hoe stuur je samenwerking? Leren van voorbeelden. Zo succesvol kan samenwerking zijn! Praktijkcase voor managers. Hoe bouw je aan een concreet samenwerkingsproject?

Ministerie van VROM

pagina /38

>

Ministerie van VROM

pagina 8/38

>
2 Resultaten presentaties en gesprekken

Werken volgens de logica van bedrijven en organisaties Johan de Leeuw, IG van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW): “Geen verdelende rechtvaardig­ heid meer bij inspecties, maar werken met gemeenschappelijke risicomodellen.” Inspecties moeten ook goed nadenken over dat wat ze niet meer doen. Geen toezicht meer houden op basis van de inspectieorganisaties, maar vanuit de logica van het domein. Inspecties moeten handelen vanuit de dynamiek van de bedrijfsvoering van de ondertoezicht­ gestelden. Ruud Kortink, algemeen directeur van Van Dam Machines in Amsterdam sprak in dit verband over rekening houden met “het ritme’’ van een bedrijf. Bedrijven willen graag contact met inspecties voordat zij investeren in hun onderneming. Inspecties kunnen dan duidelijk maken wat de eisen zijn waar bedrijven aan moeten voldoen. Bij hun investeringen kunnen ze er dan in een keer voor zorgen dat ze aan de eisen voldoen en hoeven ze niet naderhand allerlei deelinvesteringen te doen.

Uitgaan van vertrouwen
Inspecties moeten uitgaan van vertrouwen bij de meeste ondernemers. Het is ook in hun eigen belang dat ze een zorgvuldige en veilige bedrijfsvoering hebben. Kortink ziet inspecties veel meer als gesprekspartners dan als een soort politie. De meeste bedrijven en organisaties willen het goed doen en doen het goed. Rob Bagchus, plaatsvervangend directeur van Deltalinqs, vond samen­ werking van inspecties met het bedrijfsleven minstens zo belangrijk als samenwerking tussen inspecties.

Goed gedrag bevestigen
Bob Hoogenboom, hoogleraar Universiteit van Nijenrode, vond dat goed gedrag bevestigd en gehonoreerd moet worden. Inspecteurs zijn geen boevenvangers, maar gedragsbeïnvloeders, aldus Hoogenboom. De samenleving wil een onafhankelijke toezichthouder, geen bonnenschrijver of afvinker. Omdat het inspectieniveau zo gedetailleerd is geworden, ontstaat de neiging van vink­ gedrag. “Ga in gesprek met je belangrijkste criticasters en organiseer die kritiek. Daar leer je van als inspectie”, betoogde Hoogenboom. Hij moedigde de inspecties aan om niet te defensief te zijn, maar om duidelijk te maken waar ze voor staan. Zeker nu inspecties ook in de volle wind van de politieke en maatschappelijke discussie staan.
Ministerie van VROM pagina /38

>
André Kleinmeulman, IG van de Voedsel en Warenautoriteit (VWA), benadrukte dat inspecties duidelijk moeten maken dat bedrijven en organisaties door goede naleving hun inspectiedruk verlagen. Kleinmeulman vraagt bedrijven regelmatig wat zij van de werkwijze van de VWA vinden en of en hoe het beter kan.

Maatwerk voor MKB
Jan Willem Eshuis, plantmanager van AKZO­Delfzijl, pleitte ervoor dat inspecties veel meer gebruik gaan maken van de kwaliteitssystemen van bedrijven en organisaties. Jaap Uylenbroek, directeur Arbeidsinpectie en plaatsvervangend IG van het Ministerie van Sociale Zaken, merkte op dat grote bedrijven met hoogwaardige kwaliteitssystemen niet het probleem zijn. Het gaat vooral om het midden­ en kleinbedrijf. Daar wordt de inspectielast ook het hevigst gevoeld. Het MKB kan alleen benaderd worden via maatwerk, omdat het zo divers is. In een inspectie voor het MKB zag Uylenbroek niets.

Selectiever, richt je op de slechten
Inspecties besteden te veel aandacht aan de braven, terwijl ze zich moeten richten op de berekenenden en de boeven. Goed toezicht draagt ook bij aan een betere markt, wanneer de concurrentievervalser harder worden aangepakt. Een selectievere en harde aanpak van wan­ preseerders kan gerichter wanneer inspecties samenwerken.

Ken de bedrijven
Rob Velders, projectleider van het project Samenwerking Rijksinspecties, noemde in zijn klachten­ overzicht van het bedrijfsleven ook wantrouwen als een van de hoofdklachten. Bedrijven en orga­ nisaties willen dat inspecties voorspelbaar en selectief zijn: pak degenen die slecht presteren. Een dergelijke vorm van van­buiten­naar­binnen­denken zou een flink deel van de inpectie­ergernis bij ondernemers wegnemen. Het is van groot belang dat inspecties de onder toezichtgestelden goed kennen. Wat dat betreft was de vroegere regionale aanpak aantrekkelijk, aldus Jaap Uylen­ broek. Daar stond weer tegenover dat er sprake was van regionale rechtsongelijkheid. Hoe nu rechtgelijkheid en kennis van bedrijven en organisaties met elkaar te verbinden? Blauw- of groendruk Gustaaf Biezeveld, Officier van justitie: “De organisatie van de inspecties past niet meer bij de objecten van toezicht.” Integraal toezicht en de organisatie van het bevoegd gezag staan op gespannen voet met elkaar. Ieder ministerie heeft zijn eigen inspectie en dan bestaat er nog een grote hoeveelheid aan decentraal gezag. Biezeveld vindt dat gegevensbestanden gekoppeld moeten worden, in België is men daar succesvol mee. Verder vond hij dat inspecties gezamenlijke inspectieprogramma’s moeten maken en dat op termijn er een inspectie voor het bedrijfsleven moet ontstaan. Hij ziet de nieuwe politieorganisatie en de belastingdienst als een voorbeeld voor de rijksinspecties.

Ministerie van VROM

pagina 10/38

>
Geleidelijke aanpak
Johan de Leeuw, IG­IVW, toonde zijn huiver voor een al te grootschalige structuurverandering. Dan komen de inspecties twee jaar lang niet aan hun kerntaken toe. Ook Jaap Uylenbroek, directeur Arbeidsinspectie, zag weinig in een dwingende blauwdruk en sprak over een groendruk waarin inspecties stap voor stap naar elkaar toegroeien. Via de weg van geleidelijkheid groeien naar een doelgroepaanpak, stelde hij voor.

Front­office en één nalevingsbeeld
Tijdens de conferenties viel regelmatig het woord front­office. Bedrijven en organisaties hebben behoefte aan één aanpreekpunt als het om inspecties gaat. Bedrijven en organisaties denken niet in afzonderlijke inspecties. Gerard Wolters, IG­VROM, wees erop dat een front­office­benadering, die ook de politiek wenst, alleen werkt wanneer een front­office duidelijke bevoegdheden bezit. Valt er te denken aan een front­office per domein, en hoe moet zo’n front office georganiseerd worden? Wie voert regie en wie is eindverantwoordelijk voor het front­office, waren vragen die tijdens de conferenties op tafel kwamen. Het ligt voor de hand, werd er door diverse betrokkenen gezegd, dat inspecties die het dichtste bij een domein staan, de regie over een domein­front­office krijgen. Bijvoorbeeld de Inspectie voor de Volksgezondheid bij ziekenhuizen en de Voedsel en Warenautoriteit bij de Vleesketen. Zij zijn verantwoordelijk voor de inspectiestrategie op een domein en andere betrokken inspecties leveren hun expertise. Het uitvoeren van inspecties wordt dan het flexibel inzetten van interventieteams vanuit een heldere domeinstrategie onder eenduidige regie van één van de inspecties.

Interventieteams
Biezeveld werkt al met interventieteams. Deze zijn alleen succesvol, zo melde hij, wanneer vertegenwoordigers een inspectie als een project zien en bereid zijn om op alle fronten informatie te delen. Het totaalbeeld over de naleving van een object moet op basis van gemeenschappelijke informatie worden gevormd. Bij samenwerking is het immers belangrijk dat er één beeld ontstaat. Er zal bij één front­office ook sprake moeten zijn van taakoverdracht en verantwoordingsafspraken. Verder werd opgemerkt hoe de front­offices zich verhouden tot de lokale toezichthouders. Bij grote bedrijven werkt een front­office makkelijker dan bij kleine. Bij kleine zou het wel eens tot een grotere afstand kunnen leiden.

Van buiten naar binnen
Alle sprekers waren het erover eens dat er een domein­ of objectgerichte benadering moet komen. Taakoverdracht is daarvoor noodzakelijk. De regie van de domeinbenadering moet vanuit het IG­beraad komen. Te denken valt aan een structuur met domein­IG’s. Een goede domeinbenadering kan niet zonder inbreng van lagere overheden. Diverse betrokkenen merkten op dat er nog wel eens een bevoegdhedenstrijd kan ontstaan, als we weten dat er in Nederland 500 toezichthoudende instanties zijn die allemaal een relatie met een of meer bevoegd gezag hebben.

Ministerie van VROM

pagina 11/38

>
“Samenwerking komt toch gewoon uit je hart?”
Vanuit de zaal vroeg een inspecteur zich met deze woorden hardop af hoe het toch mogelijk is dat samenwerking zo moeilijk is. Als de resultaten goed zijn dan is dat helaas geen harde garantie dat die samenwerking ook blijft doorgaan. Een andere inspecteur vroeg zich af hoe het komt dat veel inspecteurs de noodzaak van samenwerking inzien, maar toch grote voorbehouden hebben. “Menen ze dan wel dat samenwerking moet?” Enkele inspecteurs gaven aan alleen maar te willen samenwerken om effectiever en efficiënter te worden, niet om de toezichtslast voor bedrijven te verminderen. Daarbij werd benadrukt dat het deze inspecteurs vooral ging om het beschermen van de zwakkere belangen.

Ministerie van VROM

pagina 1/38

>
3 Resultaten deelsessies

Deelsessie 1 Gegevensuitwisseling. Feiten, ficties en faalfactoren.
In alle workshops werd de deelnemers gevraagd welke concrete belemmeringen zij in hun dage­ lijkse praktijk ervaren bij informatie­uitwisseling tussen inspecties en hoe zij daarmee omgaan in de praktijk. Geen structurele uitwisseling van informatie De antwoorden van inspecties waren nogal verschillend. De meeste inspecties ondervonden wei­ nig hinder van juridische belemmeringen bij informatieuitwisseling. Dat is niet zo vreemd, omdat bleek dat niet veel inspecties informatie uitwisselen. Bij doorvragen werd duidelijk dat men wel bereid is informatie uit te wisselen met bekende, maar niet met onbekende inspecties. Van structurele toepassing van regels over informatie­uitwisseling is vrijwel nergens sprake. Wel zijn er veel convenanten in omloop, maar in de meeste gevallen zijn dat papieren kaders waarvan op de werkvloer niet veel hinder of profijt wordt ervaren. Waar een wil is, wordt vaak een weg gevonden. Daarbij vinden inspecties soms wegen die wel­ iswaar formeel niet strijdig met de wet lijken te zijn, maar toch wel heel omslachtig of onwenselijk zijn. Als voorbeeld werd de informatie­uitwisseling binnen interventieteams genoemd die formeel soms niet direct mogelijk is, maar via zogenoemde u­bocht­constructies wel wordt gerealiseerd. Nog veel wantrouwen Na verder doorpraten bleek dat bij vrijwel iedere inspectie bepaalde informatie uit voorzorg toch maar niet gedeeld wordt. Het sterkst kwam dat naar voren in de medische sector, maar ook in relatie met gemeentelijke overheden en andere inspecties is er vaak sprake van een zekere mate van “zelfcensuur”. Waar wantrouwen heerst lijkt informatie­uitwisseling minder vergaand te worden gerealiseerd. Inspecties hebben niet al te veel vertrouwen in de werkwijze en procedures van col­ lega­inspecties. De volgende vragen kwamen in alle workshops aan bod: • Is het mogelijk om het wettelijk kader zo te hanteren dat bestaande belemmeringen voor een deel kunnen worden weggenomen en zo ja welke afspraken zouden dan op welke besluit­ vormingsniveaus gemaakt moeten worden? • Is de WOB (Wet openbaarheid van bestuur) eigenlijk wel een belemmering of kunnen we daar praktisch mee omgaan ?

Ministerie van VROM

pagina 13/38

>
• Is de Wet bescherming persoonsgegevens zo toe te passen dat de belemmeringen voor een groot deel uit de weg kunnen worden geruimd ? • Welke belemmeringen zitten in de specifieke sectorwetgeving en hoe kunnen we die tackelen? • Zijn al die convenanten tussen de inspecties wel zo handig voor informatie ­uitwisseling of kun­ nen we dat beter anders regelen? De workshops leverden de volgende uitspraken op: • Inspecties moeten onbelemmerd informatie kunnen uitwisselen, met alleen waar dat echt nodig is een aantal uitzonderingen. Belemmeringen moeten opgespoord en opgeruimd worden. • De WOB (Wet openbaarheid van bestuur) is nooit bedoeld voor het uitwisselen van informatie tussen inspecties. Inspecties onderling moeten die wet niet gebruiken en daar dus geen beroep op doen (ook al zou dat wel mogelijk zijn). • De Wet bescherming persoonsgegevens en in het bijzonder de doelomschrijvingen die de inspecties/ ministeries op grond van die wet zelf hebben vastgesteld, zijn veel beter te harmoni­ seren. Daardoor kan de uitwisseling van persoonsgegevens tussen rijksinspecties veel makke­ lijker plaatsvinden dan nu het geval is. Nader onderzoek naar de doelbepalingen van de wet en het hanteren daarvan is nodig. • Door hun hoeveelheid en ondoorzichtigheid belemmeren specifieke convenanten informatie ­uit­ wisseling tussen inspecties. • Een deel van de specifieke juridische belemmeringen is op te lossen door zaken als dubbel­ benoemingen, detachering van inspecteurs over en weer en uitwisseling van best practises. Maar ook soms eenvoudigweg door de afspraak om bepaalde hindernissen niet op te werpen. Als voorbeeld kan worden genoemd nadere verkenning van eventueel ruimere toepassing van de ontheffingsverlening van de geheimhoudingsbepalingen in de Belastingwetgeving. Ook naar deze en andere specifieke geheimhoudingsbepalingen en de mogelijkheden om die tussen rijks­ inspecties anders toe te passen is nader onderzoek nodig. Deelnemers aan de workshop werd gevraagd om juridische belemmeringen voor informatie­uitwis­ seling te melden. Dat kan bij Jooske Vos (j.m.vos@minfin.nl) of aan Berend Kamerling (bkamer­ ling@minszw.nl).

Deelsessie 2 Anders denken, anders handelen. Het profiel van de moderne inspecteur?
Effect sorteren De moderne inspecteur als handhaver/toezichthouder richt zich op de allereerste plaats op het rea­ liseren van effecten. Hij werkt dus preventief: na een controle moet nalevingbereidheid gecreëerd zijn. Daarvoor stuurt hij op compliance en op de subjectieve pakkans en mag hij zo nodig een keer een concessie doen. Hij is daarbij niet veeleisend. De regels staan ook niet altijd voorop. Hij houdt lange­termijn en korte–termijn­belangen goed in het oog en geeft prioriteit aan het lange–termijn­belang van de organisatie waarvoor hij werkt. Hij is niet op de eerste plaats opspo­ ringsambtenaar. Hij gaat ook niet voor ‘de hoogste boetes’. De moderne inspecteur gaat niet alleen af op de feiten: hij/zij vertrouwt ook op zijn gevoel (professionele intuïtie). In zijn werk is hij een praktische organisator en analytisch bezig. Hij is ook een teamplayer: niet zozeer samen werkend als wel samenwerkend.

Ministerie van VROM

pagina 1/38

>
Maak gebruik van elkaars kennis Uitwisseling van informatie wordt erg belangrijk gevonden. Niemand ‘zit’ op de eigen informatie. Valkuil zou wel eens kunnen zijn dat men de controlerapporten van de collega’s integraal wil bestuderen. Dit terwijl men aangaf dat vooral het kennis hebben van de conclusie ‘akkoord’ of ‘niet akkoord’ al meerwaarde heeft. Een dilemma blijft of de moderne inspecteur op de eerste plaats vakman is (arts, milieutechnoloog, onderwijskundige, etc.) of op de eerste plaats handhaver/toezichthouder. In een team van hand­ havers zul je beiden tegenkomen. In een team van handhavers zullen ook vrouwen én mannen voorkomen. Geen van beide geslachten zal dominant aanwezig zijn. Meer vertrouwen dan men denkt De inspecteurs die aanwezig waren, werden in de workshop aangesproken op hetgeen hen bindt, niet op hetgeen hen scheidt. Daaruit kwam al snel een groot vertrouwen te voorschijn. Dat bij samenwerking bij de controle van een ziekenhuis een inspecteur IGZ ‘leider’ is, werd al bijna inge­ vuld. Sowieso had elke inspecteur al snel vertrouwen in het oordeel van zijn/haar collega. Bij samenwerking is het belangrijk dat een inspecteur ook over de vaardigheid moet beschikken om te kunnen ‘managen’. Leidinggeven werd dan ook als een kenmerk ‘liever wel’ genoemd. Klachten zijn kansen Eén punt sprong eruit: de klacht. Is het nu positief of negatief als er tegen een inspecteur een klacht wordt ingediend? En dan hebben we het over een gegronde klacht. De inspecties moeten het accepteren en misschien wel waarderen als er een gegronde klacht over een inspecteur bin­ nen komt. Daar leren we en worden we beter van.

Deelsessie 3 Strategie, organisatie en sturing. Hoe stuur je samenwerking?
In deze workshops is gewerkt aan de hand van het project Integraal Toezicht Jeugdzaken. Dit pro­ ject is gestart na een aantal incidenten waaruit bleek dat de toezichthouders op belangrijke onder­ delen niet samen werkten. Dit project laat zien hoe de Inspectie Jeugdzorg de afgelopen jaren een nieuwe vorm van toezicht op voorzieningen voor jeugd heeft ontwikkeld. In de workshops is vooral gekeken naar de ervaringen die zijn opgedaan rond het project: hoe krijg je een dergelijk project van de grond, wat vraagt dit van organisaties, leiding, etc. Het project Integraal Toezicht Jeugdzaken is in 2002 gestart met een verkenningsfase. Vanaf mei 2003 was alleen een projectleider voltijds belast met oriëntatie en voorbereiding. Vanaf 2004 is een projectteam gestart, dat bestond uit medewerkers van alle betrokken inspecties. De projectgroep kreeg een eigen locatie (portocabine op het terrein van de Inspectie Onderwijs). De eerste maan­ den was men voltijd aan het project verbonden (hogedrukpan). Daarna werd een cyclus van één week op één week af gehanteerd. Het project stond onder leiding van Miep van Hees; daarnaast was er een klankbordgroep met MT­leden van inspecties en een stuurgroep, waaraan beslissingen werden voorgelegd. Na een studiefase, zijn projecten gestart in een aantal gemeentes. De projecten waren actiege­ richt, waarbij het belang van het kind centraal stond. Tegelijkertijd is een visie op een nieuw toe­ zichtskader ontwikkeld en aangescherpt. Hoewel harde resultaten pas op langere termijn zichtbaar worden, is deze aanpak zo positief beoordeeld dat het vanaf 2006 onderdeel is geworden van de vijf betrokken inspecties.

Ministerie van VROM

pagina 1/38

>
Wat waren de belangrijke leerervaringen bij dit samenwerkingsproject? Haak in op gevoel van urgentie Een aanleiding (vuurwerkramp, gezinsdrama) zijn onmiskenbaar aanjagers om de aandacht op het onderwerp te richten en hier capaciteit voor vrij te maken. Formuleer een brede doelstellingen, stel scherp op het proces Formuleer een brede en inspirerende doelstelling. Meestal wordt benadrukt dat doelstellingen SMART moeten worden geformuleerd, om daarmee (snel) resultaten zichtbaar te kunnen maken. De keerzijde van scherpe, concrete doelstellingen is dat betrokkenen hierover gaan onderhandelen of afhaken. Brede en inspirerende doelstellingen binden partijen. Voor het bewaken van het proces moeten daarentegen strakke doelstellingen worden gehanteerd. Creëer ruimte en middelen door ambitie Het starten van samenwerking vraagt om investering van tijd en geld. Je kunt het er niet zo maar naast je lopende werk bij doen. Mensen moeten hiervoor worden vrijgemaakt. Middelen zijn nodig om een versnelling te kunnen geven. Haal middelen binnen op grond van inspirerende doelen en ambities en niet zo zeer op in detail uitgewerkte projectbegrotingen. Organiseer ook ruimte door anderen tijdelijk op afstand te houden. Zeker wanneer projecten vruchten beginnen af te werpen, ontstaat (op bestuurlijk) niveau de neiging om zich meer met de inhoud te gaan bemoeien. Hou de juiste afstand totdat het resultaat tot voldoende wasdom is gekomen om mee naar buiten te treden. Kies voor een probleemgeoriënteerde benadering Formuleer een probleem of vraagstuk dat buiten de grenzen van de verschillende organisaties ligt, in dit geval stond het belang van het kind centraal. Daarmee voorkom je dat projectleden vanuit het belang van de eigen organisatie gaan denken en handelen. Deze aanpak sluit aan bij de werk­ wijze van Malcom Sparrow. Wees actiegericht Gebruikelijk is om gedegen probleemanalyses te maken, om van daar uit oplossingen te ontwikke­ len. Het risico is dat men te lang blijft hangen in de analyse. Hou daarom de fase van analyse kort en richt je op actie om het probleem (te helpen) op te lossen. Dit creëert energie en zet mensen in beweging. Scherp de analyse werkendeweg aan. Organiseer externe druk en juiste beslismomenten Hou druk op het project door beslissers op belangrijke momenten keuzes voor te leggen. Leg op het juiste moment de juiste beslissingen voor (bijvoorbeeld aan een stuurgroep). Ga niet alle dis­ cussies overal opnieuw voeren. Projectleider: “Laat de stuurgroep beslissen over het wat, maar niet over het hoe; daar is het projectteam voor!” Toon lef en leiderschap Samenwerken doe je omdat problemen vaak te complex zijn om als afzonderlijke inspectie aan te pakken. Het vraagt om zoeken naar nieuwe wegen en de durf om te experimenteren. Het vraagt van projectleden lef om te experimenteren en de belangen van de eigen organisatie naar achte­ ren te plaatsen. Van het management vraagt dat de lef om een project met onzekere resultaten actief te ondersteunen en te verdedigen. Van de projectleider vraagt het daarnaast om leiderschap. Knopen doorhakken, de juiste punten op het juiste moment voorleggen aan de beslissers en hard sturen op tussentijdse doelen.

Ministerie van VROM

pagina 1/38

>
Zorg voor verankering Projecten kunnen heel succesvol zijn; als ze niet worden verankerd in de bestaande organisaties is het risico groot dat ze na verloop van tijd verwateren. Bijvoorbeeld door een incident waar alle aandacht naar moet uitgaan of het vertrek van een projecttrekker. Vertegenwoordiger vanuit het bedrijfsleven: “Het pilotproject was een hele goede start, maar na een jaar zie ik dat de aandacht al verslapt; doodzonde”! Belang eigen organisatie op de achtergrond De onderlinge samenwerking is ermee gebaat wanneer partners in de samenwerking in staat zijn om het gezamenlijk belang voorop te stellen. En dus het belang van de eigen organisatie op de achtergrond te plaatsen. Deelnemer: “Wees bereid om anderen met een resultaat te laten scoren” Ontwikkel een gemeenschappelijke taal De verschillende inspecties hebben alle een eigen achtergrond en cultuur. Investeer om elkaar te leren kennen en een zelfde taal te ontwikkelen. In de casus werd een gemeenschappelijk toezicht­ kader ontwikkeld. Bespreek belangenconflicten Als medewerkers langere tijd voltijd in een project draaien, zie je vaak dat afstand gaat optreden. De oorspronkelijke organisatie wordt ongedurig omdat ze capaciteit missen en niet direct resul­ taten zien. De persoon zelf raakt enthousiast voor het project, maar ervaart zijn oude organisatie steeds meer als “achterblijver”. Bespreek in het project welke belangen de verschillende partijen hebben en hoe daar aan tegemoet kan worden gekomen. Zorg voor doorstroming van mensen en kennis Als de samenwerking zich richt op kleinschalige projecten en experimenten, ontstaat de vraag hoe deze landelijk kan worden “uitgerold”. Als een project eenmaal een tijd heeft gedraaid, is het belangrijk om regelmatig mensen te laten uitstromen en laten vervangen. In voorbeeld was er een doorstroom van 25% van de mensen. Dit werkt als een olievlek en heeft twee voordelen. De mensen maken kennis met het project. opgedane kennis in het project wordt meegenomen in de bestaande organisatie en in de nieuwe. Deelnemer: “Nadat je eenmaal hebt gewerkt met de nieuwe inzichten van het project kijk je ook weer fris en anders tegen je oude werk! Het wordt nooit meer hetzelfde!”

Deelsessie 4 Leren van voorbeelden. Zo succesvol kan samenwerking zijn!
In deze workshops werd een aantal grotere en kleinere samenwerkingen tussen inspecties besproken. De waarde van informele netwerken In kleine domeinen werkt een informeel netwerk, waarbij men (de inspecties) elkaar kent, erg sterk. Voor de kennis en informatie­uitwisseling is geen formeel instituut nodig. Elkaar ontmoeten bij een kopje koffie is dan voldoende.

Ministerie van VROM

pagina 1/38

>
Meer gegevens dan van de eigen inspectie Gegevens van klanten zijn ook interessant, bijvoorbeeld van ISO­organisaties of verzekerings­ maatschappijen. De adviserend artsen van verzekeringsmaatschappijen zijn een belangrijke groep om mee samen te werken. Op een aantal onderdelen hebben verzekeringsmaatschappijen namelijk een gelijk belang als de inspecties, hoewel dat misschien niet zo voor de hand liggend lijkt. Vertegenwoordigende organisaties (bijv. Koninklijke Maatschappij voor Diergeneeskunde) kun­ nen ook een bijdrage leveren. Hier heeft een samenwerkingsverband met de Algemene Inspectie Dienst (AID) tot een verbetering van het dierenwelzijn geleid. Je moet soms een beetje brutaal zijn om gegevens te verkrijgen. Je kunt informeel verkregen infor­ matie wel gebruiken om een beeld te krijgen van het bedrijf of de instelling. Delen van denkwerk Een site met alle toezichtsprojecten zou een vorm zijn om inzicht te geven in de acties die lopen. De toepassing die de AID gebruikt om wagens met mesttransporten te volgen (GPS) is ook toe­ pasbaar bij afvalstoffen. Als het binnen het ene domein mogelijk is dit systeem wettelijk af te dwin­ gen, dan moet het bij de ander ook kunnen. Als je aan elkaar uitlegt hoe een uitgedachte oplossing werkt, hoeft een andere inspectie het niet weer zelf te verzinnen. Dit betekent dus niet dat een oplossing wordt gekopieerd, maar dat het denkwerk wordt gedeeld. Kijk bij elkaar en laat bij elkaar in de keuken kijken en wissel ideeën uit. Gelijke prioriteiten Het is belangrijk dat bij samenwerking de partners het domein of project een gelijke prioriteit geven. Er ontstaat anders een ongelijke verdeling in capaciteit of aandacht die uitgaat naar de sancties. Samenwerking moet geen doel op zich zijn, maar ergens toe dienen. Bijvoorbeeld: las­ tenverlichting, verbetering toezicht e.d. De AI werkt in het Zuid­Nederland nauw samen met andere inspecties. Er wordt bewust samen­ werking gezocht. Bij alles wordt eerst de vraag gesteld: ‘Is samenwerking met anderen mogelijk?’ Gemeenschappelijke jaarplannen Het gezamenlijk maken van jaarplannen is een belangrijke voorwaarde om ook op andere niveaus van planning en ook bij de uitvoering goed te kunnen samenwerken. Neem het voorbeeld van de tillift, die door de AI wordt geadviseerd om in ziekenhuizen patiënten uit bed te tillen. De lift ontlast het verplegend personeel. De IGZ constateert echter dat dit ander­ zijds leidt tot een vertraging in het genezingsproces, omdat patiënten zich als dood gewicht gaan gedragen in plaats dat zij nog enigszins actief zijn. Samenwerking en afstemming over maatrege­ len en adviezen zijn zeker nodig, voordat ze in de praktijk worden toegepast. Samen ontwikkelen van systemen Bij het maken van afspraken over samenwerking moet ook de kostenverdeling niet vergeten wor­ den. Bijvoorbeeld bij het gezamenlijk ontwikkelen van systemen. Dit kan ook met het bedrijfsle­ ven, zoals in de Rotterdamse haven. Daar ontwikkelden en gebruiken bedrijfsleven en inspecties (Douane en VWA) een gemeenschappelijk expertsysteem. Internationale samenwerking is lastiger, terwijl inspecties er toch mee te maken krijgen (Douane). Gecombineerde inspecties zijn vaker mogelijk dan wordt gedacht. Het in gesprek gaan en aan de orde stellen, levert verrassingen op.
Ministerie van VROM pagina 18/38

>
Samenwerken met georganiseerd bedrijfsleven is makkelijker dan met ‘ongeorganiseerd’ bedrijfs­ leven. Hoe meer het bedrijfsleven in een domein al samen doet of vertegenwoordigde organisaties kent, los van de vraag of er al sprake is van ketendenken of niet, hoe meer er te bespreken en af te spreken is op het gebied van toezicht en handhaving. Pro-actieve aanpak Het is vaak mogelijk om te anticiperen op een overtreding. Er hoeft niet gewacht te worden tot een overtreding is gemaakt (preventief vs. pro­actief). Ook voor het bedrijf of de instelling komt het als minder last over als er pro­actief wordt gehandeld en wordt meegedacht aan een oplossing. Het heeft geen zin samen te inspecteren waar regels onzinnig zijn. Het is dan verstandiger om eerst de regels gezamenlijk aan de orde te stellen. Dit is ook samenwerken. Het is belangrijk het volgende onderscheid te maken: • Grote bedrijven die alles zelf regelen en het al goed voor elkaar hebben. Hier moeten de inspecties goed nagaan op welke onderdelen zij (nog) iets toe te voegen hebben. • Middelgrote bedrijven worden geholpen door MKB en komen er zo wel uit. • Kleine bedrijven: hier heb je iets toe te voegen. Hier is de kans het grootst dat er een toege­ voegde waarde (compliance assistance) is. Gemeenschappelijke risico-analyses Het maken van gezamenlijke risicoanalyses is belangrijk om een gelijk inzicht te krijgen in de ‘kwa­ liteit’ van een bedrijf. Het totale proces bekijken over de organisaties heen (keten), is een wijze om een goede manier van samenwerking te kunnen opzetten. Verbeteringen aantonen Soms kan de inspectiedruk even groot zijn als voorheen, maar als deze als minder last wordt ervaren door uniformiteit, transparantie, snelheid en samenwerking, is er toch sprake van een verbetering. Een klachtenoverzicht (of –meldpunt) van het bedrijfsleven kan inspecties helpen bij verbeteringen. Als bedrijven de kosten kunnen uitrekenen, dan moeten instellingen dit ook kunnen en dan kan je bepalen of iets een verbetering is. Ander gedrag inspecties Het is belangrijk dat de inspecties (overheid) geen paternalistische houding aannemen tegenover de burger, bedrijven en instellingen. Wie, wat en hoe bepalen we samen (burger, bedrijf en over­ heid) in plaats van een opgelegd dictaat van de overheid. Kritische succes- en faalfactoren genoemd in de deelsessie • Er moet een bestuurlijke wil voor samenwerking bestaan. • Keep it simple en kom met concrete resultaten, die door iedereen duidelijk herkend worden. • ICT is een belangrijke enabler om te komen tot samenwerking. • Organisaties (bedrijven, instellingen en inspecties) moeten aan ketendenken toe zijn, anders is het lastig om echte goede resultaten te boeken. • Resultaten geven energie en enthousiasme om meer te gaan doen. • Begin met het simpel verzamelen en uitwisselen van gegevens en bouw het later uit tot com­ plexere onderdelen en meer geavanceerde oplossingen. • Begin niet met te veel partijen, anders ben je alleen maar aan het afstemmen en kom je niet meer aan werken toe. Het is altijd mogelijk om later partijen aan te (laten) schuiven.

Ministerie van VROM

pagina 1/38

>
• Soms verplicht regelgeving tot samenwerking, maar wil moet er ook zijn. Anders is er alleen maar weerstand door ongeaccepteerde regels. • Informatie ­uitwisseling is belangrijk en moet ook op alle niveaus gebeuren. Dus niet alleen op operationeel, maar ook op strategisch niveau. • Stop met roepen waarom het (samenwerken) niet kan, maar draai het om in: ‘Samenwerking kan tot het tegendeel bewezen is’. • Te veel samenwerken kan contraproductief zijn, als niet gekeken wordt naar de wijze waarop wordt samen gewerkt.

Deelsessie 5 Managementcase
Tijdens de managementcase zijn twee onderwerpen aan de orde geweest: de vleesketen en zie­ kenhuizen. Over de vleesketen, en over ketens in het algemeen, werd opgemerkt dat er een ketenanalyse nodig is. Wat is het risico­ en wat het nalevingsbeeld? De keten kan gezien worden als een aantal risicoschakels. Kun je spreken van toezichtlast in de keten? Niemand voelt zich de totale keten, maar wel een schakel! Een andere vraag is waar in de keten de inspectielast het grootst is en of die last in verhouding is tot het risico in de keten? De vraag bij ketens is hetzelfde als bij domei­ nen, welke inspectie is leidend in/heeft de regie over de keten? Interventieteams lijken een interes­ sante aanpak voor ketens: gebundelde expertise en een flexibele tijdelijke samenwerking op basis van een gemeenschappelijke inspectiestrategie. Interventieteams zijn een goed middel wanneer er in een keten sprake is van: • een laag nalevingsniveau • weinig professionaliteit • goede bedrijven die onder de slechte leiden • de burger last ervaart. Voor 2006 hebben de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ), de Arbeidsinspectie (AI), de VROM­Inspectie, de Voedsel en Warenautoriteit (VWA) en de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) hun jaaractiviteiten voor het domein ziekenhuizen gebundeld. Kernvragen waren: Wat gaan we doen, waarom gaan we het doen, wanneer gaan we het doen, hoe gaan we het doen, wat wordt van ziekenhuizen verwacht aan voorbereiding, wat doen de inspecties met de resultaten? De ziekenhuizen waren blij met deze bundeling. De inspecties hebben de ambities om uiteindelijk te komen tot een gemeenschappelijk jaarplan voor de ziekenhuizen en verwachten op basis van die aanpak de inspectielast voor ziekenhuizen flink te kunnen verlagen. Tijdens de managementsessies stond de vraag centraal hoe de inspecties die bij ziekenhuizen betrokken zijn verder kunnen? De volgende rode draden werden zichtbaar: Eenduidig nalevings- en risicobeeld Werk aan een gedeeld nalevings­ en risicobeeld voor ziekenhuizen die het eigendom worden van de betrokken inspecties. Die beelden zijn meer dan de optelsom van de nalevings­ en risicobeel­ den van de verschillende inspecties. Dat vraagt om een risicoanalysemethodiek. Deze methodiek zou in nauwe samenwerking met ziekenhuizen en bijvoorbeeld ook met verzekeraars kunnen wor­ den opgesteld.

Ministerie van VROM

pagina 0/38

>
Domeinwerkplannen Wanneer er werkelijk domeingericht gewerkt gaat worden om de inspectielast te verlagen, dan betekent dat afzonderlijke jaarwerkplannen van inspecties tot het verleden gaan behoren. In plaats daarvan moeten er domeinwerkplannen komen. Dat is voor de korte termijn misschien wat veel gevraagd, maar het betekent wel dat er ruimte in de inspectiejaarplannen moet komen voor domeingerichte activiteiten. Alle betrokken merkten op dat de huidige jaarwerkplannen te dichtge­ timmerd zijn om innovatieve vormen van samenwerking uit te proberen. Kernrisico’s Maak duidelijk welke risico’s wel en welke niet maatschappelijk acceptabel zijn en communiceer dit met de samenleving en de politiek. Neem een voorbeeld aan de inspecties van boorplatforms door het Staatstoezicht op de mijnen die integraal en selectief zijn. Door het benoemen van kernrisico’s wordt selectief toezicht mogelijk en worden inspecties minder als last ervaren.

Ministerie van VROM

pagina 1/38

>

Ministerie van VROM

pagina /38

>
4 Waar alle inspecties en de politiek over na moeten denken

Een domeingerichte aanpak levert alleen minder toezichtslast en meer effect op wanneer er een domeinloket komt met verregaande bevoegdheden. Domeinen moeten ook organisatorisch en politiek verankerd worden. Moeten er domein­IG’s­komen en worden bewindslieden exclusief ver­ antwoordelijk voor een domein? Een domeinaanpak gaat alleen werken wanneer de domeinverant­ woordelijken de regie krijgt over alleen bevoegde gezagen binnen het domein. Domeinen moeten gaan werken met eenduidige nalevings­ en risicobeelden. Deze risicobeelden kunnen het beste tot stand komen door samenwerking van inspecties en ondertoezichtgestel­ den. Deze risicobeelden drukken uit wat de politiek wel of geen aanvaardbare risico’s binnen een domein vindt. Daarmee wordt voorkomen dat toezicht incidenttoezicht wordt en niet het resultaat van een weldoordachte toezichtstrategie die ook politiek verankerd is. Een domeinaanpak vraagt ook om domeinmanagement. De huidige strikte werkplanbenadering binnen de meeste directies verhoudt zich niet goed tot deze aanpak. Inspecties moeten bereid zijn om zichzelf niet alleen te zien als een dienst, maar vooral als een factor binnen het integrale toezicht in Nederland. Diensten zullen bereid moeten zijn om vanuit een hoger belang te denken en te handelen. Of in de woorden van André Kleinmeulman: “Ik ben niet ingehuurd om een inspectiedienst aan het werk te houden. (…)“ De VWA en andere inspecties hebben een maatschappelijke verantwoordelijkheid; we hebben een nuttige taak te verrichten. Of daarbij taken van de VWA naar de AI gaan of andersom, kan daarbij het probleem niet zijn”.

Ministerie van VROM

pagina 3/38

>

Ministerie van VROM

pagina /38

>
Bijlage 1 Contactgegevens inspecties

Inspectie Jeugdzorg www.inspectiejeugdzorg.nl Sint Jacobsstraat 16 3511 BS Utrecht 030-2305230

Arbeidsinspectie kantoor Roermond Godsweerdersingel 10 6041 GL Roermond 0475-356 666

Inspectie van het onderwijs www.owinsp.nl Arbeidsinspectie www.arbeidsinspectie.szw.nl Hoofdkantoor Prinses Beatrixlaan 82 2502 AN Den Haag Tel. 070 - 3044 500 Arbeidsinspectie kantoor Groningen Engelse Kamp 4 9722 AX Groningen 050-522 58 80 Arbeidsinspectie kantoor Arnhem Janspoort 2 6811 GE Arnhem 026-355 71 11 Arbeidsinspectie kantoor Amsterdam Radarweg 60 1043 NT Amsterdam 020-581 26 12 Arbeidsinspectie kantoor Utrecht Oudenoord 6 3513 ER Utrecht 030-230 56 00 Arbeidsinspectie kantoor Rotterdam Stadionweg 43C 3077 AS Rotterdam 010-479 83 00 Hoofdkantoor + kantoor Utrecht Park Voorn 4 3544 AC Utrecht 030-669 06 00 Kantoor Haarlem Herenweg 115 2105 MG Heemstede 023-5483489 Kantoor Zoetermeer Bredewater 24 2715 CA Zoetermeer 079-3203333 Kantoor Groningen Cascadeplein 10 9726 AD Groningen 050-3686000 Kantoor Eindhoven Zernikestraat 6 5612 HZ Eindhoven 040-2197000 Kantoor Breda Nijverheidssingel 317 4811 ZW Breda 076- 5244477

Ministerie van VROM

pagina /38

>
Kantoor Zwolle Hanzelaan 310 8017 JK Zwolle 038-4257820 Algemene Inspectiedienst www.aid.nl Kantoor Kerkrade en opleidingscentrum Poststraat 15 6461 AW Kerkrade 045-5466222 Inspectiekantoor Zuid Karel de Grotelaan 415 5654 NN Eindhoven 040-2563800 Inspectiekantoor West en Dienstonderdeel Opsporing Burgemeester Verderlaan 15F 3544 AD Utrecht 030-6692669 Dienstonderdeel Opsporing: Burgemeester Verderlaan 15B 3544 AD Utrecht 030-6695211 Inspectiekantoor Noord en Oost Lübeckplein 34 8017 JS Zwolle 038-4291300

Inspectie voor de Gezondheidszorg www.igz.nl Centrale vestiging Den Haag Parnassusplein 5 2511 VX DEN HAAG 070-3407911 (via telefooncentrale VWS) Centrale vestiging Utrecht St. Jacobsstraat 16 3511 BS UTRECHT telefoon 030-2338787 fax 030-2321912 Werkgebied regionaal Regio noordoost (Overijssel, Groningen, Gelderland, Friesland, Drenthe) Zuiderzeelaan 53, derde verdieping 8017 JV ZWOLLE 038-4671820 Regio noordwest (Utrecht, Noord-Holland, Flevoland) Orly Plaza 141-151 1043 DV AMSTERDAM 020-5800100 Regio zuidoost (Limburg, Noord-Brabant) Leeghwaterlaan 14 5223 BA ‘S-HERTOGENBOSCH 073-6207300 Bezoekadres Steenvoordelaan 370 2284 EH Rijswijk 070-3723100

Havenkantoren West Den Helder 0223-622621 Den Oever 0227-512363 IJmuiden 0255-515618 Scheveningen 070-3550680 Stellendam 0187-492199

Inspectie Openbare Orde en Veiligheid www.ioov.nl Juliana van Stolberglaan 148 2595 CL Den Haag 070-4266261

Noord en Oost Eemshaven 0596-516961 Harlingen 0517-413375 Lauwersoog 0519-345110

Ministerie van VROM

pagina /38

>
Urk 0527-688444 Zuid Breskens 0117-383487 Colijnsplaat 0113-695971 Vlissingen 0118-422422 Dependance Cascadeplein, Groningen Cascadeplein 10 Postbus 30020 9700 RM GRONINGEN 050 - 599 27 00

Staatstoezicht op de Mijnen www.sodm.nl Prinses Beatrixlaan 428 2273 XZ Voorburg 070 – 395 65 00

VROM Inspectie www.vrom.nl Hoofdgebouw VROM Rijnstraat 8 2515 XP DEN HAAG 070-339 39 39 Dependance Bellevue, Den Haag Koningin Julianaplein 2, 2595 AA DEN HAAG 070 - 339 39 39 Dependance Oranjehout, Den Haag Oranjebuitensingel 6 2511 VE DEN HAAG 070 - 339 52 30 Dependance Willem Witsenplein, Den Haag Willem Witsenplein 6 2596 BK DEN HAAG 070 - 339 2898 Dependance Kennemerplein, Haarlem Kennemerplein 6-8, 2011 MJ HAARLEM 023 - 515 61 56 Dependance Groothandelsgebouw, Rotterdam Weena 723 Ingang C, 1e etage 3013 AM ROTTERDAM 010 - 224 44 44 Dependance Pels Rijckenstraat, Arnhem Pels Rijckenstraat 1 6800 AC ARNHEM 026 - 352 84 00 Dependance Kennedyplein, Eindhoven Kennedyplein 5-12 5600 AW EINDHOVEN 040 - 265 29 11

Inspectie Verkeer en Waterstaat www.ivw.nl Hoofdkantoor, Toezichteenheden Goederenvervoer, Personenvervoer Nieuwe Uitleg 1 2514 BP Den Haag 070-4562666 Toezichteenheden Luchthavens en Luchtruim, Luchtvaarttechnische bedrijven, Luchtvaartoperationele bedrijven, Joint Aviation Authorities Saturnusstraat 50 2132 HB Hoofddorp 023- 5663000 Toezichteenheid Waterbeheer Noorderwagenplein 6 8223 AL Lelystad 0320-299500 Toezichteenheden Zeevaart, Binnenvaart ‘s-Gravenweg 665 3065 SC Rotterdam 010- 2668500 Toezichteenheid Rail St. Jacobsstraat 16 3511 BS Utrecht 030- 2363131 Inspectie Werk en Inkomen www.iwiweb.nl Prinses Beatrixlaan 82 2595 AL Den Haag 070-304 44 44

Voedsel en Waren Autoriteit www.vwa.nl

Ministerie van VROM

pagina /38

>
Hoofdkantoor Voedsel en Waren Autoriteit CentreCourt Prinses Beatrixlaan 2 2595 AL Den Haag 070-448 48 48 Regionale vestigingen Regio Noord (Groningen, Friesland, Drenthe, Overijssel) Paterswoldseweg 1 9726 BA Groningen 050-588 60 00 Regio Oost (Gelderland, Flevoland) De Stoven 22 7206 AX Zutphen 0575-58 81 00 Regio Noordwest (Noord-Holland, Utrecht) Hoogte Kadijk 401 1018 BK Amsterdam 020- 524 46 00 Regio Zuidwest (Zeeland, Zuid-Holland) Westelijke Parallelweg 4 3331 EW Zwijndrecht 078- 611 21 00 Regio Zuid (Limburg, Noord-Brabant) Veldmaarschalk Montgomerylaan 500 5623 LE Eindhoven 040- 291 15 00

Inspectie voor de Sanctietoepassing www.inspectiesanctietoepassing.nl Gebouw Forum Kalvermarkt 53 2511 CB Den Haag 070-370 6141

Agentschap Telecom www.agentschap-telecom.nl Agentschap Telecom Emmasingel 1 9726 AH Groningen 050- 587 74 44

Ministerie van VROM

pagina 8/38

>
Bijlage 2 Contactgegevens deelnemers regioconferenties

Amsterdam Geslacht Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer Mevrouw De heer Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer Mevrouw De heer Naam Albers Altena Bakker Berg van den Best Bont Bosma De Groot De Groot de Jongh den Hamer Doornhof Drost Duurinck Eekhof Gelton Grosjean Heitkamp Hellings Hogenkamp Hopkins Hummelen­ Wassenaar Janssens Kamerling Kortink Kruger­ van Mourik Kuntze Voedsel en Waren Autoriteit Directeur 06­15036239 Inspectie van het Onderwijs Arbeidsinspectie Van Dam Machines Algemene Inspectie Dienst Algemeen Directeur Teamleider 06­51311601 j.b.kruger@minlnv.nl Hoogleraar Onderwijstoezicht 06­54761495 fjanssens@planet.nl Organisatie Inspectie Jeugdzorg VROM­Inspectie ZW Gemeente Amsterdam Arbeidsinspectie Inspectie Gezondheidszorg Actal Inspectie Verkeer & Waterstaat Staatstoezicht op de Mijnen Algemene Inspectie Dienst Inspectie Gezondheidszorg Ministerie Binnenlandse Zaken VROM/VI/NW Inspectie PO/VO VROM­Inspectie VROM­Inspectie Inspectie Verkeer & Waterstaat VROM/NEA VROM­Inspectie Inspectie Verkeer & Waterstaat Arbeidsinspectie Ministerie van Economische Zaken Algemene Inspectie Dienst Hoofd Inspectie West 06­51255075 c.hummelen@minlnv.nl Team manager toezicht afdelingshoofd Clustermanager Senior medewerker/coor­ dinator 026­3557111 050­5877398 rhogenkamp@minszw.nl Hannah.veurink@at­ez.nl 070­3395147 070­3394511 0320­299526 ton.grosjean@vrom.nl viktor.heitkamp@minvrom.nl bart.hellings@ivw.nl senior stafmedewerker Senior Adjunct Inspecteur 070­3393955 026­3528421 070­4566269 Senior adjunct inspecteur 023­5150733 petra.doornhof@minvrom.nl drost.a@wxs.nl renee.duurinck@minvrom.nl hugo.eekhof@minvrom.nl Inspecteur Operaties Inspecteur operaties Inspecteur 070­3956520 070­3956520 070­3406265 a.v.degroot@minez.nl a.v.degroot@minez.nl m.d.jongh@igz.nl Programmamanager inspecteur senior­inspecteur Secretaris Senior auditor 0320­299574 remco.bosma@ivw.nl Functie plv. Hoofdinspecteur Tel 030­2305230 010­2244461 020­5522732 06­50520059 070­34 5717 Email i.albers@inspectiejz.nl willemjan.altena@minvrom.nl rbakker@bda.amsterdam.nl hvandenberg@minszw.nl w.best@igz.nl

Ministerie van VROM

pagina /38

>
Geslacht De heer Mevrouw De heer De heer De heer Mevrouw De heer Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer Mevrouw De heer Mevrouw De heer De heer De heer De heer Geslacht De heer De heer De heer Mevrouw De heer Mevrouw Naam Leerkes Leijendeckers Lindner Luttje Maas Meijer Moerkerken Nap Nube Pijper Roeters Ros Rotgans Salihovic Scheepers Schilthuis Smid ten Brinke van Blaricum Van der Heijde van der Heijden Van Diepen Van Erpers Roijaards van Hees van Kapel van Kuijk van Loon van Ommeren Naam Velders Verbeek Vermetten Versteeg Visser Vos Organisatie Samenwerking Rijksinspecties Inspectie Verkeer & Waterstaat Arbeidsinspectie Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspectie Verkeer & Waterstaat Ministerie van Financien inspecteur 06­55795649 william.visser@ivw.nl Teamleider inspectiemedewerker 026­3557100 0320­299533 jvermetten@minszw.nl christine.versteeg@ivw.nl Sr. adviseur 023­566.3032 robert­jan.verbeek@ivw.nl Functie Tel 070­3394060 Email ron.velders@minvrom.nl Inspectie van het Onderwijs Samenwerking Rijksinspecties Staatstoezicht op de Mijnen VROM­Inspectie Inspectie Gezondheidszorg Inspecteur Senior adjunct inspecteur Inspecteur tandarts 070­3956528 023­5150766 06­15035025 a.m.a.j.vankuijk@minez.nl andre.vanloon@minvrom.nl aj.v.ommeren@igz.nl 070­4562761 rene.van.kapel@ivw.nl VROM­Inspectie noord­west VROM­Inspectie noord­west 023­5150700 Marjo.vanDiepen@minvrom.nl jo.roijaards@minvrom.nl Organisatie Arbeidsinspectie VROM­Inspectie AdviesWerk Ministerie van Economische Zaken Staatstoezicht op de Mijnen Arbeidsinspectie VROM­Inspectie noord­west Inspectie Verkeer & Waterstaat VROM­Inspectie noord­west Dagbesteding ac Aalsmeer Inspectie Verkeer & Waterstaat Arbeidsinspectie Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspectie Gezondheidszorg Inspectie Gezondheidszorg Inspectie Verkeer & Waterstaat­Waterbeheer Inspectie van het Onderwijs Voedsel en Waren Autoriteit Ruck & Van Der Heijde Communicatie VROM­Inspectie sen.insp.medew. 040­2652924 hans.vanderheijden@minvrom.nl Coordinerend Inspecteur 030­6690600 e.ponjee@planet.nl Inspecteur Adviseur inspectiemedewerker toe­ lating en continuering 06­15035628 06­15035720 0320­299581 hp.scheepers@igz.nl hj.schilthuis@igz.nl martin.smid@ivw.nl 0320­299532 emina.salihovic@ivw.nl Teamleider Unitmanager 06­27015155 070­4562253 bros@minszw.nl harry.rotgans@ivw.nl tel en inpak werk Adviseur/projectleider 023­5150731 020­5470470 0320­299566 bert.nube@minvrom.nl JeroenPijper@tiscali.nl peter.roeters@ivw.nl Teamleider afdelingshoofd 070­3956510 030­2305641 06­11388857 w.maas@minez.nl mmeijer2@minszw.nl alex.moerkerken@minvrom.nl Hoofd Toezicht 050­5877398 hannah.veurink@at­ez.nl Functie Landelijk projectieleider directie Bouw 070­3394212 nicole.leijendeckers@minvrom. nl Tel Email fleerkes@minszw.nl

Ministerie van VROM

pagina 30/38

>
Geslacht Mevrouw De heer Eindhoven Geslacht De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer Mevrouw De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer Mevrouw Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer De heer Achternaam Been Beerens Biezeveld den Hamer Donkers Franssen Hendriks Jansen Janssen Kamerling Ketelaars Kwikkers Lindner Lunsing Lunter Majoor Meijer Moonen Nap Nillesen Paats Pingen Ronteltap Schellings Sevriens Stomph van Berlo van Blaricum Van der Heijde Van der Wal van Dinther van Hees van Kapel van Lier van Overhagen Van Welie Organisatie Inspectie Werk en Inkomen VROM Inspectie Openbaar Ministerie Ministerie Binnenlandse Zaken Arbeidsinspectie Ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid Ministerie van Economische Zaken Ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid Arbeidsinspectie Arbeidsinspectie Inspectie Gezondheidszorg Inspectie van Verkeer en Waterstaat AdviesWerk Inspectie Gezondheidszorg Inspectie Verkeer en Waterstaat­ Waterbeheer VROM­Inspectie Zuid Algemene Inspectiedienst VROM­Inspectie Zuid Inspectie Verkeer en Waterstaat Algemene Inspectiedienst Inspectie Gezondheidszorg Arbeidsinspectie Voedsel en Waterautoriteit Inspectie Gezondheidszorg Arbeidsinspectie Inspectie Gezondheidszorg Inspectie Gezondheidszorg Voedsel en Waterautoriteit Ruck & Van Der Heijde Communicatie Inspectie Werk en Inkomen Algemene Inspectiedienst Inspectie Jeugd zorg Samenwerking Rijksinspecties Algemene Inspectiedienst Inspectie Verkeer en Waterstaat Arbeidsinspectie Manager strategie 06 26070797 bvwelie@minszw.nl Teamleider Redacteur/fotograaf 040 2563800 070 4562348 j.w.van.lier@minlnv.nl paul.van.overhagen@ivw.nl 070 4562761 rene.van.kapel@ivw.nl Teamleider 070 3394060 040 2563800 peter.van.der.wal@vwa.nl koen.van.dinther@minlnv.nl Vestigingsmanager Inspecteur Coordinerend inspecteur 06 15035629 0475 356726 073 6207300 073 6207300 ag.schellings@igz.nl esevriens@minszw.nl ec.stomph@igz.nl jh.v.berlo@igz.nl Plv. Hoofdinspecteur Inspecteur Teamleider 040 2563800 070 3407457 0475 356706 f.j.h.nillesen@minlnv.nl hb.paats@igz.nl jpingen@minszw.nl Adj. inspecteur/coordi­ nator Teamleider Sr adjunct inspecteur 040 2563800 040 2652984 r.r.meijer@minlnv.nl dorothe.moonen@minvrom.nl 040 2652911 gerard.majoor@minvrom.nl Senior inspecteur Senior Inspecteur 073 6207300 0320 299544 ca.lunsing@igz.nl michael.lunter@ivw.nl Programmaleider 077 36207300 070 4566269 ca.Ketelaars@igz.nl Teamleider 0475 356666 amjanssen@minszw.nl Inspecteur 06 51394878 wjansen@minszw.nl 070 3956549 r.v.hendriks@minez.nl Teamleader Teamleider 0475 356617 wdonkers@minszw.nl Vakspecialist Wonen Functie Telefoon 070 3394060 040 2652913 E-mail abeen@iwiweb.nl eric.beerens@minvrom.nl Naam Willemsen Wolters Organisatie Ministerie VROM VROM­Inspectie Inspecteur­ Generaal Functie Tel Email maartje.willemsen@minvrom.nl

Ministerie van VROM

pagina 31/38

>
Geslacht De heer De heer Mevrouw De heer Mevrouw Rotterdam Geslacht Mevrouw Mevrouw De heer De heer De heer Geslacht De heer De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw Mevrouw De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer Mevrouw De heer De heer De heer Naam Amelink­ Verburg Arnold Bagchus Bolsterlee Broer Naam Butter Canters de Gelder de Vries de Vries den Hamer den Ouden Geerdink Griffioen Haeck Henriquez Hoogenboom Hoogesteger Hos Huijing Joosten Kamerling Kaspers Keep Kleinmeul­ man Klingenberg Koolwijk Kraaiveld Lakerveld Lamboo Lampers Leder Liebregts VROM Inspectie VROM­Inspectie ZW Staatstoezicht op de Mijnen Inspectie Verkeer & Waterstaat Nederlandse Mededingingsautoriteit VROM­Inspectie Arbeidsinspectie VROM­Inspectie beleidsmedewerker coordinator samenwerking Afdelingshoofd 070­3392790 070­3044505 010­2244411 ruud.lampers@minvrom.nl jleder@minszw.nl tony.liebregts@minvrom.nl Senior medewerker 070­3303525 e.g.a.lamboo@nmanet.nl afdelingshoofd Sr. Inspectiemedewerker Inspecteur sr. adviseur/projectleider 010­2244473 010 2244323 070­3956554 070­4562325 albert.klingenberg@minvrom.nl ad.koolwijk@minvrom.nl j.h.kraaiveld@minez.nl edwin.lakerveld@ivw.nl VROM­Inspectie Deltalinqs VROM­Inspectie Zeehavenpolitie Organisatie Ministerie Binnenlandse Zaken Arbeidsinspectie VROM/NEA Ministerie van Economische Zaken Agentschap Telecom Ministerie BZK Inspectie Gezondheidszorg Inspectie Gezondheidszorg Inspectie Verkeer & Waterstaat Ministerie VROM Staatstoezicht op de Mijnen Universiteit Nyenrode Algemene Inspectie Dienst Algemene Inspectie Dienst Financiën Inspectie Gezondheidszorg Arbeidsinspectie Ministerie Verkeer & Waterstaat Inspectie van het onderwijs Voedsel en Waren Autoriteit Inspecteur onderwijs Inspecteur­Generaal 076 5244477 S.Keep@owinsp.nl 070 3519703 Hoofdinspecteur Hoogleraar Plv. Hfd. Inspectie West Teamleider Interimmanager Inspecteur 06­18307497 06­12618333 06­48133012 070­3723114 m.c.hoogesteger@minlnv.nl p.a.j.hos@minlnv.nl theohuijing@hotmail.com me.joosten@igz.nl BKamerling@minszw.nl rene.van.kapel@ivw.nl 026 3528400 070­3956515 jan.haeck@minvrom.nl L.R.Henriquez@minez.nl coordinerend inspecteur coördinerend inspecteur Hoofdinspecteur 070 3723100 06­15035533 030­2363123 plv. Diensthoofd 033 4600867 gert.devries@at­ez.nl robin.hamer@minbzk.nl al.d.ouden@igz.nl aw.geerdink@igz.nl edwin.griffioen@ivw.nl teamleider Coordinator Teammanager 010­4798300 070­3391361 050 58777398 ACanters@minszw.nl theo.degelder@minvrom.nl hannah.veurink@at­ez.nl adj. inspecteur Chef Functie 010­2244408 010 2747485 Tel 070 4267111 daan.bolsterlee@minvrom.nl paul.broer@rijnmond.politie.nl Email john.butter@minbzk.nl coördinator 070 3394749 caroline.arnold@minvrom.nl Organisatie Inspectie Gezondheidszorg Functie inspecteur Tel 070­3723100 Email MP.Amelink@igz.nl Naam Vander­ weyden Velders Velleman Verrips Vos Samenwerking Rijksinspecties Algemene Inspectiedienst Algemene Inspectiedienst Ministerie van Financien Teamleider Teamleider 040 2563800 040 2563800 j.a.velleman@minlnv.nl a.a.verrips@minlnv.nl 070 3394060 rob.velders@minvrom.nl Organisatie Algemene Inspectiedienst Functie Teamleider Tel 040 2563800 Email r.c.vanderweyden@minlnv.nl

Ministerie van VROM

pagina 3/38

>
Geslacht De heer De heer De heer De heer Mevrouw Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer Mevrouw Mevrouw De heer De heer Naam Lindner Markesteijn Meijer Meijs Mosselman Nap Nauta Nugteren Rijneveld Schenkel Schuiten Snel Staats Steijger Stellema Valkenburg van Blaricum Van Dalen Van Dalen van de Coevering Van de Lint Van der Heijde van der Hoeven van der Pols van der Waal van Dijk van der Wal van Duijn van Gool van Hees van Hees van Houten van Kapel van Laarhoven Arbeidsinspectie Voedsel en Waren Autoriteit Inspectie Verkeer & Waterstaat­Waterbeheer Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspectie van het Onderwijs VROM­Inspectie Samenwerking Rijksinspecties Arbeidsinspectie Teamleider 010­4798300 pvlaarhoven@minszw.nl senior inspectie mede­ werker 070­4562761 rene.van.kapel@ivw.nl 010­2244334 M.vanHees@owinsp.nl jenny.vanhouten@minvrom.nl Unit Manager Inspecteur Regio directeur Senior Inspecteur 010­4798300 020­5244600 0320­299541 Arbeidsinspectie KLPD Landelijk projectleider wnd.unithoofd 026­3557132 0343­535228 jvdpols@minszw.nl coen.van.der.waal.van.dijk@ klpd.politie.nl tvdwal@minszw.nl luuk.van.duijn@vwa.nl saskia.van.gool@ivw.nl Organisatie AdviesWerk Staatstoezicht op de Mijnen Inspectie Gezondheidszorg Voedsel en Waren Autoriteit Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspectie Verkeer & Waterstaat VROM­Inspectie Douane Rotterdam Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspectie Verkeer & Waterstaat VROM­Inspectie Ministerie van VROM Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspectie van het Onderwijs VROM­Inspectie Voedsel en Waren Autoriteit Ministerie Economische Zaken Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspectie Verkeer & Waterstaat Ministerie van Economische Zaken Ruck & Van Der Heijde Communicatie SZW Manager 070­3044522 tvshoeven@minszw.nl paulvanderheijde@hetnet.nl 070­3956521 r.vandelint@minez.nl Inspecteur 070­3052972 070­4566269 judith.smulders­langbroek@ ivw.nl Wim.vande.Coevering@ivw.nl Sr. Inspecteur 070­3956552 inspecteur vakspecialist juridische zaken john.van.blaricum@vwa.nl a.g.vandalen@minez.nl 076­5244477 070­2244445 g.stellema@owinsp.nl aris.valkenburg@minvrom.nl Inspecteur 06­50278757 070­3394835 bart.snel@minvrom.nl Henry.Staats@minvrom.nl elger.steijger@ivw.nl adviseur/projectleider 010­2668665 jan­paul.schuiten@ivw.nl Inspecteur 070­4562158 andre.schenkel@ivw.nl Afdelingshoofd Senior adviseur Inspecteur 010­2244415 010­2904896 0180­315580 cornelis.nauta@minvrom.nl hlj.nugteren@belastingdienst.nl dick.rijneveld@ivw.nl Sandra.Nap@ivw.nl Inspecteur coord.inspecteur senior beleidsmedewerker Hoofdinspecteur 070­3956536 06­53393975 070­4484113 070­4562291 Functie Tel Email info@advieswerk.nl f.p.markesteijn@minez.nl fm.meijer@igz.nl ad.meijs@vwa.nl heleen.mosselman@ivw.nl

Ministerie van VROM

pagina 33/38

>
Geslacht De heer De heer Mevrouw De heer Geslacht De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer Mevrouw Mevrouw De heer Zwolle Geslacht De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer Mevrouw Mevrouw De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer Naam Bal Beelen Beemer Beugelink Biezeveld Boelhouwer Boer Boonstra Bos Breimer Brockhoff Broeren Brunia Burema Cnossen de Dreu de Looff de Vries den Hamer Dijkman Dirksen Organisatie Inspectie van het Onderwijs Voedsel en Waren Autoriteit VROM­Inspectie Inspectie van het Onderwijs Openbaar Ministerie VROM­Inspectie Oost Arbeidsinspectie Inspectie Verkeer & Waterstaat VROM­Inspectie Algemene Inspectie Dienst Inspectie van het Onderwijs Inspectie van het Onderwijs Provincie Overijssel Inspectie Gezondsheidszorg Inspectie Verkeer & Waterstaat­Waterbeheer Algemene Inspectie Dienst Inspectie Verkeer & Waterstaat Arbeidsinspectie Ministerie Binnenlandse Zaken Inspectie van Verkeer & Waterstaat VROM­Inspectie senior adjunct inspecteur 026 3528494 wiebe.dirksen@minvrom.nl Frens.Dijkman@ivw.nl Teamleider 050 5225880 wdvries@minszw.nl robin.hamer@minbzk.nl Auditleider 0320 299572 c.m.breimer@minlnv.nl harry.de.looff@ivw.nl unitmanager Handhaving 0320 299560 tineke.cnossen@ivw.nl Hoofd Bedrijfsbureau Inspecteur coörd.inspecteur stuurgroep kwaliteit van processen Inspecteur 038 4671837 be.burema@igz.nl 026 3528400 038 4291300 076 5244477 050 3686000 038 4251354 andries.bos@minvrom.nl c.m.breimer@minlnv.nl rbroc@owinsp.nl c.broeren@owinsp.nl m.brunia@prv­overijssel.nl senior adjunct inspecteur Landelijk Projectleider inspecteur 034 3539999 050 5225322 070 4562981 thera.boelhouwer@minvrom.nl jboer@minszw.nl kmwoon@cmbo.tmfweb.nl Senior adjunct inspecteur inspecteur bve Functie inspecteur Tel 059 9235065 020 5244600 026 3528400 06 22 903 707 Email r.bal@owinsp.nl hans.beelen@vwa.nl marc.beemer@minvrom.nl a.beugelink@worldonline.nl Naam van Niekerk van Nimwegen van Oort Van Oosten­ bruggen Naam Van Pinxteren Velders Verkerk Vogelaar Vos Walpot Walschots Weenink Wijckmans Willemsen Wilshaus Samenwerking Rijksinspecties Inspectie van het onderwijs Arbeidsinspectie Ministerie van Financien VROM­Inspectie Arbeidsinspectie Staatstoezicht op de Mijnen Actal Ministerie VROM Ministerie van Economische Zaken Teammanager 050­5877398 adj.inspecteur/coörd. Hoofd Inspecteur senior beleidsmedewerker 026­3528400 070­3044845 070­3956529 070­3108667 coordinerend inspecteur 076­5244477 anooi@owinsp.nl wvogelaar@minszw.nl j.m.vos@minfin.nl jan.walpot@minvrom.nl awalschots@minszw.nl j.d.r.weenink@minez.nl j.m.wijckmans@actal.nl maartje.willemsen@minvrom.nl hannah.veurink@at­ez.nl 070­3394060 ron.velders@minvrom.nl VROM­Inspectie Oost VROM­Inspectie regio Zuid West Organisatie Staatstoezicht op de Mijnen Functie Inspecteur Tel 070­3956525 sr. inspectiemedewerker 026­3528478 010­2244401 anneke.vanoort@minvrom.nl rob.vanoostenbruggen@min­ vrom.nl Email m.vanpinxteren@minez.nl Organisatie Staatstoezicht op de Mijnen Arbeidsinspectie Functie Inspecteur Landelijk Projectleider Tel 070­3956527 070­3044591 Email s.a.niekerk@minez.nl avnimwegen@minszw.nl

Ministerie van VROM

pagina 3/38

>
Geslacht De heer De heer De heer Naam Emond Eshuis Gaikema Organisatie Inspectie Verkeer & Waterstaat AKZO Nobel Voedsel en Waren Autoriteit regio Noord Mevrouw Mevrouw De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer De heer De heer De heer De heer Mevrouw Mevrouw De heer De heer De heer De heer Mevrouw De heer De heer Mevrouw De heer De heer De heer Mevrouw Geertsma Haberland Halman Hofsommer Hubers Huizinga Jansen Joeloemsingh Jurjens Kamerling Keukens Kroes Kuipers Lemstra Lindner Mulder Nap Nijrolder Nijs Nouwen Oudeboon Reedijk Ruitenbeek Schaapman Schoemaker Simons Sleifer Stevens Tamminga ter Weijden Ministerie van Binnenlandse Zaken VROM­Inspectie Algemene Inspectie Dienst Ministerie van Economische Zaken VROM­Inspectie RAVEH consultancy VROM­Inspectie Noord Inspectie Gezondsheidszorg Inspectie van het Onderwijs Arbeidsinspectie Voedsel en Waren Autoriteit regio Oost VROM­Inspectie Agentschap Telecom Arbeidsinspectie AdviesWerk Provincie Overijssel Inspectie Verkeer & Waterstaat Inspec
Download
Overheid stimuleert bedrijf registreertVWA 2006.pdf Overheid stimuleert bedrijf registreertVWA 2006.pdf
J.C.M. Oomen

Overheid stimuleert, bedrijf registreert

Een sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar beweegredenen van bedrijven die onder de hygiënewetgeving vallen om zich al dan niet te registreren bij de Voedsel en Waren Autoriteit.
Afstudeerscriptie voor de opleiding Toegepaste Communicatiewetenschap, Universiteit Twente, Enschede

Overheid stimuleert, bedrijf registreert
Een sociaal-wetenschappelijk onderzoek naar beweegredenen van bedrijven die onder de hygiënewetgeving vallen om zich al dan niet te registreren bij de Voedsel en Waren Autoriteit
Afstudeerscriptie voor de opleiding Toegepaste Communicatiewetenschap, Universiteit Twente, Enschede

In opdracht van: Voedsel en Waren Autoriteit, Den Haag Begeleider van 12/11 tot en met 28/03: Ir. J.B. Maas Begeleider van 29/03 tot en met 05/07: Drs. C.A.T.W. Menten Universiteit Twente Faculteit Gedragswetenschappen 1ste begeleider: dr. M. Kuttschreuter 2de begeleider: dr. J.M. Gutteling Auteur: J.C.M. Oomen Datum: 5 juli 2006

2

Management Samenvatting
In opdracht van de Voedsel en Waren Autoriteit is een onderzoek verricht naar beweegredenen van bedrijven die onder de hygiënewetgeving vallen om zich al dan niet te registreren bij de Voedsel en Waren Autoriteit. Op basis van dit onderzoek is een advies uitgebracht met betrekking tot het stimuleren van niet-geregistreerde bedrijven om zich alsnog te registreren. Per 1 januari 2006 is de nieuwe hygiënewetgeving, onderdeel van de Europese “General Food Law”(GFL) op voedingsmiddelen, diervoeder en voedselproducerende dieren in werking getreden. Binnen dit hygiënepakket speelt de VWA als toezichthouder een centrale rol. Alle ondernemers die onder de hygiënewetgeving vallen zijn bij wet verplicht zich te registreren bij de VWA. Een deel van de ondernemers hoeft zich niet zelf te registreren, aangezien de VWA beschikking heeft gekregen over de databestanden van verschillende publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties, waardoor de registratie via deze instanties direct is geregeld. De overheid wil meer een helpende overheid zijn, dan de altijd lastige overheid en daarom wil de VWA de ondernemers die zich nog niet geregistreerd hebben bij de VWA stimuleren zich te registreren. De hoofdvraag van dit onderzoek is: ‘Hoe kan de Voedsel en Waren Autoriteit de niet-geregistreerde ondernemers op wie de nieuwe hygiënewetgeving wel van toepassing is, stimuleren zich te registreren bij de Voedsel en Waren Autoriteit, naar aanleiding van de registratieverplichting van de hygiënewetgeving 2006.’ Op basis van een theoretisch model voor gedragsverandering, het ASE-model, is een registratiemodel samengesteld. Dit model bestaat uit verschillende dimensies die mogelijk van invloed zijn op de gedragsintentie ofwel het uiteindelijke gedrag. De dimensies van het registratiemodel zijn: informatievoorziening, gehoorzaamheid, attitude, sociale invloed, betrokkenheid en barrières en stimuli. Er heeft een vooronderzoek plaatsgevonden om inzicht te verkrijgen in het effect dat de dimensies van het registratiemodel mogelijk hebben op de keuze van bedrijven om zich al dan niet te registreren. In het kader van het vooronderzoek is er bij zes bedrijven een interview (bijlage 3) afgenomen. Drie bedrijven waren afkomstig uit de importbranche en drie bedrijven waren afkomstig uit de levensmiddelenindustrie.

3

Alle dimensies zijn ter sprake gekomen in de interviews (bijlage 4). De meeste respondenten wisten niet waarom zij zich geregistreerd hadden en konden ook geen voor- en nadelen ervan noemen. Men registreert zich omdat het verplicht is. Het registreren zelf was gemakkelijk en ging redelijk snel. De respondenten waren het er over eens dat de VWA de bedrijven beter op de hoogte moet brengen van de registratieplicht door middel van een persoonlijke mailing. Op basis van de resultaten die uit het vooronderzoek zijn gekomen in combinatie met het verrichte literatuuronderzoek is een vragenlijst (bijlage 5) samengesteld. Deze vragenlijst is uitgezet onder een steekproef van ondernemers die onder de hygiënewetgeving vallen. Er hebben uiteindelijk 117 respondenten meegewerkt aan het onderzoek. Opvallend was het grote aantal afwijzingen van kleine bedrijven, zoals eenmanszaken en familiebedrijven. Veel van deze bedrijven gaven ten onrechte aan dat de registratieplicht niet op hen van toepassing zou zijn of dat zij die regels niet van belang achten aangezien ze maar weinig producten maken. Van de respondenten was een relatief groot deel al geregistreerd, namelijk meer dan 75%. Een aantal bedrijven denkt echter dat zij geregistreerd zijn, terwijl dit in werkelijkheid niet zo is. Het betreft bedrijven die voorheen bij de VWA stonden geregistreerd, maar niet automatisch voor de hygiënewetgeving worden geregistreerd. Daarnaast zijn er bedrijven zoals handelsondernemingen die denken dat zij niet onder de hygiënewetgeving vallen. De niet-geregistreerde bedrijven zijn voornamelijk bedrijven in de import- en exportbranche met de volgende producten: ‘kruiden, specerijen, zout’, ‘dranken, koffie, thee’, ‘noten, rijst, zaden, granen’ en ‘chocolade, cacao’. Ook de kleine bedrijven zijn lang niet allemaal geregistreerd evenals de jonge, startende bedrijven. De reden van bedrijven om zich te registreren heeft vrijwel altijd te maken met het verplicht karakter van de registratie. Al deze ondernemers zijn bij wet verplicht zich te registreren en daarom doen ze het ook. Verder worden er amper voor- en nadelen gezien en worden er ook weinig andere redenen gegeven, waarom een bedrijf zich zou moeten registreren. Uit het hoofdonderzoek bleek evenals uit het vooronderzoek dat bedrijven verwachten dat de VWA hen op de hoogte stelt van de registratieplicht. Daarnaast verwacht men informatie van de schappen, vakbladen en een eventueel hoofdkantoor.

4

Het antwoord op de hoofdvraag van dit onderzoek luidt dan ook als volgt: Er zal een boodschap moeten worden verzonden vanuit de VWA via de schappen en de hoofdkantoren. De boodschap zal via diverse communicatiekanalen naar de doelgroep verstuurd moeten worden en moet zich focussen op import- en exportbedrijven, kleine (familie-) bedrijven en jonge, startende bedrijven. De inhoud van de boodschap moet duidelijke informatie bevatten over het verplichte karakter van de registratieplicht, op wie de registratieplicht precies van toepassing is en welke bedrijven zich zelf moeten registreren.

5

Management Summary
By order of the Dutch Food and Consumer Product Safety Authority, research is conducted into the motives of companies that are part of the European “General Food Law” (GFL) and its food hygiene law, to register with the Food and Consumer Product Safety Authority. Since the 1st of January 2006, registration is compulsory for companies dealing with food or cattle. Some of the already registered companies have been interviewed. Based on these interviews and a literature study a questionnaire was formed. Of the 615 approached companies, 117 have cooperated by filling in the questionnaire. This sample contained both registered and non-registered companies. Based on this research recommendations have been given on stimulating the companies to register. The companies expect to get informed about their legal obligation to register with the Food and Consumer Product Safety Authority. The companies that have not registered are mainly import- and export companies, small (family-) businesses and young, starting businesses. The content of the message has to concentrate on the fact that registration is compulsory. Most companies do not see any advantages or disadvantages, but register only because it is compulsory. Besides this, it is also important to explicitly define to which companies the General Food Law applies.

6

Voorwoord
Het is zover, dit is het bewijs dat het einde van mijn studietijd is gekomen. Voor u ligt het resultaat van het afstudeeronderzoek dat is geschreven in het kader van de afronding van mijn studie Toegepaste Communicatiewetenschap aan de faculteit gedragswetenschappen van de Universiteit Twente. In september 2005 nam ik contact op met Jan Gutteling, docent Crisis- en risicocommunicatie, met de vraag of hij mij kon helpen bij het vinden van een afstudeeropdracht op dit vakgebied. Hij heeft vervolgens contact gezocht met de Voedsel en Waren Autoriteit met de vraag of de VWA een onderzoeksopdracht voor mij had op dit gebied. Dit heeft geleid tot de afstudeeropdracht waaraan ik de afgelopen maanden met plezier gewerkt heb en waarvan u in dit schrijven de opzet, resultaten, conclusies en aanbevelingen kunt vinden. Ik wil iedereen bedanken die het mij mogelijk heeft gemaakt dit onderzoek uit te voeren en deze scriptie te schrijven. In de eerste plaats wil ik mijn ouders bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun tijdens mijn volledige studietijd en vooral tijdens de diepte- en de hoogtepunten van het afstudeerproces. De begeleiding van dit onderzoek lag in handen van dr. Margot Kuttschreuter en dr. Jan Gutteling namens de Universiteit Twente en Ir. Jelle Maas en Drs. Charlotte Menten namens de VWA. Graag wil ik hen bedanken voor hun tijd en advies inzake dit onderzoek. Tevens wil ik mijn collega’s van de afdeling Communicatie en Voorlichting bedanken voor het meedenken en het zorgen voor gezelligheid naast het afstuderen. En tot slot alle respondenten die mij een beetje van hun tijd en hun mening hebben gegeven. Den Haag, 5 juli 2006 Judith Oomen

7

Inhoudsopgave
MANAGEMENT SAMENVATTING ................................................................................................................3 MANAGEMENT SUMMARY............................................................................................................................6 VOORWOORD ....................................................................................................................................................7 INHOUDSOPGAVE ............................................................................................................................................8 1. INLEIDING EN VRAAGSTELLING.........................................................................................................10 1.1 VOEDSEL EN WAREN AUTORITEIT ...............................................................................................................10 Missie............................................................................................................................................................10 Taken ............................................................................................................................................................11 Structuur.......................................................................................................................................................11 1.2 ACHTERGROND EN AANLEIDING ONDERZOEK ..............................................................................................12 Samenwerking publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties ................................................................................12 Bedrijfsindeling ............................................................................................................................................14 Oplossing is communicatie ...........................................................................................................................14 1.3 VRAAGSTELLING .........................................................................................................................................18 2. THEORETISCH KADER .............................................................................................................................20 2.1 SOCIAAL COGNITIEVE THEORIE...................................................................................................................20 Theorie van gepland gedrag.........................................................................................................................22 Het ASE-model .............................................................................................................................................22 2.2 REGISTRATIEMODEL ....................................................................................................................................25 Informatievoorziening ..................................................................................................................................26 Gehoorzaamheid...........................................................................................................................................27 Attitude .........................................................................................................................................................28 Sociale invloed..............................................................................................................................................29 Betrokkenheid ...............................................................................................................................................30 Intentie..........................................................................................................................................................30 Barrières en eigen effectiviteit......................................................................................................................31 Stimuli...........................................................................................................................................................31 Gedrag..........................................................................................................................................................32 3. VOORONDERZOEK ....................................................................................................................................33 3.1 OPZET VOORONDERZOEK ............................................................................................................................33 Instrument.....................................................................................................................................................33 Respondenten................................................................................................................................................34 3.2 RESULTATEN EN CONCLUSIES VOORONDERZOEK.........................................................................................35 Informatievoorziening ..................................................................................................................................35 Gehoorzaamheid...........................................................................................................................................35 Attitude .........................................................................................................................................................35 Sociale invloed..............................................................................................................................................36 Betrokkenheid ...............................................................................................................................................36 Barrières en stimuli ......................................................................................................................................36 4. HOOFDONDERZOEK..................................................................................................................................37 4.1 OPZET HOOFDONDERZOEK...........................................................................................................................37 Instrument.....................................................................................................................................................37 Respondenten................................................................................................................................................38 Procedure .....................................................................................................................................................39

8

4.2 RESULTATEN HOOFDONDERZOEK ................................................................................................................40 Beschrijving respondenten ...........................................................................................................................40 Kenmerken respondenten .............................................................................................................................42 Externe validiteit ..........................................................................................................................................43 Analyse kenmerken .......................................................................................................................................44 Interne consistentie meetinstrument .............................................................................................................47 Analyse dimensies.........................................................................................................................................48 Correlatie- en regressieanalyse....................................................................................................................52 4.3 CONCLUSIES EN DISCUSSIE HOOFDONDERZOEK ...........................................................................................58 Conclusies.....................................................................................................................................................58 Discussie onderzoeksmethodologie ..............................................................................................................62 5. AANBEVELINGEN.......................................................................................................................................66 6. LITERATUUR EN GERAADPLEEGD MATERIAAL.............................................................................68 BIJLAGEN..........................................................................................................................................................71 BIJLAGE 1: AFKORTINGENLIJST .........................................................................................................................72 BIJLAGE 2: BEDRIJFSINDELING ..........................................................................................................................73 BIJLAGE 3: INTERVIEW SCHEMA VOORONDERZOEK ...........................................................................................77 BIJLAGE 4: BEKNOPTE SAMENVATTING INTERVIEWS .........................................................................................80 BIJLAGE 5: VRAGENLIJST HOOFDONDERZOEK....................................................................................................84 BIJLAGE 6: KWALITATIEVE DATA ......................................................................................................................89

9

Inleiding en vraagstelling

1. Inleiding en vraagstelling
Van oudsher wordt er al gezegd dat competitie de beste bescherming is voor consumentenbelangen. Deze aanname houdt in dat de markt voldoende alternatieven biedt en dat de consument weet hoe zij die producten/services kiest, die het beste voldoen aan haar wensen. Dit gaat om ‘de beste koop’ in economische zin, maar het is heel wat anders als het gaat om ‘de beste koop’ in het kader van veiligheid voor eigen leven als wel veiligheid voor het leven van anderen. Wanneer er dreigingen zijn voor de gezondheid en veiligheid van de consument, blijkt het een taak te zijn voor de overheid (Boyd & Claycamp, 1996).

1.1 Voedsel en Waren Autoriteit
De Voedsel en Waren Autoriteit (VWA) is een overheidsinstantie die bijdraagt aan de gezondheidsbescherming van mens en dier. Dit doet zij door toezicht te houden op de veiligheid van voedselproducten en andere consumentenproducten. Dit toezicht houden heeft betrekking op het productieproces van begin tot eind; van grondstof en hulpstof tot eindproduct. De VWA is ontstaan doordat de Tweede Kamer en een aantal betrokken maatschappelijke organisaties het noodzakelijk achtten een krachtige organisatie op het gebied van voedsel– en productveiligheid op te zetten. Daarnaast was er door internationale ontwikkelingen vraag naar een autoriteit; een partij die de integrale verantwoordelijkheid kon dragen voor zowel het houden van toezicht als voor de risicobeoordeling en risicocommunicatie. De VWA is daarom op 10 juli 2002 opgericht. De voormalige Keuringsdienst van Waren (KvW) en de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (RVV) zijn hierin ondergebracht. Op 1 januari 2006 zijn zij gefuseerd tot één VWA. De VWA werkt in opdracht van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).

Missie
De missie van de VWA luidt als volgt: “De VWA werkt aan zichtbare risicoreductie en risicobeheersing op het gebied van voedsel en consumentenproducten, in relatie tot volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn. Onder ‘risicoreductie’ verstaat zij risico’s beheersbaar en acceptabel te maken. Risico’s tot nul reduceren is immers niet mogelijk” (http://www.vwa.nl).

10

Inleiding en vraagstelling

Taken
De VWA vermindert risico’s door invulling van diverse taken, namelijk: • • • Toezicht houden: zorgen voor naleving van wet- en regelgeving op het gebied van voedsel, waren, diergezondheid en dierenwelzijn. Risicobeoordeling en –onderzoek: het signaleren van (mogelijke) bedreigingen op het gebied van voedsel en consumentenproducten en het uitvoeren van een wetenschappelijke risicobeoordeling. Risicocommunicatie: het actief informeren over risico’s en mogelijkheden voor risicoreductie en risicobeheersing. Daarnaast heeft de VWA een belangrijke taak bij voorkomende incidenten en crises op het gebied van voedsel en waren (http://www.vwa.nl).

Structuur
De VWA staat onder leiding van een inspecteur-generaal. De inspecteur-generaal is eindverantwoordelijk voor de VWA als geheel en geeft leiding aan de directeuren van: • • • • De dienst Uitvoering, waaronder de regio’s opereren De directie Toezichtsbeleid & Communicatie De directie Bedrijfsvoering Het bureau Risicobeoordeling
Inspecteur Generaal VWA

Dienst Uitvoering

Directie Toezichtsbeleid & Communicatie

Directie Bedrijfsvoering

Bureau Risicobeoordeling

Regio Noord Regio Oost Regio Zuid Regio Zuidwest Regio Noordwest

Figuur 1: organogram van de Voedsel en Waren Autoriteit

De VWA kent vijf regionale diensten en een hoofdkantoor in Den Haag die samen het hele land bestrijken. In totaal werken circa 1800 medewerkers in uiteenlopende functies bij de VWA. Zij zorgen ervoor dat de ongeveer 800.000 bedrijven, die onder de hoede van de VWA vallen, periodiek geïnspecteerd worden.

11

Inleiding en vraagstelling

1.2 Achtergrond en aanleiding onderzoek
Per 1 januari 2006 is de nieuwe hygiënewetgeving, onderdeel van de Europese “General Food Law” (GFL) op voedingsmiddelen, diervoeder en voedselproducerende dieren in werking getreden. Binnen dit hygiënepakket speelt de VWA als toezichthouder een centrale rol. Alle ondernemers die onder de hygiënewetgeving vallen zijn bij wet verplicht zich te registreren bij de VWA. Om toezicht te kunnen houden op al de betreffende ondernemers, moeten de ondernemers die zich nog niet geregistreerd hebben bij de VWA gestimuleerd worden zich alsnog te registreren. Een deel van de bedrijven hoeft zich niet zelf te registreren, aangezien de VWA beschikking heeft gekregen over de databestanden van verschillende publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (PBO), waardoor de registratie via deze instanties direct is geregeld.

Samenwerking publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties
Een brancheorganisatie is een rechtspersoon die de belangen van ondernemers behartigt die tot eenzelfde bedrijfstak of samenhangend gedeelte daarvan behoren. Publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (hierna schappen genoemd) zijn bijzondere brancheorganisaties die op economisch en sociaal gebied zaken voor een branche regelen (Kamer van Koophandel, 2005). Kenmerkend voor de afspraken binnen een schap is het bindende karakter voor de branchegenoten: alle bedrijven in de branche vallen eronder en iedereen moet zich aan de regels van het schap houden. Een schap is dan ook een openbaar bestuurslichaam, een soort overheid voor een specifieke branche. Het is een hybride organisatievorm: deels privaat en deels publiek. Bij de activiteiten van een schap staat zowel het algemeen maatschappelijk belang als het belang van de betrokken branche voorop (van Dorp, 2002). Er zijn meerdere soorten schappen: er zijn product- en bedrijfschappen en er zijn beroepsorganisaties. Productschappen zijn er voor bedrijven die zich met hetzelfde product bezighouden, van grondstof tot eindproduct (zoals bij het productschap Vee en Vlees: “van fok tot kok”). Bedrijfschappen zijn er voor bedrijven met een zelfde functie in het economische leven, zoals alle bedrijven in de detailhandel. Schappen zijn er ook voor beoefenaren van een beroep en worden dan beroepsorganisaties genoemd (rijksarchiefinspectie, 2003), zoals de beroepsorganisatie van levensmiddelendetaillisten. Een schap houdt zich bezig met zaken als scholing van werknemers, kwaliteitsbeheer en –controle of gezamenlijke exportpromotie. De hele sector behoort aan deze activiteiten mee te betalen. Alle bedrijven in de hele sector zijn ook verplicht lid van een schap. Sommige schappen voeren ook regelgeving van de overheid uit. De kennis en deskundigheid van de schappen in de eigen sector en hun bevoegdheden als overheid maken ze

12

Inleiding en vraagstelling daarvoor uitermate geschikt (van Dorp, 2002). Daarom en omdat alle ondernemers verplicht lid moeten zijn van een schap, zijn schappen een handig medium om aan gegevens van bedrijven te komen voor de registratie van bedrijven. De schappen gaan ervan uit dat 80% van een branche geregistreerd is bij hen. We kunnen daarom aannemen dat de centrale registratie via schappen momenteel al gemiddeld 80% van de betreffende bedrijven geregistreerd heeft. Dat wil zeggen dat 80% van de bedrijven in de branches behorende tot de schappen die gegevens verschaffen aan de VWA, automatisch geregistreerd is. Communicatie richting overige bedrijven zal waarschijnlijk niet iedereen bereiken en ook niet overal het gewenste gedrag geven, namelijk registratie. Ook werken niet alle schappen mee, door de registratiegegevens van de bedrijven direct door te sturen naar de VWA, of beschikken zij niet over de juiste gegevens. De bedrijven die bij de schappen aangesloten zijn die niet samen willen of kunnen werken, of niet aangesloten zijn bij een schap, zullen zich zelf moeten registreren. De schappen die medewerking hebben verleend aan de VWA en van wie de leden automatisch geregistreerd worden zijn: Hoofdproductschap Detailhandel Hoofdproductschap Ambachten Productschap Diervoeder. Dienst Regelingen (primaire sector) Hoofdbedrijfschap Agrarische Groothandel Groenten en Fruit Productschap Vis Bedrijfschap Horeca en Catering Productschappen Vee, Vlees en Eieren Controlebureau voor Pluimvee, Eieren en Eiproducten Stichting Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie Vereniging Nederlandse Cateringorganisaties Centraal Orgaan voor Kwaliteitsaangelegenheden in de Zuivel Centrum Financiën Instellingen Inspectie voor de Gezondheidszorg Directie Visserij

13

Inleiding en vraagstelling

Bedrijfsindeling
Om activiteiten van bedrijven statistisch te beschrijven, bestaat er een stelsel van activiteitenclassificaties die de activiteiten van bedrijven, instellingen en de overheid beschrijven en die internationaal gekoppeld zijn. Op wereldniveau is de “International Standard Industrial Classification of all economic activities” (ISIC) de standaard. De Europese Unie (EU) heeft dit systeem gedeeltelijk overgenomen en daarna verder gedetailleerd. De afgeleide Europese indeling is de “Statistische nomenclatuur van de economische activiteiten in de EU” (NACE). De Standaard Bedrijfsindeling (SBI), waarvan gebruik wordt gemaakt door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is gebaseerd op deze NACE. Het is een systematische hiërarchische indeling van economische activiteiten. Bij de indeling van bedrijven in branches met betrekking tot dit onderzoek is uitgegaan van de SBI, aangezien deze indeling ook wordt gebruikt bij de registratie in de database van de VWA. Geldend hier is de SBI ’93 die in 1993 is vastgesteld. Deze SBI ’93 wordt o.a. gebruikt om bedrijfseenheden te rubriceren naar hun hoofdactiviteit (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2005). De bedrijfsindeling zoals gebruikt in dit onderzoek is te vinden in bijlage 2.

Oplossing is communicatie
De kerntaak van de VWA waartoe dit onderzoek behoort is de kerntaak ‘toezicht’. Sinds de kaderstellende visie op toezicht van de Tweede Kamer uit vergaderjaar 2000-2001 verstaat het kabinet onder toezicht: “het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren”. Een doelstelling van de overheid op dit moment is om meer ‘de helpende overheid’ te zijn en niet altijd ‘de lastige overheid’, meer een nevenheid dan een overheid (figuur 2). Controlerende instanties krijgen dan ook tegenwind op hun controlerende activiteiten en worden gestimuleerd meer een adviesfunctie te vervullen. Voorheen bevonden de acties uitgevoerd door een instantie als de VWA zich boven in de handhavingspiramide (zie figuur 3), maar tegenwoordig verschuiven deze acties langzaam naar beneden toe, richting het adviseren en overtuigen van de doelgroep.

14

Inleiding en vraagstelling

Overheid Bovengeschikt Repressief “Hard” Sturen Alleen

Nevenheid Nevengeschikt Preventief “Soft” Overleggen Samen

Figuur 2: overheid en nevenheid (Ministerie van Justitie, 2005)

De bedrijven die zich zelf moeten registreren wil de VWA stimuleren dit te doen. Daarom zal onderzocht worden wat de motivatie is van bedrijven om zich niet te registreren. Weet men dat men verplicht is zich te registreren? Heeft het te maken met een bepaalde attitude tegenover de VWA? Zijn het misschien fysieke belemmeringen? En op welke manier bereik je deze bedrijven? De reden dat er wordt gezocht naar stimulatiemogelijkheden is dat de VWA meer een nevenheid wil zijn en er samen met de bedrijven uit wil komen. De VWA wil de niet-geregistreerde bedrijven proberen te stimuleren en te overtuigen zich alsnog te registreren alvorens met strafrechtelijke zaken, zoals boetes en ontheffingen te gaan dreigen. Het doel van de VWA hierbij is het creëren van draagvlak bij haar doelgroep en er op deze manier voor zorgen dat de ondernemers de wetgeving in de praktijk implementeren. De straffen zijn er al wel, maar worden nog op de achtergrond gehouden als laatste middel.

15

Inleiding en vraagstelling

Figuur 3: voorbeeld van een handhavingspiramide. De proportie van ruimte in elke laag representeert de belangrijkheid en prioriteit van die laag (Ayres & Braithwaite, 1992). Er zal als eerste worden geprobeerd mensen te overtuigen, wanneer dat niet wil lukken wordt er ingespeeld op de informele sociale controle, enzovoort.

Elk van de acties in de piramide is op zichzelf te beperkt, maar door ze allen in een juiste proportie te gebruiken wordt de zwakte van de ene door de kracht van de andere afgedekt: soms kun je volstaan met overtuigen, in andere gevallen moet je straffend optreden. De basis van de piramide, waar dit onderzoek zich voornamelijk op richt, wordt gevormd door activiteiten als overtuigen, instrueren en adviseren, activiteiten die onder de noemer “nalevingshulp” zijn te vatten (Ayres & Braithwaite, 1992). In het eindrapport Ambtelijke Commissie Toezicht II: “Toezicht: naar naleving voor de samenleving”(2005) en de “Kaderstellende Visie op Toezicht” (Tweede Kamer, 2005), wordt nadrukkelijk gesproken over compliance assistance (nalevingshulp), of het bevorderen van vrijwillige naleving. “Inspecties krijgen een belangrijke taak in het bevorderen van vrijwillige naleving door de toezichtobjecten. Dit geschiedt door het stimuleren van de toezichtobjecten in verdere professionalisering en door middel van voorlichting, advisering en begeleiding van die objecten op het vlak van kwaliteitsverbetering.” De term compliance assistance is overgewaaid uit de Verenigde Staten. De Environmental Protection Agency (EPA) maakt sinds 1994 gebruik van dit instrument om de naleving van wet- en regelgeving te bevorderen. In

16

Inleiding en vraagstelling die tien jaar heeft compliance assistance zich in de VS ontwikkeld tot een volwaardig en succesvol onderdeel van een bredere aanpak bij de verbetering van naleving, naast andere instrumenten zoals “compliance incentives” (positieve prikkels) en “enforcement” (klassieke handhaving) (Environmental Protection Agency, 2005). Er is echter nog weinig onderzoek gedaan naar het resultaat van acties waarbij de nadruk ligt op nalevingshulp en niet op bijvoorbeeld het straffend optreden van de overheid. Zowel in de VS als in Europa zijn er nog geen wetenschappelijke artikelen geschreven over compliance assistance als instrument van de overheid. De veelgebruikte definitie van nalevingshulp, afkomstig van de Amerikaanse EPA (Environmental Protection Agency), luidt: het organiseren van activiteiten en het geven van informatie die de gereguleerde gemeenschap helpen met het begrijpen en het naleven van nieuwe en bestaande regels (Environmental Protection Agency, 2005). De grondbeginselen achter compliance assistance zijn niet alleen in de Verenigde Staten toepasbaar. Het idee is dat een nalevingstekort of maatschappelijk probleem vaak het beste aangepakt kan worden door de juiste interventiemix in te zetten, dat wil zeggen de meest doeltreffende combinatie van middelen. Het is zelden een zaak van óf straffen óf belonen óf informeren, de winst ligt meestal in een uitgebalanceerde en op de doelgroep toegesneden aanpak (Expertisecentrum Rechtshandhaving, 2004). Het concept “nalevingshulp” is voor de VWA niet nieuw. Er wordt gebruik gemaakt van activiteiten als handhavingscommunicatie, samenwerking bij het opstellen van hygiënecodes en voorlichting aan specifieke (allochtone) doelgroepen. Voorbeelden van nalevingshulp door de VWA zijn: Regio Zuid heeft geconcludeerd dat de Chinese Horeca zich over het algemeen niet aan de heersende hygiënecode houdt. Daarom heeft zij besloten deze hygiënecode te vertalen in het Chinees en de Chinese horecaondernemers de mogelijkheid te geven tot het volgen van een cursus hygiëne. De projectgroep implementatie hygiënewetgeving komt de ondernemers tegemoet door samenwerkingsverbanden aan te gaan met de betreffende schappen. Ook de module op internet, die bestemd is voor de on line registratie is een vorm van nalevingshulp.

17

Inleiding en vraagstelling

1.3 Vraagstelling
De hoofdvraag van dit afstudeeronderzoek is: ‘Hoe kan de Voedsel en Waren Autoriteit de niet-geregistreerde ondernemers op wie de nieuwe hygiënewetgeving wel van toepassing is, stimuleren zich te registreren bij de Voedsel en Waren Autoriteit, naar aanleiding van de registratieverplichting van de hygiënewetgeving 2006?’ Bij het beantwoorden van de hoofdvraag spelen diverse dimensies een rol, die nader worden toegelicht in het theoretisch kader. Deze dimensies kunnen te maken hebben met het gedrag van de bedrijven om zich al dan niet te registreren. Daarom is er een subvraag geformuleerd betreffende deze factoren die invloed kunnen hebben op het uiteindelijke gedrag van bedrijven. Per dimensie wordt deze vraag behandeld, er zijn echter geen specifieke subvragen per dimensie geformuleerd. Subvraag 1: ‘Welke factoren hebben een significante invloed op de beslissing van bedrijven om zich wel of niet te registreren?’ Een significante invloed wil zeggen dat een factor statistisch van betekenis is, omdat de overeenkomst of het verschil tussen deze factor en het wel of niet registreren vaker voorkomt dan het toeval zou toelaten. De overige subvragen hebben betrekking op de uiteindelijke communicatiestrategie. Hierbij gaat het om het ‘zender - boodschap – ontvanger’-model, waarbij de zender en de boodschap kunnen worden beïnvloed door de VWA. Daarnaast kan de VWA voor verschillende communicatiekanalen kiezen en daar is ook naar gekeken in dit onderzoek. Onder kanaal wordt verstaan het middel dat gehanteerd wordt om de communicatie tot stand te brengen (Pieterse et al., 1996, p. 209). Subvraag 2 tot en met 5: ‘Van welke afzender moet een communicatieboodschap over de registratieverplichting komen om zo veel mogelijk positief effect te hebben?’ ‘Wat moet er in de communicatieboodschap staan om de bedrijven te stimuleren zich te registreren?’

18

Inleiding en vraagstelling ‘Via welke communicatiekanalen moet een boodschap over de registratieverplichting komen om zo veel mogelijk positief effect te hebben?’ ‘Op welke doelgroep(en) moet de communicatieboodschap zich concentreren, om zo veel mogelijk niet geregistreerde bedrijven te bereiken?’

19

Theoretisch kader

2. Theoretisch kader
In hoofdstuk 2 komt een aantal theorieën aan bod, die ingaan op gedragsveranderingen. Op basis van deze theorieën wordt er een model gepresenteerd dat gebruikt is voor dit onderzoek. Dit model zal per bepalende factor besproken worden. Waar het om draait in dit onderzoek is het gedrag van bedrijven. De uitvoering van het gedrag van een aantal bedrijven komt niet overeen met het gewenste gedrag, namelijk registratie. Gedragsveranderingen komen niet zomaar tot stand. Wanneer gedragsverandering wordt nagestreefd, is in de meeste gevallen alleen informatieoverdracht niet genoeg. Gedragsverandering bewerkstelligen door middel van persuasieve communicatie is vaak een langdurig en zwaar proces (Folbert et al, 2001). Dit komt doordat het vaak nodig is dat mensen ook hun onderliggende normen, waarden, evaluaties en attitudes veranderen. Wanneer gedrag in een bepaalde richting gestuurd dient te worden, moet dan ook eerst een grondige analyse van gedrag worden gemaakt (Folbert et al., 2001). Verschillende theorieën en modellen trachten te verklaren waarom mensen zich op een bepaalde manier gedragen en wat maakt dat ze hun gedrag veranderen. Sociale cognitietheorieën zijn van toepassing op individuen en worden over het algemeen niet gebruikt voor het voorspellen van gedragsintenties van bedrijven. In een bedrijf is het echter een persoon die de beslissing neemt om te registreren, of eventueel een groep personen die samen tot een beslissing komt. Deze personen nemen de beslissing vanuit het oogpunt van het bedrijf, maar er zullen altijd persoonlijke factoren een rol spelen. In dit onderzoek wordt er vanuit gegaan dat gedragsverandering van het bedrijf met betrekking tot de registratie kan plaatsvinden door individuele gedragsverandering. Er wordt dus vanuit gegaan dat een sociale cognitietheorie ook is toe te passen op de gedragsintentie van bedrijven. Een van de belangrijkste stromingen in de psychologie die ingaat op gedragsveranderingen is de Sociaal Cognitieve Theorie (SCT), waar hierna kort op wordt ingegaan. Daarna komen er een theorie en een model van deze SCT naar voren, waarop vervolgens een onderzoeksmodel wordt gebaseerd.

2.1 Sociaal Cognitieve Theorie
Een van de grondleggers van de Sociaal Cognitieve Theorie is Bandura. In zijn theorie ligt de nadruk op cognitieve processen (processen die te maken hebben met kennis verwerven van mensen) die ten grondslag liggen aan gedrag. Volgens deze theorie wordt gedrag niet direct bepaald door de omgeving, maar ligt de

20

Theoretisch kader nadruk meer op cognitieve evaluatie van informatie uit de omgeving, van persoonlijke factoren en van het effect van het huidige gedrag en de wederzijdse beïnvloeding van deze drie factoren (figuur 4) (Bandura, 1986). De onderliggende factoren die bepalend zijn worden determinanten genoemd.

Gedrag

Persoonlijke factoren

Omgevingsfactoren

Figuur 4: sociaal cognitieve theorie (Bandura, 1986)

Van de informatie uit de omgeving komt een deel uit het waarnemen van gedrag van belangrijke anderen. Door het observeren van anderen kan iemand leren hoe gedrag kan worden uitgevoerd en wat de consequenties van het wel of niet uitvoeren van bepaald gedrag kunnen zijn. Het leren van gedrag van anderen wordt ‘modeling’ genoemd, wat een van de pijlers van de SCT is (Bandura, 1986). Een andere belangrijke determinant van gedrag(verandering) bij deze theorie is de verwachting rond de eigen effectiviteit. Wanneer iemand denkt dat hij/zij een bepaalde actie uit kan voeren, is de kans dat hij/zij deze actie ook daadwerkelijk uitvoert groter, dan wanneer iemand aan zijn/haar eigen mogelijkheden twijfelt, onafhankelijk van de vaardigheden die iemand bezit (Bandura, 1986). Een nadeel van veel sociale cognitiemodellen is dat er vanuit wordt gegaan dat het individu rationele beslissingen maakt, door systematisch alle informatie na te gaan en daarop zijn/haar gedragsintentie te baseren. Deze rationele manier van besluitvorming veronderstelt dat een individu beschikt over volledige informatie op alle fronten en daarmee de afwezigheid van onzekerheid (Botter, Fisscher & Boer, 1994). Mensen zijn echter vrijwel nooit in staat om volledig rationeel te denken.

21

Theoretisch kader

Theorie van gepland gedrag
Een andere theorie van gedragsverandering die veel invloed heeft gehad op de gedragswetenschap is de theorie van gepland gedrag (theory of planned behavior) van Ajzen (1985). Deze theorie staat naast persoonlijke gegevens en overtuigingen ook stil bij wat de omgeving voor een invloed heeft op de gedragsintentie of zelfs op het uiteindelijke gedrag. De theorie van gepland gedrag kan uiteengezet worden in verschillende stappen. Allereerst wordt het gedrag verklaard vanuit de intentie. De vorming van de intentie wordt daarna op haar beurt verklaard door drie onderliggende factoren oftewel determinanten van gedrag: de attitude ten aanzien van het gedrag, de invloed van de directe sociale omgeving (de subjectieve norm) en de mogelijkheden die een persoon denkt te hebben om gedrag al dan niet te vertonen (de waargenomen gedragscontrole) (Ajzen, 1985).

Figuur 5: model van de theorie van gepland gedrag (Ajzen, 1985).

Het belang van deze determinanten kan per individu verschillen. In dit onderzoek is daarom gekeken naar de perceptie van de levensmiddelen- en diervoederbedrijven betreffende het gedrag en naar wat de kennis en het gedrag van deze bedrijven is.

Het ASE-model
Rond dezelfde tijd als de theorie van gepland gedrag ontwikkeld werd, werd in Nederland het ASE-model ontwikkeld (De Vries et al., 1988). Dit model lijkt in veel opzichten op de theorie van gepland gedrag. Uit onderstaand ASE-model kan worden afgelezen dat attitudes, sociale invloedsverwachtingen en eigen effectiviteitverwachtingen de intentie beïnvloeden. Het uiteindelijke gedrag is echter niet alleen afhankelijk van

22

Theoretisch kader de intentie, maar ook van iemands vaardigheden en de barrières die de uitvoering van het specifieke gedrag kunnen belemmeren (De Vries et al., 1988). Hierin zit voornamelijk het verschil met de theorie van gepland gedrag.

Figuur 6: ASE-model (De Vries et al., 1988).

Attitude De attitude verwijst naar de kennis die men heeft over bepaald gedrag, naar de evaluatie van dit gedrag en naar de verwachte consequenties van dit gedrag. Een attitude is volgens Perloff (1993) een door de omgeving aangeleerde en duurzame evaluatie van een bepaald persoon of onderwerp. Met duurzaamheid wordt in dit geval bedoeld dat een attitude uit stabiele opvattingen wordt gevormd die gedrag op verschillende manieren beïnvloeden. Volgens Ajzen (1991) is attitude eveneens een evaluatie van een onderwerp waar tegenovergestelde opvattingen over bestaan, zoals over goed en slecht, schadelijk en onschadelijk, plezierig en onplezierig en aangenaam en onaangenaam. Sociale invloed Met sociale invloed wordt in het ASE-model de invloed van de sociale omgeving op het gedrag bedoeld. Volgens de sociale vergelijkingstheorie (Festinger, 1954) hebben mensen de neiging om zichzelf te vergelijken met anderen die op hen lijken en die voor hen relevant zijn. In het ASE-model wordt sociale invloed vanuit drie invalshoeken benaderd (De Vries et al., 1988). Niet alleen de norm van de sociale omgeving betreffende de registratie (subjectieve norm van de theorie van gepland gedrag),

23

Theoretisch kader

maar ook de aanmoediging tot registratie vanuit de omgeving en het gedrag naar het voorbeeld vanuit de omgeving (“modeling” in de sociaal cognitieve theorie van Bandura (1986)) worden tot sociale invloed gerekend. Eigen effectiviteit De waargenomen eigen effectiviteit in het ASE-model is te vergelijken met de eigen effectiviteitverwachting van Bandura (1986) en de waargenomen gedragscontrole van Ajzen (1985). Onder eigen effectiviteit wordt verstaan de inschatting van een persoon om een bepaald gedrag te kunnen uitvoeren, in dit geval dus de inschatting van een bedrijf om zich te registreren. Meestal wordt de eigen effectiviteit geïnterpreteerd als een maat voor de waargenomen moeilijkheid van situaties voor het gewenste gedrag. De hiervoor genoemde variabelen hebben allen invloed op de gedragsintentie. De intentie zegt iets over het ‘willen’ van het individu. Wanneer iemand het bepaalde gedrag wil vertonen is dat nog niet genoeg om het ook daadwerkelijk te kunnen doen. Of iemand het ook ‘kan’ is namelijk de vraag die daarna komt. In deze stap van intentie naar gedrag staan barrières en vaardigheden centraal volgens het ASE-model. Tegen welke problemen loopt iemand aan bij de uitvoering van een ander gedrag, zijn er alternatieven, welke vaardigheden zijn nodig en hoe krijgt iemand die onder de knie. Gedragsintentie wordt pas echt omgezet in gedrag als de barrières zijn verdwenen en de vaardigheden geleerd. Het ASE-model is een voorbeeld van een poging om determinanten van gedrag in beeld te brengen. Er zijn alternatieven voorgesteld (e.g., Bagozzi, 1988; Bentler & Speckart, 1979; Triandis, 1980). De meeste van deze alternatieven zijn echter niet volledig empirisch getoetst. De theorie van gepland gedrag wordt vaak gebruikt om een ander model van gedragsdeterminanten mee te vergelijken in empirische toetsen. Er is substantieel bewijs van het empirisch succes van deze theorie onder een breed aantal verschillende toetsen van gedrag (de Vries e.a. 1988). Het ASE-model is gebruikt als basis voor het onderzoeksmodel. Er is echter vanuit gegaan dat het registreren weinig vaardigheden vereist en dat vaardigheden daarom uit het model kan worden gelaten, ook is er vanuit gegaan dat de eigen effectiviteit van invloed is op de stap van gedragintentie naar de daadwerkelijke uitvoering van het gedrag. Behalve attitude en sociale invloed zijn er daarnaast meer dimensies die mogelijk van invloed zijn op de gedragintentie. In de volgende paragraaf zal hier dieper op in worden gegaan.

24

Theoretisch kader

2.2 Registratiemodel
Door het ASE-model aan te passen aan onze onderzoeksomstandigheden is er een nieuw model gevormd. Het model dat gebruikt is voor dit onderzoek is het registratiemodel genoemd en wordt in deze paragraaf uitvoerig besproken. Dit onderzoek richt zich met name op psychologische factoren die de aanvaardbaarheid en de naleving van de registratieverplichting voor de hygiënewetgeving 2006 kunnen verklaren. Van invloed hierop zijn de individuele bedrijfskenmerken: niet ieder individu/bedrijf reageert hetzelfde op verplichtingen. Er wordt vanuit gegaan dat bedrijven eigenlijk op dezelfde manier reageren en een mening vormen als individuen, aangezien de individuen binnen een bedrijf de mening van het bedrijf moeten vormen, de beslissing moeten nemen en het gedrag moeten uitvoeren. Het beredeneerd gedrag van mensen is gebaseerd op intenties, dus het onbewuste gedrag van bedrijven ook. In het registratiemodel worden de vaardigheden van het originele ASE-model buiten beschouwing gelaten en wordt de eigen effectiviteit verplaatst. De vaardigheden die nodig zijn om te registreren zijn minimaal. Men moet in staat zijn zijn eigen gegevens in te vullen en men moet met internet overweg kunnen. Mocht men niet met internet overweg kunnen, dan is er een mogelijkheid om een papieren formulier in te vullen en met de post te versturen. We mogen ervan uitgaan dat iedereen zijn eigen gegevens in kan vullen en dat iedereen ofwel met internet overweg kan ofwel een papieren formulier kan invullen en versturen. Ook allochtonen die een eigen bedrijf hebben opgezet hebben zich al bij meerdere instanties moeten registreren of aangeven. Daarom mag er vanuit worden gegaan dat iedereen deze vaardigheden voldoende beheerst en dus worden de vaardigheden buiten beschouwing gelaten. De eigen effectiviteit heeft in het nieuwe model invloed op de stap tussen gedragsintentie en het daadwerkelijke gedrag. Bedrijven moeten zich bij meerdere instanties registreren en men zal waarschijnlijk genoeg vertrouwen in zichzelf hebben om dit te kunnen. De moeilijkheid van het registreren ligt waarschijnlijk vooral in de fysieke omstandigheden, zoals toegang tot internet. Dit kan mensen met de juiste intentie ervan weerhouden zich te registreren, maar zal de gedragsintentie zelf niet beïnvloeden. Daarom is de eigen effectiviteit in het nieuwe model van invloed op de stap tussen gedragsintentie en het daadwerkelijke gedrag.

25

Theoretisch kader

Figuur 7: registratiemodel. Bewerking van het ASE-model van de Vries et al. (1988).

Informatievoorziening
De eerste dimensie die bepaalt of de overige dimensies een rol spelen voor het gewenste gedrag is de informatievoorziening oftewel de kennis (Sanne, 2002) van de registratieverplichting. Wanneer een bedrijf niet weet dat het verplicht is om te registreren, is deze onwetendheid in zijn geheel bepalend voor het ongewenste gedrag dat daardoor zal plaatsvinden. Als een bedrijf echter wel de kennis heeft van de registratieverplichting, zullen andere dimensies een rol gaan spelen in de besluitvorming tot registratie. Voor het onderzoek zijn in deze dimensie voornamelijk de communicatiekanalen en de bronnen van belang. De vraag is van wie de respondenten verwachten dat ze op de hoogte worden gesteld van de registratieverplichting en welke informatiekanalen ze gebruiken, oftewel welke vakbladen lezen ze en naar welke bijeenkomsten gaan ze. Op basis van deze gegevens zijn er aanbevelingen gedaan voor het op de hoogte brengen van de gehele doelgroep van de registratieverplichting.

26

Theoretisch kader

De mogelijke bronnen en communicatiekanalen zijn verwerkt in de vragenlijst. Er zijn veel verschillende communicatiekanalen mogelijk om een boodschap van zender naar ontvanger te sturen. Uit een onderzoek naar onder andere de kennis van ondernemers in de speelgoedbranche en ondernemers in de kinderartikelenbranche van de inhoud van de warenwet in 2005, bleek dat vakbladen als belangrijke bron of kanaal aangegeven worden door de sectoren baby- en kinderartikelen en speelgoed voor het verkrijgen van kennis van de inhoud van de warenwet (zie tabel 1). Internet, brancheorganisaties en de optie ‘anders’ spelen op dat gebied een naar verhouding belangrijke rol bij de sector speelgoed. Helaas is er niet bekend welke andere informatiekanalen hier bedoeld worden.
Tabel 1: Bron van informatie over hoe ondernemers in de speelgoedbranche zich geïnformeerd hebben over de inhoud van de Warenwet? Bron: EIM, 2005.

Informatiekanaal Internet Brancheorganisaties Collega’s Vakbladen Voedsel en Waren Autoriteit Ministerie van Economische Zaken Kamer van Koophandel Anders

% van het aantal bedrijven in de % van het aantal bedrijven in de baby- en kinderartikelenbranche 7 5 2 15 0 0 8 7 speelgoedbranche 15 14 2 17 7 0 5 18

Deze informatiekanalen zijn voorbeelden van informatiekanalen die ook op levensmiddelen- en diervoederbedrijven van toepassing zijn betreffende informatievoorziening over wetgevingen.

Gehoorzaamheid
In sommige gevallen zal er direct worden geregistreerd, wanneer men weet dat het bedrijf zich verplicht moet registeren. Deze bedrijven zullen de registratieverplichting opvolgen zonder er verder al te veel bij na te denken. Dit wordt ook wel ‘compliance’ genoemd, naleving. In principe zou men ervan uit kunnen gaan dat de overheid het beste met het land voor heeft en dus wetten maakt waar vrijwel iedereen het mee eens is. Dat zou betekenen dat ieder bedrijf zich direct zou registreren. De mens zit echter iets ingewikkelder in elkaar en

27

Theoretisch kader

vertrouwt niet zomaar op de overheid (Braithwaite & Levi, 1998). Daarnaast is het onmogelijk dat iedereen hetzelfde idee heeft van wat ‘de beste’ oplossing is. Lang niet iedereen zal zich zonder er enigszins over na te denken registreren, omdat het nou eenmaal verplicht is. De dimensies die dan een rol spelen volgens het registratiemodel worden hierna besproken.

Attitude
Een attitude is gedefinieerd als een door de omgeving aangeleerde en duurzame evaluatie van een bepaald persoon of onderwerp (Perloff, 1993). Attitudes ontstaan door beredeneerde afweging van de voor- en nadelen van de uitkomsten van bepaald gedrag (Fishbein & Ajzen, 1980). Dat wil zeggen dat mensen over het algemeen de optie kiezen, waarvan ze aannemen dat die hen de meeste voordelen oplevert. De attitude of houding ten aanzien van registreren wordt in dit model bepaald door wat men als voordelen en als nadelen van de registratie ziet. Als men meer na- dan voordelen aan de registratie koppelt, is de attitude ten opzichte van registreren negatief en is men meer geneigd om zich niet te registreren. Wat men als voor- en nadelen ziet is persoonlijk. Betreffende het registreren bij de VWA kan een voordeel van registreren zijn dat men de wet naleeft en daardoor geen risico op een boete loopt. Een nadeel is de vergrote kans op controle door de VWA. De voor- en nadelen worden tegen elkaar afgewogen en op basis daarvan wordt er een beslissing genomen. Wanneer er een positieve attitude ten opzichte van registratie bestaat, is de intentie om te registreren groter, dan wanneer er een negatieve attitude bestaat. De perceptie van bedrijven betreffende de voor- en nadelen van het registreren is verwerkt in de vragenlijst. Door voorlichting te geven aan bedrijven over de voordelen van registreren of de heroverweging van de nadelen ervan, kan de attitude van mensen ten opzichte van het registreren veranderen. De attitude is getoetst door te vragen naar een aantal positief en negatief geformuleerde ideeën die met bepaald gedrag verbonden zijn. Behalve de voor- en nadelen van registreren, spelen er wellicht nog andere factoren een rol bij het vormen van een positieve of een negatieve attitude. Men kan hierbij denken aan de houding van de respondent ten opzichte van de bron. Wanneer de VWA de zender is en men een negatieve attitude ten opzichte van de VWA heeft, zal men eerder geneigd zijn een negatieve attitude ten opzichte van de registratieverplichting te vormen. Ditzelfde geldt voor het communicatiemiddel dat gebruikt wordt. Het kan zo zijn dat men gestimuleerd wordt om te registreren, door middel van een direct mail. De ontvanger kan bij direct mail een positief gevoel krijgen, omdat dit een persoonlijk communicatiemiddel is. Misschien krijgt de ontvanger hierdoor wel meer vertrouwen in de

28

Theoretisch kader VWA of in de wetgeving en wil deze persoon zijn bedrijf daarom registreren. Houding en vertrouwen zijn belangrijke variabelen in het vormen van een attitude. Zowel de houding als het vertrouwen hebben namelijk invloed op de voor- en nadelen die men ziet en de waarde die men geeft aan deze voor- en nadelen. Daarom is betreffende de perceptie van de bron en van het communicatiemiddel opgenomen in de vragenlijst: o o o o o Houding van de respondent ten opzichte van de registratie. Vertrouwen van de respondent in de registratie. Houding van de respondent ten opzichte van de hygiënewetgeving. Vertrouwen van de respondent in de hygiënewetgeving. Houding van de respondent ten opzichte van de VWA (manier van toezicht houden, aantal controles, etc). o o o Vertrouwen van de respondent in de VWA. Houding van de respondent ten opzichte van verschillende communicatiemiddelen. Vertrouwen van de respondent in de verschillende communicatiemiddelen.

Sociale invloed
In dit onderzoek is onderzocht of de sociale omgeving van invloed is op de intentie om zich te registreren. Hiervoor is het concept sociale invloed van het ASE-model gebruikt. Door te onderzoeken hoe bedrijven denken dat collega’s, klanten, de brancheorganisatie en dergelijke actoren het registreren beoordelen en hoeveel waarde zij hechten aan de mening van deze mensen, is vastgesteld of de sociale omgeving van de bedrijven van invloed is op het registreren. Bij de sociale invloed zijn de verwachtingen en opinies van anderen van belang. Hierbij draait het ten eerste om welke opinies en verwachtingen iemand denkt dat andere voor hem belangrijke mensen hebben. Ten tweede is belangrijk in hoeverre deze persoon zich hier iets van aantrekt. Voor veel bedrijven is het van belang om te voldoen aan de eisen van het publiek, aangezien de klanten van grote invloed zijn op het maken van winst, de primaire doelstelling van de meeste bedrijven. Een van de eisen van het publiek is waarschijnlijk dat het bedrijf moet voldoen aan de wet. Dit is een vorm van sociale invloed. De mening van andere belangrijke mensen kan ook een vorm van sociale controle zijn. Wanneer men denkt dat belangrijke anderen zich registreren en dat belangrijk vinden, heeft dat een positieve invloed op de intentie om zelf te registreren.

29

Theoretisch kader

In de vragenlijst komt dan ook naar voren wie de belangrijke anderen kunnen zijn, wat de mening van deze belangrijke anderen is in de ogen van de respondent en of deze mening van invloed is op de gedragsintentie van de respondent. Een dimensie van sociale invloed die van belang kan zijn in dit onderzoek is ook de reputatie van het bedrijf. Er zal een lijst worden gepubliceerd met geregistreerde bedrijven. Wanneer het bedrijf niet op deze lijst staat is dat wellicht slecht voor de reputatie van dat bedrijf. Als onderdeel van de dimensie sociale invloed is dit verwerkt door te vragen naar de consequenties van het al dan niet registreren voor de reputatie van het bedrijf.

Betrokkenheid
Betrokkenheid kan op twee manieren worden bekeken. De betrokkenheid van de bedrijven bij de eigen branche en de betrokkenheid van de bedrijven bij het beleid van de hygiënewetgeving. Betrokkenheid bij het beleid is volgens Bartels (1999) belangrijk aangezien de mate waarin men betrokken is bij een bepaald beleid, de legitimiteit van dat beleid bepaalt. Ook heeft betrokkenheid een bepaalde signaalwaarde naar zowel de politiek, het bedrijfsleven als de samenleving. Naast de attitude van bedrijven ten opzichte van de hygiënewetgeving heeft ook de betrokkenheid erbij een invloed op het al dan niet registreren. Wanneer een bedrijf zeer betrokken is bij het beleid waar deze achter staat is de kans relatief groter dat dit bedrijf zich registreert. Betrokkenheid bij de eigen branche zegt iets over de wil van bedrijven om zich in te zetten voor de branche en mee te werken met de branche. Bedrijven die het belangrijk vinden om mee te denken met de branche en te zorgen dat de volledige branche groeit in de maatschappij, zullen waarschijnlijk eerder registreren voor de hygiënewetgeving, dan bedrijven die het niet zo veel kan schelen. De betrokkenheid bij de hygiënewetgeving is evenals de betrokkenheid bij de eigen branche verwerkt in het onderzoek.

Intentie
Bovenvermelde dimensies kunnen van invloed zijn op de intentie om het gedrag te vertonen. De gedragsintentie geeft aan of men bereid is om tot actie over te gaan. Uit een studie van Field et al. (1992) blijkt dat er een sterke correlatie is tussen intentie en gedrag. Er wordt dus verondersteld dat bedrijven met de intentie om zich te

30

Theoretisch kader registreren dat ook daadwerkelijk doen en bedrijven die niet de intentie hebben zich te registreren dat niet doen. Er zijn echter factoren die deze relatie kunnen verstoren of juist kunnen stimuleren, namelijk barrières en stimuli.

Barrières en eigen effectiviteit
Barrières belemmeren het proces tot registratie. Barrières kunnen er zelfs voor zorgen dat bedrijven met de intentie om te registreren deze intentie niet omzetten tot daadwerkelijk gedrag. Deze barrières hebben te maken met de eigen effectiviteit uit het ASE-model, de inschatting van een persoon om bepaald gedrag te kunnen vertonen. Wanneer iemand de intentie heeft zich te registreren, maar geen toegang heeft tot internet, kan dit een barrière zijn die ervoor zorgt dat de intentie niet in gedrag wordt omgezet. De mogelijke barrières die zijn meegenomen in dit onderzoek zijn: toegang tot internet, prioriteiten stellen, financiële barrières.

Stimuli
Naast barrières die het moeilijker maken voor een bedrijf zich te registreren, is het ook mogelijk dat er stimuli zijn voor een bedrijf om zich juist wel te registreren. Zo was het in eerste instantie gratis om te registreren (gedurende het onderzoek was het gratis), terwijl daar vanaf 1 juni 2006 17,50 euro voor is gevraagd. Dit was een financiële stimulus die van invloed zou kunnen zijn bij de beslissing tot wel of niet registreren. Een andere stimulus zou strafdreiging kunnen zijn. Wanneer een bedrijf zich niet registreert, wordt er in eerste instantie een schriftelijke waarschuwing gestuurd en uiteindelijk krijgt een bedrijf dat zich niet registreert een boete. In dit opzicht is het mogelijk dat een fear appeal een positieve uitwerking heeft op de beslissing tot registratie. Een veelgebruikte definitie van fear appeal is: “A persuasive message that attempts to arouse the emotion of fear by depicting a personally relevant and significant threat and then follows this description of the threat by outlining recommendations presented as effective and feasible in deterring the threat” (Witte, 1994). Deze definitie bestaat uit twee delen; ten eerste uit de overtuigende boodschap die probeert af te schrikken door een persoonlijke relevante en significante dreiging te laten zien en ten tweede uit de aanbeveling die hierop volgt om de beschreven dreiging effectief en uitvoerbaar af te wenden. De techniek fear appeal is gebaseerd op het idee dat angst een ongewenste emotie is, waar de doelgroep vanaf wil komen (Hoeken, 1998). In dit geval zou fear appeal als motivator moeten werken om bedrijven zich te laten registreren. De financiële stimulus en strafdreiging als stimulus zijn meegenomen in het onderzoek.

31

Theoretisch kader

Gedrag
Het is dus mogelijk voor bedrijven om via twee wegen het uiteindelijke gedrag te bereiken. De ene manier betreft een rationele keuze tot registratie. De eigen mening kan er bijvoorbeeld een rol in spelen, evenals de mening van de omgeving. De andere manier komt neer op gehoorzaamheid. Wanneer een bedrijf weet dat het verplicht is zich te registreren, dan gebeurt dat ook. De instructies worden opgevolgd en er wordt verder niet over nagedacht of gesproken met anderen. Het gedrag kan ook invloed hebben op de dimensies, zoals bijvoorbeeld op de betrokkenheid of de attitude ten aanzien van het gedrag. Deze invloed is echter niet van belang voor dit onderzoek over het registreren voor de hygiënewetgeving, aangezien de registratie een eenmalige handeling is. Dit is daarom niet verwerkt in het model.

32

Vooronderzoek

3. Vooronderzoek
Hoofdstuk drie beschrijft het vooronderzoek dat als belangrijkste doel het testen van het onderzoeksmodel heeft dat als basis voor het hoofdonderzoek dient.. Allereerst wordt ingegaan op de methode van vooronderzoek (3.1). De resultaten en conclusies van het vooronderzoek zullen worden besproken in paragraaf 3.2, waarin ook naar voren zal komen hoe de resultaten verwerkt zijn in het meetinstrument voor het uiteindelijke hoofdonderzoek.

3.1 Opzet vooronderzoek
Het doel van het vooronderzoek is het testen van het registratiemodel. Aangezien het registratiemodel is gebaseerd op wetenschappelijke literatuur die van toepassing is op individuen en niet op bedrijven, en daarnaast op eigen inzicht, is het verstandig om de dimensies van het model te testen binnen de doelgroep. Het doel van het vooron
Download
Op zoek naar leiderschap; Regeren na de revolte.pdf Op zoek naar leiderschap; Regeren na de revolte.pdf
Hoofdstuk 1 Publiek leiderschap: meer dan een hype?
Leadership is one of the most studied yet least understood phenomena on earth. James MacGregor Burns

1. De wedergeboorte van leiderschap Men neme een hedendaagse opiniestuk over de Nederlandse politiek in de dag- of weekbladpers. Geheid dat het constateert dat het niet goed gaat met het bestuur van dit land. In veel gevallen - zeker in teksten uit het bizarre jaar 2002 - richt een belangrijk deel van de kritiek zich op `de elites'. Die zouden krampachtig, weinig doortastend, risicomijdend, zelfgenoegzaam, regentesk, niet-integer, opportunistisch, oppervlakkig en ander ongewenst gedrag vertonen. Daardoor zien ze niet dat de samenleving in hoog tempo is veranderd en andere eisen aan bestuur en politiek stelt. En daarvoor kregen ze in mei 2002 de rekening gepresenteerd. De niet altijd uitgesproken implicatie is dat het een stuk beter zou gaan met het land als we zouden worden bestuurd door gezagsdragers die meer ontspannen, doortastend, risico's nemend, bescheiden, responsief, integer, principieel en intellectueel hoogstaand zijn. Men neme vervolgens een willekeurig managementtijdschrift voor de publieke sector. Geheid dat het zowel in de redactionele kolommen als in de advertenties bol staat van verlangen naar leiderschap. De hedendaagse motto's van personeelsadvertenties voor topmanagers in het openbaar bestuur laten zich decoderen onder één gemeenschappelijke noemer: `Dynamische organisatie zoekt Echte Leider'. Dat is natuurlijk niet iedereen gegeven. Daar zijn bepaalde talenten en vaardigheden voor nodig. In modern jargon: competenties. De rode draad in dergelijke visioenen is een geïdealiseerd, zeg maar gerust mythisch, beeld van leiderschap. Dat bevat een aantal vaste kenmerken. De leider moet visie hebben. Hij moet boven het maaiveld uitkijken, liefst tot achter de horizon, en zijn achterban een beloftevolle marsroute uit het moeras van hedendaagse problemen en middelmatigheden bieden. De leider moet overtuigen en inspireren, dat wil zeggen burgers en medewerkers prikkelen om hun grenzen te verleggen - en desnoods grote persoonlijke offers te brengen - bij het nastreven van gemeenschappelijke doelen. En de leider moet `momentum' creëren door het politiekbestuurlijke systeem op zo'n manier te bespelen dat er energie vrijkomt om in gewenste richtingen te bewegen en obstakels tegen verbetering te overwinnen.1 Dat is allemaal prachtig. Wie kan daartegen zijn? Alle ballen op de Leiders, zo lijkt het huidige parool. Dus is het begrijpelijk als mensen roepen om meer en beter leiderschap in de publieke sector, zoals Bram Peper bijvoorbeeld herhaaldelijk heeft gedaan.2 Dergelijke pleidooien betekenen overigens een opmerkelijke breuk met de naoorlogse Nederlandse traditie in de benadering van publiek leiderschap. Toen bestonden er in brede kring diepe reserves tegen het denken over politiek en bestuur in termen van leiders en leiderschap. Van leiders hadden we onze buik even vol. De jaren waarin het land werd geleid door de ooit als `sterke man' bewierookte minister-president Colijn werden retrospectief gezien als een tijdperk van stagnatie. Nog belangrijker was de schaduw van de rampen die de nazistische leiderscultus over de wereld had gebracht. Politieke leiders moesten in toom worden gehouden.3 Dat gebeurde op verschillende manieren. Allereerst door leiders niet meer als zodanig te benoemen. Liever werden ze 1

aangeduid met eufemistisch getinte equivalenten: voormannen, voorhoede, spreekbuizen, bestuurders, beleidsmakers, besluitvormers en - als het dan echt moest - leidinggevenden. Leidersposities waren ingebed in een politiek stelsel dat was opgehangen aan sterk georganiseerde politieke partijen, hun programma's en hun kandidatenlijsten. Persoonlijke profilering buiten de partijlijn was uit den boze. Datzelfde kiesstelsel maakt tot op de dag van vandaag coalitievorming een voorwaarde voor machtsuitoefening, door zijn combinatie van evenredige vertegenwoordiging en het ontbreken van een kiesdrempel. Leiders die bestuurlijke posities bekleden, weten zich ingebed in een bestuursstelsel waarin colleges en niet individuen het zwaartepunt vormen. Bovendien is de centrumpositie in die colleges systematisch zwak gehouden. Burgemeesters, commissarissen der Koningin en de premier hebben in dit land geen direct electoraal mandaat en verhoudingsgewijs veel minder bevoegdheden dan de ons omringende landen. De kritiek op dit stelsel is niet van gisteren. Maar de invalshoek van de kritiek is recentelijk veranderd. Vanaf medio jaren zestig is er de inmiddels overbekende kritiek op de beperkte greep die kiezers in dit stelsel op de uiteindelijke beleidsvorming hebben. Dat zou een `kloof' tussen kiezers en gekozenen doen ontstaan, met 2002 als dramatische illustratie daarvan. Maar de laatste jaren zwelt daarnaast ook het geluid (weer) aan dat het Nederlandse politieke bestel te weinig ruimte biedt voor krachtige, centrale leiding. Wie kan gezaghebbend slepende beleidsimpasses doorbreken? Wie zorgt ervoor dat taaie ambtelijke coördinatieproblemen worden overwonnen? Wie heeft de kracht om `stroperige' en `vermolmde' beleidssectoren radicaal te hervormen? Wie zorgt ervoor dat de overheid consequent met een mond spreekt naar media, burgers en in internationale politieke arena's? Wie `houdt de boel bij elkaar' in een tijdperk waarin snelle sociale en culturele veranderingen voor maatschappelijke splijtstof zorgen en de onmacht van de `oude' overheid pijnlijk aan het licht doen treden? Nederland heeft het leiderschap kennelijk zo nadrukkelijk weggeorganiseerd dat het nu node wordt gemist, aldus diverse recente analyses en essayistiek.4 En dus ondergaat de notie van leiderschap een herwaardering, juist in een tijd waarin de politieke en bestuurlijke instituties onder druk staan. Er lijkt sprake van een wedergeboorte van publiek leiderschap. Het mag weer, krachtige leiders. Sterker nog, wie de trendgevoelige bladen op het terrein van politiek, bestuur en management leest, krijgt de indruk dat het moét. De vraag is hoe we deze herwaardering van publiek leiderschap moeten begrijpen en beoordelen. Hebben we te maken met een begrijpelijke en verdedigbare koerswijziging in het licht van veranderde maatschappelijke en politiek-bestuurlijke realiteiten? Of gaat het om een hype die berust op aanvechtbare analyses en misplaatste analogieën met de particuliere sector, waar het leiderschapsdenken al geruime tijd als panacee voor kwakkelende ondernemingen geldt? Hoe realistisch is het om zo veel heil te verwachten van de persoonlijke kwaliteiten van publieke gezagsdragers? Of gaat het in het nieuwe leiderschapsdiscours toch om meer dan hunkering naar sterke mannen die de hedendaagse malaise van de politiek en de publieke sector zouden moeten doorbreken? 2. Misverstanden in het nieuwe leiderschapsideaal Tegenwoordig zien we in feite nieuwe varianten ontstaan van de oude, inmiddels verguisde `Great Man' theorie van leiderschap. In deze opvatting is leiderschap vooral een functie van persoonlijke, aangeboren eigenschappen. Je hebt het, of je hebt het niet: een behoorlijke lengte, een indringende blik, een hoog IQ, een hoog doorzettingsvermogen, een hoog zelfvertrouwen, goede communicatieve vaardigheden, en ga zo maar door. De opeenstapeling

2

van sociaal wenselijke karaktereigenschappen schept een beeld van leiders als superhelden. De indruk wordt gewekt dat als iemand over die competenties beschikt, zij om het even waar en wanneer succesvol leiderschapsposities zou kunnen bekleden. Als ik een aspirant-leider was, zou ik me bij het lezen van dergelijke `competentieprofielen' voor leiderschapsfuncties voelen zoals ik me nu wel eens als wetenschapper voel wanneer ik op internationale wetenschappelijke conferenties de ruimte met stands van de grote uitgevers betreed. Ik zie dan temidden van de zee aan producten van noest maar weinig inspirerend spit- en graafwerk al gauw tientallen indrukwekkende studies van vakgenoten die zo veel talent, ijver, creativiteit en inzet moeten hebben gevergd dat ik mij er klein, onbetekenend en middelmatig bij ga voelen. Als ik in die kwaliteitseisen voor publieke leiders zie wat zij moeten zijn, kunnen en doen, zou mij de moed in de schoenen zinken. Het kan zijn dat het goed is dat ik daarom geen leiderspositie bekleed of ambieer. Het kan ook zijn dat wij allemaal gevangen dreigen te raken in fantoombeelden, net als de jonge vrouw het slankheidsideaal krijgt opgedrongen door de mode-industrie en haar eigen zielenpijn organiseert door het na te jagen, ook als haar fysiologie het onmogelijk maakt om het ooit te benaderen.5 Leiden = veranderen? Het is een misverstand dat leiders per definitie veranderaars moeten zijn. Dit misverstand ligt opgesloten in verhandelingen die leiderschap afzetten tegen management. Managers zijn in deze visie `op de winkel passers'. Ze zorgen ervoor dat systemen goed functioneren binnen bestaande kaders. Ze houden personeel, geld en middelen op orde. En ze verrichten op tijd kleine reparaties aan de architectuur van het systeem in het licht van veranderingen in de omgeving. Daarmee garanderen ze de continuïteit van het systeem. Leiders daarentegen worden echter geassocieerd met `transformatie'. Zij moeten ervoor zorgen dat mensen hun grenzen verleggen, dat organisaties zich `heruitvinden' en dat sectoren loskomen van knellende, verouderde beleidsparadigma's en in plaats daarvan wordt gebaseerd op vernieuwende, eigentijdse ideeën. Transformationele leiders zijn specialisten in `creatieve destructie': scheppen door te vernielen en te vernieuwen.6 Een beetje leider zet het beleid en de organisatie grondig op zijn kop. De visie van de publieke leider is een visie op een nieuwe koers voor de overheid: nieuwe doelen, nieuwe taken, nieuwe organisatievormen, nieuwe werkwijzen. De inspiratie die hij biedt, dient ertoe om medewerkers en burgers te prikkelen de wereld anders te gaan bekijken, de status quo te problematiseren, hun routines los te laten en te durven experimenteren met andere manieren van werken. Ik wil niet bestrijden dat vernieuwen en hervormen belangrijke facetten van politiek en ambtelijk leiderschap kunnen zijn. Sterker nog, ik heb er in het recente verleden juist op gewezen dat de organisatie van politiek en bestuur in Nederland wellicht te weinig institutionele ruimte biedt voor een dergelijk soort leiderschap.7 Maar ik verzet mij tegen de neiging `echt' of succesvol leiderschap gelijk te stellen aan het doorvoeren van ingrijpende veranderingen. Zo wordt vergeten dat juist ook stabilisatie, legitimatie en bestendiging van publieke organisaties en arrangementen cruciale leiderschapsopgaven kunnen zijn. Ik wil daarom aandacht vragen voor wat in het huidige tijdsgewricht gemakkelijk wordt vergeten: conserverend leiderschap. We leven in een tijd waarin het openbaar bestuur bloot staat aan hoge druk. Hedendaags bestuur is vol verrassingen, die de traditionele plannings- en beheersingssystemen er maar niet uit krijgen. Sterker nog, de verrassingen zijn vaak het onbedoelde effect van allerlei bestuurlijke interventiepogingen. Veel belanghebbenden en

3

waarnemers reageren daarop door te eisen dat het beleid en de organisatie mee veranderen. Stilstand is achteruitgang, zo heet het. Organisaties die geleid worden door managers staan stil; organisaties met leiders aan het roer doen het beter. Politici die niet de strijd aanbinden met het bestaande beleid op hun terrein verdoen hun tijd en die van hun kiezers. Margreet de Boer nam zich bij haar aantreden als minister van VROM publiekelijk voor geen nieuw beleid in de milieusector te ontwikkelen. Zij wilde zich richten op doeltreffende uitvoering van het door haar voorgangers geformuleerde beleid. Het was bestuurlijk heel prudent maar politiek gesproken bijna suïcidaal om dit te zeggen, want de statuur van politieke leiders mat men in die dagen uitsluitend af aan de verwoording van nieuw beleid en niet aan de realisatie van oud beleid. De actuele cultuur van `afrekenen op resultaat' lag nog in het verschiet. (We moeten overigens nog maar afwachten of deze zo dominant wordt dat er voor politieke gezagsdragers inderdaad net zo veel leiderschapseer te behalen valt aan effectieve implementatie in het land als aan Haagse verbale vernieuwing). Tegenover het transformatiedenken staat echter een visie op publiek leiderschap als het organiseren van wendbaarheid, flexibiliteit en veerkracht in bestuur en samenleving. Veerkrachtig bestuur staat voor een oriëntatie op de verdediging van gedeelde - en vaak constitutioneel of wettelijk verankerde - kernwaarden en basisstructuren.8 Het is variabel in zijn dagelijkse verschijningsvormen, maar stabiel in zijn normatieve kern en legitimatie. De belangrijkste vormen waarin openbaar bestuur is gegoten, zijn het overheidsbeleid, de instituties die het politiek-bestuurlijke proces voeden en begrenzen, zoals de parlementaire democratie, de rechtsstaat, de ministeriële verantwoordelijkheid, het strafrecht, de beginselen van behoorlijk bestuur - en de publieke organisaties die overheidsbeleid maken, uitvoeren en controleren. Conserverend publiek leiderschap is erop gericht het overheidsbeleid en publieke instituties en organisaties intelligent te laten mee bewegen met veranderende tijden en omstandigheden. Die beweeglijkheid is erop gericht dat zij hun functie blijven vervullen als een beschermende buffers rond de normatieve kern van het publieke domein, die bestaat uit maatschappelijke basiswaarden zoals de minimalisering van dwang en geweld in de samenleving, de bescherming van burgerlijke grondrechten en de integriteit van de publieke machtsuitoefening. Transformationeel leiderschap leent zich goed voor sappige en inspirerende anekdotes. Die volgen de vertrouwde contouren van het heldenepos: een organisatie of sector x is in chaos; de held (de leider) betreedt het toneel en ziet hoe groot de uitdaging is; de held gaat onversaagd aan het ogenschijnlijk tot mislukken gedoemde werk; hij vertoont daarbij grote wijsheid, inventiviteit en doorzettingsvermogen; de tegenkrachten zijn sterk en er zijn benaderde momenten maar uiteindelijk slaagt zijn missie: de organisatie is geheel vernieuwd en dus gered. In een reeks interviews met alle Nederlandse korpschefs bleek het heldenepos van de organisatieveranderaar de rode draad in hun zelfbeschrijvingen te vormen.9 Daarbij moet conserverend leiderschap wel verbleken. Ogenschijnlijk is immers `alles hetzelfde gebleven.' Voor wie het zien wil, zijn er wel degelijk aansprekende voorbeelden te vinden van succesvol conserverend leiderschap in de publieke sector. Eric Nordholt is er een van. Hij benutte weliswaar het soort van onconventionele methoden dat meestal met vernieuwingsgerichte `entrepreneurs' wordt geassocieerd. Hij wist bijvoorbeeld pers en publiek goed te bespelen en zo de politieke agenda te beïnvloeden. Bij Nordholt stond deze dynamische leiderschapsstijl evenwel in dienst van een in wezen conserverende missie: de diender als vakman beschermen, het respect voor de politie terugbrengen, de kerntaken van de politie effectiever vervullen. Nordholts voorbeeld staat niet op zichzelf en conserverend leiderschap verdient herwaardering. Verderop in dit boek komen we hierop terug.

4

Leiderschap = individuele brille? Een van de mooiste boeken over leiderschap die ik ken, is The Nursing Father: Moses as a Political Leader, geschreven door Aaron Wildavsky.10 Zijn boodschap is deze: een individu kan over nog zoveel leiderschapscapaciteiten beschikken, als hij in een situatie moet optreden die niet aansluit bij zijn primaire instincten en talenten is de kans groot dat hij als leider mislukt. Mozes was een uitzonderlijk leider omdat hij de inhoud van zijn missie en de uitoefening van zijn leiderschap wist aan te passen aan de veranderende omstandigheden van het Joodse volk. De Mozes die zijn volk als een revolutionair wegleidde uit de Egyptische slavernij was een ander soort leider dan de Mozes die na de Exodus uiteindelijk een hiërarchisch regime poogde te institutionaliseren. Wildavsky vat het prachtig samen in de een schema met de fraaie titel `Mozes makes a U turn.' Winston Churchill, toch ook niet de minste, was bijvoorbeeld niet tot zo'n aanpassing in staat. Hij was een vechter, een leider die gedijt bij een vijand. Het Britse volk voelde dat in verkiezingen van 1945 haarfijn aan, toen het zijn alom bewonderde oorlogsheld wegstemde ten gunste van de relatief grijze Labourleider Clement Attlee, die de als een Engelse Drees de wederopbouw gestalte zou geven.11 Een goede match tussen een leider en de eisen van de context waarin hij optreedt is eerder een kwestie van geluk dan van wijsheid. De meeste mensen, leiders incluis, zijn immers goed in een beperkt aantal kunstjes. Het zijn de omstandigheden die bepaalde stijlen van leiderschap vragen, en die aldus bepaalde leidersfiguren maken maar ook kunnen breken. Henk te Velde's studie Stijlen van leiderschap laat dat fraai zien: het fijnzinnig intellectualisme van Rhorbecke en Groen van Prinsterer paste goed in een politiek arena die nog geen massademocratie is geworden; Kuyper's messianistisch, revolutionair leiderschap gedijde in de roerige context van de opkomst van sociale bewegingen en massapolitiek; Colijns sterke man regentisme paste goed in een tijd van onzekerheid, economische crisis en oorlogsdreiging, waarin ook in de ons omringende en door ons bewonderde landen sterke manfiguren naar voren traden.12 Maar de tijden en de omstandigheden kunnen leiders niet alleen maken maar ook breken, zeker als ze veranderen. Plaats Thorbecke in 2002 en hij raakt verlamd. Maak Kuyper minister-president in 1935 en hij chaotiseert het land. Zo kunnen we althans met enige redelijkheid vermoeden. Een fraai voorbeeld van het situatiegebonden succes van bepaalde leiders en leiderschapsstijlen is Mikhael Gorbatsjov.13 Gorbatsjov was een bekwaam bespeler van het Leninistische politiek-bureaucratische systeem, die machtsconsolidatie in de postBreznjevperiode zorgvuldig wist te paren aan het sluipenderwijs initiëren van hervormingen. Onder invloed van zijn hervormingen transformeerde de structuur van het politieke systeem van een leninistisch naar een pluralistisch stelsel. Er ontstonden nieuwe politieke spelers en nieuwe arena's van politieke deliberatie en besluitvorming. In die nieuwe arena's golden andere spelregels en heersten nieuwe coalities. Gorbatsjov verloor daardoor in hoog tempo de controle over de agenda, het discours en de dynamiek van de politieke ontwikkelingen. Uiteindelijk verloor hij eerst zijn macht (aan Jeltsin) en later ook zijn positie. Nu is hij een dolende, trieste figuur. De zogeheten situationele of contingentiebenaderingen van leiderschap, die ervoor pleiten de stijl van de leider aan de eisen van de situatie aan te passen, zijn op logische gronden vrijwel onweerlegbaar.14 Zij vinden echter hun grenzen in het feit dat verreweg de meeste mensen over een minder breed repertoire aan vaardigheden en stijlen beschikken dan de theorie

5

veronderstelt. Veel topfiguren zijn op een bepaalde plaats en in bepaalde omstandigheden succesvol. Op de vleugels van dit succes gaan zij naar een andere plaats of raakt hun organisatie in andere omstandigheden. De meesten van hen proberen vervolgens ongeveer hetzelfde te doen als ze daarvoor zo succesvol deden, maar falen daarin omdat de situatie heel anders is dan op de vorige plaats, en zij kennelijk niet in staat zijn om hun doen en laten daarop aan te passen. Een chronische vernieuwer en anti-establisment revolutionair als Richard Branson moet je nooit de leiding geven over een gevestigd bedrijf in een bedaagde sector als het bankwezen. Daar zul je hem dan ook niet aantreffen. Een denker als Ad Geelhoed moet geen directeur van de IND worden, waar het aankomt op een combinatie van bulkproductie en permanente incidentbeheersing in een chronisch overspannen politiekmaatschappelijke omgeving. Hij is in het Europese Hof prima op zijn plaats. Anderen waren minder wijs - of gelukkig - in hun loopbaanplanning. De steile landmachtgeneraal Brinkman had nooit in de delicate positie van chef van het problematische Rotterdamse politiekorps mogen worden benoemd. De Bomhofs van deze wereld, eigenwijze professoren, moeten zich wel drie keer bedenken voor zij de politiek ingaan. En Ad Melkert had anno 2001 nooit lijsttrekker van de PvdA moeten worden. De varkenscyclus gaat, zo bezien, ook aan publieke leidersfiguren kennelijk niet voorbij. De bovengenoemde personen beschikken zonder twijfel over eigenschappen en ervaringen die hen hoog doen scoren op de wensenlijstjes van de head hunters. Maar toch mislukten zij, omdat het succes van leiders in hoge mate wordt bepaald door de mate waarin hun stijl van leiding geven past in de context waarin zij moeten functioneren. En het blijkt in de praktijk niet zo eenvoudig om bij de selectie van personen voor leidersposities doeltreffende koppeling aan te brengen tussen wat zij kunnen en wat er van hen wordt verwacht. Voor de vaststelling van persoonlijke capaciteiten van leiderskandidaten bestaat inmiddels een ware industrie aan bureaus en testprocedures, terwijl - zeker voor wat betreft politieke functies - er verhoudingsgewijs veel minder intensieve aandacht is voor de eigenaardigheden van de context en de eisen van de situatie die aan een bepaalde leiderschapspositie kleven. Men fixeert zich op de persoon van de leider ten koste van een oriëntatie op leiderschap als een vitale functie in de politieke en bestuurlijke orde. 3. Regeren zonder leiders? Een bredere oriëntatie op leiderschap begint niet bij de capaciteiten en behoeften van leiders, maar bij de vraag wat publieke leiders voor hun omgeving betekenen. Waartoe hebben we eigenlijk politiek-bestuurlijke leidersposities gecreëerd? Wat verwachten burgers van hun leiders? Wat verwachten de vele tienduizenden werknemers in de publieke sector van hun politieke en ambtelijke superieuren? Hoe zijn deze verwachtingen gestold in de spelregels die het doen en laten van de bekleders van leidinggevende politiek-bestuurlijke posities in banen leiden? Zijn er veranderingen waar te nemen in deze verwachtingspatronen en spelregels voor publiek leiderschap? Kunnen we eigenlijk niet gewoon geregeerd worden zonder leiders? Het is niet zonder meer duidelijk wat leiders nu precies voor unieke of toegevoegde waarde vertegenwoordigen in het hooggeorganiseerde, diep geïnstitutionaliseerde Nederlandse publieke bestel. We hebben in Nederland een stabiele staatkundige ordening, een omvangrijk overheidsapparaat, een rijk geschakeerd maatschappelijk middenveld, hoogwaardige publieke denktanks en een fijnmazig stelsel van overleg, advisering en beleidsvoorbereiding. Zo'n bestel produceert wat Max Weber legaal gezag noemde: het draait om regelformulering, regeltoepassing, organisatieroutines, professionaliteit en zakelijkheid. Legaal gezag is zo

6

ongeveer de tegenpool van de situatie waarin gezag wordt uitgeoefend door sterke leiders, zoals absolute vorsten (traditioneel gezag) of aanvoerders aan wie bijzondere eigenschappen worden toegeschreven (charismatisch gezag). Weber benadrukte de superieure efficiency van de legaal-bureaucratische gezagsuitoefening ten opzichte van de andere twee vormen. Sturing via regels bevordert de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden. Het maakt fijnmazige arbeidsdeling mogelijk en werkt depolitisering van conflicten in de hand.15 Het geeft echter ook veel potentiële macht aan degenen die de regels bedenken en uitvoeren: de niet-gekozen, niet-verantwoordelijke, gezichtsloze ambtenaren. Weber was bang voor een Beamtenherrschaft, waarin het streven naar perfectionering van bureaucratische productieprocessen het wint van het vermogen van andere publieke instituties om bewuste keuzes te maken over de waarden en doelen die richting moeten geven aan het bureaucratisch handelen. Weber had dus een goede reden om te pleiten voor krachtig politiek leiderschap, berustend op een duidelijk kiezersmandaat. In zijn visie vormde politieke leiderschap een essentieel tegenwicht tegen het gevaar van een ambtelijke technocatie.16 We kunnen twisten over de vraag in hoeverre Webers angstvisioen in de loop van de twintigste eeuw is bewaarheid. Vaak wordt gewezen op de meedogenloze, moreel blinde bureaucratische efficiency in totalitaire staten zoals Nazi-Duitsland en de Sovjet Unie. Daarbij wordt gemakkelijk vergeten dat juist die systemen te maken hadden met uiterst krachtige, maar megalomane en moreel verwerpelijke leiders, die er wel degelijk in slaagden om reusachtige bureaucratische organisaties naar hun hand te zetten. De excessen van het totalitarisme waren zo bezien zeker zo sterk het gevolg van een niet door staatkundige tegenmacht gebreideld politiek leiderschap als van de door Weber gevreesde bureaucratische eigenmacht.17 Controle over de bureaucratie is, met andere woorden, wel een essentiële functie van politiek leiderschap, maar garandeert op zichzelf nog geen goed bestuur. Daarvoor is nodig dat ook die politieke leiders zelf zijn ingebed in een stelsel van macht en tegenmacht. Regeren zonder leiders is geen idéé fixe. Er zijn in het moderne bestuur tendenzen tot bureaucratisering van de politiek. Die tasten de autonomie en de legitimiteit van politieke elites aan. De vrijwel voortdurende groei van de omvang, complexiteit en fijnmazigheid van overheidsinterventies in de maatschappij heeft een navenant omvangrijk, complex en gedifferentieerd ambtelijk apparaat doen ontstaan. In de laatste decennia is dat apparaat bovendien in toenemende mate onze landsgrenzen overstegen. In een wereld van big government en multilevel governance raken macht en verantwoordelijkheid gemakkelijk zoek. Overlappende, tegenstrijdige en concurrerende taken en bevoegdheden zijn aan de orde van de dag in het overheidsapparaat. Dat uit zich in hardnekkige coördinatieproblemen: informatie-infarcten, verkokering en bureaupolitiek. Het is niet eenvoudig voor politieke leiders om greep daarop te krijgen. Om het complexe beleidsproces en de al even complexe overheidsbureaucratie daadwerkelijk te kunnen sturen, moeten ze erin duiken. En als ze erin duiken, komen ze terecht in een stroperig bad van ambtelijke taal, ambtelijke classificaties en ambtelijke routines. Elk vak is een samenzwering tegen leken. De politicus die niet als leek wil worden buitengesloten in de wereld van ambtelijke professionals, moet zich wel omscholen tot bestuurlijk vakman. Dan loopt hij echter het risico te worden meegezogen in het ambtelijke wereldbeeld en zijn onderscheidende betekenis te verliezen. De voor buitenstaanders onbegrijpelijke taal die Europese parlementariërs plegen uit te slaan is daarvan een goed voorbeeld. Van effectieve politieke sturing van ambtelijk handelen komt dan niet veel terecht. Veel politieke leiders erkennen dit ook. Dat gebeurt overigens vaak pas in hun memoires, als ze allang uit de actieve

7

politiek zijn getreden. Naast uitvoerige relazen over hun drukke bezigheden en hun voornaamste successen laten velen niet na zich hardop te verzuchten over de onbeweeglijkheid der dingen.18 4. Het nut van leiderschap Regeren zonder leiders is desondanks niet goed denkbaar. Zelfs in een bestuur dat volledig immuun is voor politieke sturing - zoals in Japan het geval lijkt te zijn - worden veelvuldig strategische publieke beslissingen genomen. Dat gebeurt dan niet door politieke leiders zoals Weber ze voor ogen had maar door mensen die gezagsposities in het ambtelijke apparaat en het maatschappelijk middenveld bekleden. Een publiek bestel dat wordt geleid door geprofessionaliseerde bestuurders, invloedrijke topambtenaren en gecoöpteerde leiders van maatschappelijke organisaties zal echter vroeg of met legitimiteitsproblemen te maken krijgen. Burgers verwachten meer van de overheid dan efficiënte dienstverlening. Zij verwachten van hun vertegenwoordigers in het hart van die overheid meer dan dat die eenvoudigweg meedraaien in een systeem dat wordt gedomineerd door zijn eigen, bestuurlijke rationaliteit. Dat geldt des te sterker in perioden van maatschappelijke verandering, toekomstonzekerheid en gebleken feilen in het functioneren van de overheid. Als de bestuurlijke instituties omstreden raken, ontstaat een nieuwe vraag naar zelfbewust publiek leiderschap. Dat is wat we momenteel ook in Nederland zien. Onze publieke sector is zoals eerder opgemerkt diep geïnstitutionaliseerd in wetten, regels, organisaties en gedeelde verwachtingspatronen. Toch is het zo langzamerhand onmiskenbaar dat sommige instituties die het Nederlandse politiek-bestuurlijke systeem zijn vorm hebben gegeven - de religieusculturele zuilen, het daarop gebaseerde partijenbestel, de natiestaat, de rechtsstaat, de overlegeconomie, de verzorgingsstaat, de gesloten beleidsnetwerken in sectoren als de landbouw of de zorg - staan stuk voor stuk onder druk of zijn al afgebrokkeld. Niet alleen de resultaten van het overheidsbeleid maar ook de meest essentiële spelregels van het politiekbestuurlijke spel zijn in de afgelopen decennia in toenemende mate bekritiseerd en door sommigen zelfs irrelevant verklaard. De actuele roep om leiderschap komt voort uit het onbehagen dat dit oproept. Wat wordt er dan worden verwacht van leiderschap dat het door regels en routines geleide reguliere politiek-bestuurlijke systeem kennelijk niet voldoende kan bieden? Ik signaleer een aantal cruciale leiderschapsfuncties die in ieder politiek-bestuurlijk systeem moeten worden vervuld, ongeacht in welke mate dat nu als vanzelf gebeurt door de werking van institutionele arrangementen of door toedoen van specifieke leiders.19 Gemeenschapsvorming: wij en zij Leiderschap omvat het aangeven wie en wat de leden van een gemeenschap moeten vrezen en wie of wat ze moeten koesteren in een wereld vol onzekerheid en gevaar. Het gaat hier om de constructie van het `wij' door dat af te zetten tegen een of meerdere `hens'. Beelden van vriend en vijand worden gekoppeld aan arrangementen voor maatschappelijke in- en uitsluiting. Dat is een harde kant van leiderschap, maar alleen de naïeven onder ons denken dat leiderschap uitsluitend gloedvolle, nobele werken omvat. Gemeenschapsvorming schept duidelijkheid. In tijden van grote onzekerheid over identiteitskwesties is dat van groot belang. Het is ook extreem gevoelig, want langs welke geografische, religieuze, etnische, sociaal-economische

8

lijnen worden de grenzen van de gemeenschap getrokken? Hoe universalistisch dan wel particularistisch zijn de politieke identiteiten die leiders projecteren? De leiders van de maatschappelijke zuilen moesten traditiegetrouw balanceren tussen deze beide uitersten: zij moesten enerzijds de lotsverbondenheid tussen de leden van hun eigen groep accentueren, maar moesten daarin niet zo ver gaan dat zij het onmogelijk maakten om in breed samengestelde coalities samen te werken ten behoeve van de `natie' als geheel. Van leidersfiguren wordt namelijk ook verwacht dat zij temperend en verzoenend optreden wanneer een samenleving wordt geteisterd door interne spanningen ('de boel bij elkaar houden'). Pim Fortuyn en - aan de andere zijde van het spectrum - Aboe Jahjah zijn goede voorbeeld van publieke leidersfiguur met een sterk particularistische inslag, die zich niet zonder meer bereid verklaarden om de noodzakelijke bruggen te slaan tussen de `ons' en `hen' die zij op hun weg naar de macht beiden construeerden. Leiders die zich begeven op het pad van de sturing van groeps- en natievorming zullen vroeg of laat moeten dansen op politieke vulkanen. Dat hebben we gezien in de vele mislukte pogingen tot staatsvorming in post-koloniaal Afrika en in de voormalige Sovjet-Unie en OostEuropa. Het is momenteel in West-Europa echter in feite niet anders. De identiteitsvraagstukken die zijn opgeroepen door de groei van migratiestromen hebben in veel landen voor stevige politieke turbulentie gezorgd. Die turbulentie zal niet afnemen zolang het politieke antwoord erop vooral wordt gedomineerd door eenzijdige perfectionering van de technologie van in- en uitsluiting via de stapsgewijze aanscherping van migratieregimes. De onvermijdelijke transformatie van nationale identiteiten en samenlevingsstructuren vraagt om krachtig politiek leiderschap op het vlak van gemeenschapsvorming. Op het moment is dat in Nederland ver te zoeken. Vereenvoudiging: oorzaken en gevolgen Ingewikkelde maatschappelijke vraagstukken tot hanteerbare proporties terugbrengen en de cruciale keuzemomenten erin zichtbaar maken, is in een democratische politieke orde een tweede essentiële functie. Wie het publieke debat tot een zaak van velen wil maken, zal politieke ideeën- en belangencompetitie moeten vertalen in overzichtelijke, pakkende verhalen over dilemma's en conflicten. Een politicus als Marcel van Dam was daarin een grootmeester. In de gedepolitiseerde, technocratische debatcultuur van Nederland in de jaren tachtig kwam hem dat vaak op het verwijt van `populisme' en `demagogie' te staan. Wij hielden complexe maatschappelijke vraagstukken graag complex. Iets anders doen zou immers `oppervlakkig' zijn. Nu smachten velen naar politieke leiders met retorische allure. In de afgelopen jaren zijn het in toonaangevende Europese landen ook de rücksichtslos simplificerende politici met grote dramaturgische kwaliteiten zoals Thatcher, Blair, Schröder en Chirac geweest die politiek succesvol zijn geweest. Dergelijke leiders beseffen dat de woorden- en beeldenstrijd die zij met hun concurrenten voeren een essentieel substraat is van de voor velen moeilijker begrijpelijke maatschappelijke en politieke conflicten. Leiders zijn de gladiatoren in het politieke spektakel dat in de hedendaagse `toeschouwers-' of `dramademocratie' noodzakelijk is om brede lagen van de bevolking bij de publieke zaak te betrekken.20 Hedendaagse politieke leiders zullen er dan ook niet voor terugschrikken om niet alleen hun partij en haar ideeën te verkopen maar vooral ook zichzelf. Natuurlijk bestaat sinds de opkomst van de televisie en de sterke groei van het aantal zwevende kiezers het risico dat leiders de populistische verleiding niet kunnen weerstaan en dat het politieke bedrijf als geheel doorschiet naar een larmoyante mix van een vliesdunne

9

focusgroepdemocratie en politiek entertainment. Maar het is tegelijkertijd zonneklaar duidelijk geworden dat de politiek-bestuurlijke elites het zich ook niet kunnen permitteren om te volharden in technocratisch regentendom. Een cruciale uitdaging voor politici en bestuurders in het postmoderne tijdperk is een aanvaardbare balans te vinden tussen inhoud en vorm, visies en poses, reflectie en strijd. Normstelling: deugden en zonden Balkenende bracht het als kersverse premier allemaal wat onbeholpen, maar hij deed wel wat er van leiders in onzekere tijden mag worden verwacht: normen en waarden een centrale plaats geven op de politieke agenda. Een overheid die drijft op bureaucratische gezagsuitoefening is primair bezig resultaten te boeken binnen gegeven doeleinden en normatieve kaders. Dat werkt goed in tijden waarin die doeleinden en kaders voor velen duidelijk en onomstreden zijn. Als dat echter niet het geval is, stuit technocratische sturing op problemen. Er ontstaat een behoefte aan een gezaghebbende (her)formulering van de onderliggende waarden en normen. Dat is bij uitstek een leiderschapsfunctie: aangeven welke waarden ertoe doen en welke waarden we als samenleving zouden moeten delen. Dergelijk leiderschap impliceert een visie op de vraag hoe een gemeenschap verantwoord kan omgaan met meerdere, op zichzelf wenselijke maar onderling tegenstrijdige maatschappelijke waarden. In de publieke sfeer is het vrijwel onmogelijk en principieel onwenselijk dat leiders hun waarden en normen aan de samenleving opleggen. Er mag echter wel worden verwacht dat leiders zorgen dat er bindende politieke wilsvorming plaats heeft over prangende normatieve kwesties.21 Als technologische vernieuwingen (bijvoorbeeld in de medische sfeer) of sociaalculturele veranderingen (vergrijzing, emancipatie) bestaande maatschappelijke en bestuurlijke praktijken uithollen of nieuwe keuzevraagstukken creëren, volstaat het als leider niet om een publieke discussie af te kondigen of een studiecommissie in het leven te roepen. Leiderschap als normstelling vereist ook inhoudelijk kleur bekennen en ervoor zorgen dat debatten over waarden en normen uitmonden in bindende politieke besluitvorming. In dat kader past ook leiderschap dat ervoor instaat dat eenmaal getrokken normatieve grenzen krachtig worden gehandhaafd - ook als dat impopulaire maatregelen en duivelse dilemma's met zich meebrengt. Wat daarbij helpt is dat bekleders van leidersposities zichzelf ten voorbeeld kunnen stellen. Gezaghebbend normatieve kaders naar voren brengen is doenbaar voor politici die respect afdwingen door hun persoonlijke inzet, morele autoriteit vergaren door hun persoonlijke integriteit en bewondering oogsten door hun persoonlijke moed. Leiders wier morele vertogen in schril contrast staan tot hun feitelijke beroepsbeoefening en persoonlijke levenswandel zal dat slecht afgaan. Patroondoorbreking: nieuw voor oud Sommige deskundigen beweren dat de enige macht die een Amerikaanse president heeft het vermogen tot overreding is.22 Overreding om mensen en organisaties zonder dwang of directe compensatie dingen te laten doen die ze anders niet zouden hebben gedaan. Kort na de aanslagen van 11 september 2001 begon George Bush te doen met wat hij tot op de dag van vandaag volhield: het Amerikaanse volk te vertellen dat het land in oorlog was, dat het een veelvormige, langdurige en kostbare oorlog zou zijn, en dat iedereen bereid zou moeten zijn offers te brengen voor het behoud van de American way of life. Bush oefende hier een kernfunctie van leiderschap uit, namelijk het mobiliseren van collectieve energie voor niet-

10

alledaagse doelen. De retoriek van crisis, strijd en oorlog is een zowel in de politiek als in het bedrijfsleven een beproefd middel voor leiders om ondergeschikten duidelijk maken dat voortzetting van alledaagse routines geen optie is.23 Steve Jobs van Apple, Lee Iaccocca van Ford/Chrysler en Richard Branson van Virgin: allemaal gebruikten ze krijgsmetaforen om de verhouding tussen het eigen bedrijf en de concurrentie te dramatiseren, en zo te appèleren aan competitieve en overlevingsinstincten van hun werknemers. Ronald Reagan en Margaret Thatcher schuwden zelfs de religieuze metaforen niet en plachten hun politieke programma's te presenteren als `kruistochten' tegen het kwaad - de almachtige vakbonden, de verstikkende bureaucratie, de bemoeizuchtige, geldverslindende overheid, of de Axis of Evil. Deze beladen termen moeten de achterban het gevoel geven dat de toestand van het bedrijf of het land kennelijk zo slecht is dat buitengewone, riskante en onplezierige maatregelen zijn gerechtvaardigd. Het is daarbij vanzelfsprekend dat van hoog tot laag grote inspanningen zullen moeten worden geleverd. Let wel, de retoriek van crisis en bedreiging kan worden gebruikt door zowel hervormende als conserverende leiders. De eerste categorie presenteert de status quo zèlf als een bedreiging voor onderliggende waarden en normen, die moet plaatsmaken voor een nieuwe orde. De tweede poneert de status quo nu juist als een even dierbare als kwetsbare belichaming van die waarden en normen (zie verder hoofdstuk 3). Er zijn overigens ook leiders die juist positieve, soms utopische toekomstbeelden presenteren om hun volgelingen te mobiliseren. De I have a dream speech van Martin Luther King is daarvan een klassiek geworden voorbeeld. Abraham Kuypers' bijbelse visioenen van `bevrijding' kenden precies dezelfde opzet. Kennedy's oproep op voor het einde van het decenniumeen mens op de maan te zetten, Kohls `bloeiende landschappen' die na de hereniging in Duitsland zouden aanbreken en de `thousand points of light' van George Bush passen allemaal in de utopische stijl van mobiliserend, vernieuwingsgericht leiderschap. Welke vormgeving en toonzetting leiders kiezen, hangt af van hun instincten en de politiekpsychologische beoordeling van de gemoedstoestand van hun achterban. Het onderliggende doel is echter steeds hetzelfde: leiderschap tonen door de eigen woorden zo te kiezen en te presenteren dat vele anderen tot grensverleggende daden worden gebracht. Besluitvorming: voor en tegen De burgemeester die een dwangopname kan gelasten, een politiecommandant die tot inzet van ME besluit, een Amerikaanse gouverneur die een executie kan laten doorgaan of stoppen, een regering die besluit troepen naar een oorlog te sturen: het zijn stuk voor stuk situaties waar de prijs van een foute beslissing hoog kan zijn en niet makkelijk omkeerbaar. Personen op leidinggevende politieke en ambtelijke posities moeten, met andere woorden, voortdurend keuzes maken, met name keuzes die anderen in het systeem niet mogen, kunnen of durven maken. De verwachting dat zij de lastige knopen zullen hakken, legt een zware druk op leiders. Als een bepaald vraagstuk eenmaal is verengd tot een dilemma van het type kiezen uit twee kwaden, is er geen schuilen of verzachten meer aan. Sommige leiders hebben grote moeite met de druk die dergelijke beslissingsverantwoordelijkheid met zich mee brengt. De Amerikaanse president Warren Harding vertrouwde eens een vriend het volgende toe: `John, I can't make a damn thing out of this tax problem. I listen to one side and they seem right, and the God! I talk to the other side and they seem just as right, and there I am where I started. I know somewhere there is a book that would give me the thruth, but hell, I couldn't read the book. I know somewhere there is an economist who knows the truth but I don't know where to find him and haven't the sense to know him and trust him when I find him. God, what a job.'24 Ook leiders die naar buiten toe een imago als tough guy cultiveren, kunnen binnenskamers ten

11

prooi vallen aan stress en besluiteloosheid, wanneer ze voor het blok van onomkeerbare keuzes worden geplaatst. Richard Nixon was zo'n leider. Bij cruciale kwesties trok hij zich terug in een zijkamertje van het Oval Office, sloot zich soms voor geruime tijd af van alle andere staatszaken, onttrok zich aan adviezen en nam pas een besluit na een heftige innerlijke worsteling en de consumptie van de nodige alcohol. Was hij eenmaal zover, dan was er ook geen discussie meer mogelijk en bracht hij het volle arsenaal aan psychologische defensiemechanismen in stelling om te voorkomen dat de twijfel en de wroeging opnieuw een kans zouden krijgen.25 De leider die niet kiest, krijgt het op den duur nog moeilijker dan de leider die (af en toe) verkeerd kiest. Ook voor andere publieke leiders dan de Amerikaanse president geldt het adagium dat `it is better to try and fail than to fail to try'. Gerhard Schröder kreeg het om die reden direct moeilijk aan het begin van zijn tweede ambtstermijn. Hem werd verweten dat hij weliswaar prima was in het formuleren van aansprekende plannen voor de modernisering van de Duitse economie en de openbare dienst, maar dat het hem ontbrak aan killer instinct. Als het erop aankwam, zo luidde de kritiek, durft Schröder de strijd met de machtige georganiseerde belangen niet aan. Hij hakt geen knopen door, omdat hij wel graag vóór iets kiest maar niet kan aanvaarden dat hij daarmee ook tégen iets kiest. Inmiddels is Schröder de strijd alsnog aangegaan (zie verder hoofdstuk 3). Doorslaggevend optreden wanneer de institutionele routines van politiek-bestuurlijke meerderheids- en consensusvorming niet goed functioneren, dat is de kern van deze leiderschapsuitdaging. Leiderschap betekent Salomonsoordelen vellen in tragische keuzesituaties, wanneer alle beschikbare opties pijn doen. Leiders moeten er zijn wanneer zich crisissituaties voordoen, en er onder tijdsdruk buiten alle reguliere paden om verstrekkende beslissingen moeten worden genomen, soms over leven en dood. Schröders voorganger Helmut Schmidt bouwde nu juist een belangrijk deel van zijn politieke carrière op zijn reputatie als crisismanager bij uitstek (bijnaam: der Macher), te beginnen met zijn heldenrol als Hamburgs senator tijdens ernstige overstromingen in 1962. Daarvan heeft Schröder overigens wel geleerd: zijn herverkiezing in 2002 dankte hij voor een belangrijk deel aan ferm optreden tijdens weer een watersnoodramp. Met name in crisissituaties worden de stresstolerantie en de besluitvaardigheid van leiders op de proef gesteld. Sommige leiders die het in minder extreme omstandigheden goed doen, knakken in een crisis. De Amsterdamse burgemeester Van Hall was daar, zo bleek tijdens het roerige voorjaar van 1966, een nijpend voorbeeld van.26 Andere houden het hoofd koel of groeien zelfs onder hoge druk. Wanneer zulke uiteenlopende personen samen tot kritieke beslissingen moeten komen, zoals in de Nederlandse traditie van collegiaal bestuur meestal het geval is, kan dat tot forse botsingen en verlamming van de besluitvorming leiden. Dat was bijvoorbeeld het geval tijdens de Zuid-Molukse gijzelingen van 1975 en 1977, toen premier Den Uyl en minister van Justitie Van Agt niet alleen fundamenteel verschillende opvattingen over onder meer het gebruik van geweld bleken te koesteren, maar ook zeer uiteenlopende manieren hadden om met de druk van de verantwoordelijkheid om te gaan.27 Zondebokschap: held en schurk Publieke leiders zijn niet alleen op aarde om te leiden. Zij zijn er ook om de schuld te kunnen geven van calamiteiten, misstanden en andere dingen die mensen niet aanstaan in het doen en (na)laten van het openbaar bestuur. Sommige leiders slagen er weliswaar in zich een tijd lang te immuniseren voor kritiek, maar in democratische omgevingen kunnen zij niet eeuwig

12

wegkomen met zeggen dat ze van niets wisten en het probleem afdoen als fouten van overijverige of incompetente ondergeschikten. Het fameuze bordje op Harry Trumans bureau in het Witte Huis sprak wat dat betreft boekdelen: The buck stops here. Leiders kunnen zich alle glorie van successen toe eigenen, maar worden ook aangekeken op wat er mis gaat. Veel politieke leiders vinden dat zij in een onmogelijke positie verkeren. Zij zijn wel voor van alles en nog wat politiek en soms juridisch aanspreekbaar, maar kunnen in de praktijk onmogelijk tijdig weten wat er allemaal uit hun naam gebeurt. Laat staan dat zij het daadwerkelijk kunnen beïnvloeden. De figuur van de eindverantwoordelijke topbestuurder is desalniettemin een nuttige fictie. Zij draagt bij tot de veerkracht van de politieke orde. Als het goed is, leidt zij er immers toe dat alle functionarissen die onder verantwoordelijkheid van zo'n topbestuurder opereren ervan doordrongen zijn dat zij de positie van hun politiek verantwoordelijke superieur niet nodeloos op het spel moeten zetten. En als het dan toch misgaat, kan een zuiveringsritueel plaatsvinden. De topbestuurder neemt zijn verantwoordelijkheid en wordt gesanctioneerd. Als dat ertoe leidt dat hij van het toneel verdwijnt, kunnen niet alleen zijn opvolger maar ook het apparaat met een schone lei beginnen. Hoe nuttig deze fictie dan ook mag zijn voor de institutionele orde, voor de publieke leiders in kwestie schept zijn een essentiële bestaansonzekerheid. De beroepsrisico's van de politieke gezagsdrager zijn lange tijd beperkt door een verantwoordingspraktijk die voor zittende bestuurders aanmerkelijk milder is uitgevallen dan de staatsrechtelijke leer zou doen vermoeden (het strategisch monisme en zijn `sorrydemocratie'). Het is de vraag hoe lang dat nog het geval zal zijn. Niet alleen is er de laatste jaren sprake van een verlangen naar meer dualisme in de verhouding tussen bestuur en volksvertegenwoordiging, het zwaartepunt van de oordeelsvorming over het functioneren van bestuurders lijkt voor een deel op te schuiven naar strenge, onafhankelijke keurmeesters als de Algemene Rekenkamer, toezichthouders en de (Europese) bestuursrechter. Het zijn echter bovenal de grillige en onbarmhartige massamedia, voor wie markant overheidsfalen nieuws is en spartelende bestuurders groot nieuws, die publieke leiders van de ene dag op de andere in de beklaagdenbank kunnen plaatsen. Eelt op de ziel is belangrijk, maar niet genoeg om leiders te helpen leven met hun zondebokfunctie. Het helpt natuurlijk om persoonlijk van onbesproken gedrag zijn. Het helpt echter nog meer als een leider beschikt over Teflonkwaliteiten: het vermogen om missers en schandalen langs zich af te laten glijden. Bill Clinton - niet voor niets getooid met de bijnaam the comeback kid - beschikte bij uitstek over die eigenschap. Hem werden niet alleen de talrijke beleidsfiasco's van zijn regering door de Amerikaanse publieke opinie nauwelijks aangerekend, maar ook zijn uitbundige buitenechtelijke escapades en zijn aanvankelijke gelieg en gedraai erover bleven niet aan hem kleven. Hetzelfde gold voor Ronald Reagan, die een schandaal als de Iran-Contra affaire vrijwel probleemloos overleefde, ofschoon dat qua normoverschrijdend gedrag van overheidsfunctionarissen en -diensten minstens zo zwaar was als de Watergate-affaire, die Nixon de kop had gekost. In Nederland wist Benk Korthals als minister van Justitie een lange reeks pijnlijke missers in de rechtspleging te overleven zonder maar bij benadering de politieke marginalisering te moeten ondergaan die zijn voorgangster Winnie Sorgdrager ten deel was gevallen. Noem het charme. Noem het de mobilisatie van publieke vergevingsgezindheid. Noem het slim beheer van politiek kapitaal. Noem het de opportunistische exploitatie van persoonlijke zwakheden. Wat het ook was, het maakte Korthals en Clinton in dit opzicht tot weerbaarder leiders dan Sorgdrager en Nixon.

13

Kaleidoscopisch leiderschap: politiek, bestuurlijk, ambtelijk Deze staalkaart van leiderschapsfuncties maakt duidelijk dat publiek leiderschap een veelzijdig fenomeen is, dat veel breder is dan het doen en laten van individuele ministers of andere publieke topfiguren. Het is een serie rolverwachtingen die kleven aan bepaalde ambten in het openbaar bestuur (want zó hoogstpersoonlijk is de bovenstaande lijst nu ook weer niet). De bekleders van die ambten wordt door hun omgeving de maat genomen op basis van dergelijke verwachtingen. Vallen ze tegen, dan zullen ze dat moeten kopen met een verlies aan persoonlijk politiek kapitaal en soms met verlies van hun positie (zie hoofdstuk 4).28 Het is daarbij van essentieel belang om onderscheid te maken tussen verschillende typen leidersambten: politiek en bestuurlijke leiderschap. De bovengenoemde facetten van leiderschap zijn niet voor beide typen rolbekleders even relevant. Ze sluiten elkaar ook niet uit; het is vooral een kwestie van meer-minder. De kernfuncties van politiek leiderschap liggen in mijn ogen primair op het vlak van gemeenschapsvorming, normstelling en vereenvoudiging. Politiek leiderschap verwachten we vooral van premiers, fractievoorzitters, `zwaargewichten' in politieke partijen en leiders van maatschappelijke organisaties. Bestuurlijk leiderschap draait vooral om patroondoorbreking, knopen doorhakken en zondebokschap. Dat associëren we vooral met ministers, gedeputeerden, wethouders, kortom politiek gekozen of benoemde dragers van bestuurlijk gezag. In de praktijk verenigen bepaalde leidersfiguren beide facetten van leiderschap, of proberen zij dat althans. Dat gaat vaak fout, zoals bij Wim Kok, die een voortreffelijk premier en een mislukt politiek leider was, of bij Hans Wiegel, die een excellent politiek leider was maar tijdens zijn ministerschap politiek verbleekte en bestuurlijk weinig effectief bleek. De vraag is of integratie van politieke en bestuurlijke leiderschapsrollen in een en dezelfde persoon eigenlijk nog wel een haalbare zaak is, in een samenleving die zijn buik vol lijkt te hebben van (vermeend) bestuurlijk falen en die verwacht dat de - vernieuwde, heruitgevonden - `politiek' orde op zaken stelt. Verderop in het boek wordt een derde type geïntroduceerd, namelijk ambtelijk leiderschap. Volgens sommigen is dat een oxymoron, omdat ambtenaren immers vooral te dienen en niet zo weinig te leiden zouden hebben. Die visie, in Nederland bijvoorbeeld met verve uitgedragen door Cliteur, acht ik onzinnig.29 Het is niet alleen een institutioneel feit dat ambtenaren leidersposities bekleden - onder meer via gemandateerde bevoegdheden - het is in mijn visie ook normatief wenselijk dat zij dat doen. Het roept evenwel, en daar heeft Cliteur een punt, prangende vragen op over de verhoudingen tussen politieke respectievelijk bestuurlijke en ambtelijke leiders. Wat blijft er immers over van het `primaat van de politiek' als we de realiteit van ambtelijk leiderschap erkennen? (zie verder hoofdstuk 3). 5. De vergeten tragiek van leiderschap30 De (veronderstelde) heroïek en de dramatiek van leiderschap spreken tegenwoordig weer sterk aan. Onderwijl dreigt de tragiek van leiderschap gemakshalve te worden vergeten. Wie het zien wil, moet echter constateren dat veel leiders ook lijders zijn. Sterke leiders kunnen al dan niet bedoeld - een extreme centralisatie van besluitvorming in de hand werken. Dat maakt in beginsel daadkrachtig bestuur mogelijk, maar het kan onbedoeld ook het tegendeel in de hand werken. Als immers alle wegen eerst naar Rome leiden, raakt Rome verstopt. Krachtige leiding moet worden gecombineerd met delegatie van bevoegdheden en - vooral vertrouwen en zelfvertrouwen. Dat klinkt mooi in tijden van relatieve rust en orde in de organisatie, maar de echte test komt wanneer de organisatie met `on-'verschijnselen wordt geconfronteerd: onwaarschijnlijke, onvoorziene, onzekere, onaangename, onbehoorlijke

14

omstandigheden. De lijst van leiders die in zulke situaties zich verliezen in bijna obsessief micromanagement is lang. Jimmy Carter was zo'n chronische micromanager, die tot overmaat van ramp tijdens zijn presidentschap te maken kreeg met forse crises, zoals de val van de Shah, de tweede oliecrisis, de Sovjetinval in Afghanistan en de gijzeling van Amerikaans ambassadepersoneel in Teheran. Vergelijk de foto's van zijn inauguratie in 1977 en zijn afscheid in 1981: de stralende glimlach heeft plaatsgemaakt voor een verwrongen gelaat en bloeddoorlopen ogen. De man was een fysieke en mentale ruïne geworden. Carter behoorde tot het prototype van de ambitieuze, inhoudelijk gedreven leider die door velen als een grote belofte werd gezien.31 Eenmaal in ambt bleek hij integer en ideeënrijk, maar niet besluitvaardig noch een groot politiek tacticus. De hoge verwachtingen sloegen bij velen al snel om in teleurstelling en onverschilligheid. Carter voelde dat, leed eronder, ging nóg harder werken, maar wist het slinken van zijn politieke kapitaal niet te stoppen. Hij reikte hoog en viel diep. Zo gaat het met veel leiders van zijn type: hoe groter hun ambities aan de start, hoe donkerder de schaduwzijden van hun beperkingen en mislukkingen die zich vroeg of laat openbaren. Die schaduwen raken velen in hun omgeving maar vaak ook henzelf. De meervoudige druk waaraan publieke leiders dagelijks bloot staan, kan hen teveel worden.32 Zij vatten dan politieke meningsverschillen en openbare kritiek op hun beleid persoonlijk op. Zij worden allergisch voor tegendraadse adviezen en omringen zich bij voorkeur met mensen die weinig tegenspel bieden en bij wie ze zich vertrouwd en veilig voelen. Zij liggen wakker van moeilijke kwesties. Zij ergeren zich groen en geel aan de wijze waarop de roddelpers hun privé leven verstoort. Zij ontwikkelen paranoïde obsessies met hun persoonlijke veiligheid, het `weglekken' van vertrouwelijke informatie, of de betrouwbaarheid van hun medewerkers. Hoog zelfvertrouwen slaat om in diepe twijfel en soms in zelfhaat. Talrijke leiders vertonen vlucht- of compensatiegedrag voor hun slinkende energiereserves en het knagende gevoel dat de zaken hen ontglippen. Zij creëren een fantasiewereld, gebruiken forse doses medicijnen en genotsmiddelen, of gaan zich te buiten aan sexuele uitspattingen. Het is niet gezegd dat het slechts de vervulling van het ambt is dat leiders hiertoe aanzet. Er zijn ook psychologen die beweren dat het bij uitstek sterk narcistische, overambitieuze, controlebeluste figuren zijn die meer dan gemiddeld kans hebben om op leidersposities terecht te komen. Het lijdt echter geen twijfel dat veel bekleders van leiderschapsposities vroeg of laat kampen met aanslagen op hun fysieke en psychische gezondheid. Het sociale en psychologische vacuüm waarin publieke leiders komen te verkeren, soms van de ene dag op de andere, is schrijnend. De hele dag brengen ze door in contact met anderen, maar iedereen wil iets van hen, vreest hen, bewondert hen, verafschuwt hen, of aast op hun positie. Het depressie- en zelfmoordpercentage onder celebrities is disproportioneel hoog: ze hebben succes, zijn rijk en iedereen kent hen, maar juist daardoor kunnen ze met vrijwel niemand meer intieme, ongecompliceerde relaties onderhouden.33 Iedereen - oude vrienden en familieleden incluis reageert op de publieke persona, cq het mythische beeld. De mens achter de held komt droog te staan. Dat wordt nog erger als de leider in de problemen raakt of ten val komt. Dan staat de telefoon opeens veel vaker stil en is de `in-box' van de email aanzienlijk minder vol. Onvrijwillige loopbaanbëeindiging is voor iedereen een ingrijpende gebeurtenis. Voor leiders, die gewend zijn dat zij in het centrum van de belangstelling staan en dat anderen van hen afhankelijk zijn, is het vaak niets minder dan een traumatische ervaring. Ad Melkert is na 15 mei 2002 ongetwijfeld een heel erg eenzaam mens geweest, net als Bram Peper na diens terugtreden als minister van Binnenlandse Zaken. Ook de zogenaamde `Grote Leiders' die aan hun politieke einde komen, vallen diep. Margaret Thatcher en Helmut Kohl zijn treffende voorbeelden daarvan. Over ex-machthebbers aan wie de geur van verlies of machtsbederf kleeft, wordt in de wandelgangen vaak met gêne gesproken. Zij worden bij voorkeur gemeden. Niet voor niets wordt van gevallen leiders vaak gezegd dat zij in de politieke

15

`woestijn' of `wildernis' verblijven. In Nederland lukt het bijvoorbeeld slechts weinige politieke bestuurders om, eenmaal diep gevallen, weer andere echte publieke topposities te gaan vervullen. En niets is pijnlijker dan de ex-machthebber die zich niet bij het verlies van zijn positie kan neerleggen en blijft rondhangen in de marge van het politieke systeem dat voorheen naar zijn pijpen danste, zoals Giscard d'Estaing, Gorbatsjov en Thatcher. 6. De hype voorbij De veelgestelde vraag of leiders ertoe doen is te eng en te grof. Het gaat erom wanneer welk type leiderschap ertoe doet en voor wie of wat. We moeten oog hebben voor het selectieve, incidentele karakter van leiderschap. Alleen naïeve buitenstaanders denken dat leiders overal over gaan, simpelweg omdat ze overal voor verantwoordelijk kunnen worden gehouden. De meeste leiders beseffen dat zij hun inspanningen moeten doseren. Soms wíllen leiders er meer toe doen dan op andere momenten. En soms kúnnen zij er meer toe doen dan op andere momenten. De verschillende politieke business cycles (de electorale ordening van de politieke tijd; de ritmiek van Europese besluitvorming, de op- en neergang van politieke issues) maken dat sommige momenten zich beter dan andere lenen voor doorslaggevende interventies door publieke leiders.34 Effectieve leiders zijn zich bewust van de eindigheid van hun energie en verdisconteren de beperkingen van het terrein waarop zij opereren bij de inzet van die energie. Zij besluiten welbewust om in sommige kwesties het voortouw nemen en conflicten aan te gaan, terwijl zij zich op andere terreinen juist passief en coöperatief opstellen. Wie een publieke leiderspositie bekleedt, weet zich niet alleen toegerust met bepaalde institutioneel gegeven mogelijkheden tot invloedsuitoefening, maar zal ook de beperkende invloed ervaren van de spelregels bij hun functie horen.35 Hij moet ook oog hebben voor de factor tijd in relatie tot leiderschap. In plaats van het gedrag van publieke leiders te reduceren tot een product van hun persoonlijke eigenschappen, moeten we leiders opvatten als institutionele rolbekleders. Hun gezag en invloed zijn maar in beperkte mate het gevolg van hun eigen functioneren. Zij hangen voor een belangrijk deel samen met legitimiteit van de posities die zij bekleden. Het antwoord op de vraag waarom sommige leiders wel en andere niet lukt, is daarom aanmerkelijk ingewikkelder dan de mededeling dat de succesvolle leiders `het' nu eenmaal hebben. We moeten leiders niet alleen zien als een soort super-doeners maar ook als enablers, mensen die het mogelijk maken dat andere mensen en organisaties in het publieke sector de goede dingen doen en ze op de goede manier doen. De latente functie van leiderschap - het legitimeren van een institutionele orde in het openbaar bestuur - is minstens zo belangrijk als de manifeste en tegenwoordig zo sterk benadrukte functie van het leveren van direct voelbare prestaties. We moeten leiderschap niet gelijk stellen aan heroïsch werk van individuen, maar in plaats daarvan open staan voor de gedachte dat het effectiefste leiderschap vaak een zaak is van nauw samenwerkende bekleders van leiderschapsposities. De politiek-bestuurlijke en politiek-ambtelijke `tandem' is een vaak onderschatte, maar in ieder geval achter de schermen vitale drager van publiek leiderschap: zonder zijn vertrouweling De Koning was Ruud Lubbers geen succespremier geworden, zonder haar echtgenoot Denis was Margaret Thatcher geen ijzeren dame geweest, en zonder de nauwe samenwerking tussen Gerrit Zalm en Willem Vermeend had Nederland nooit zo'n vlotte en relatief rimpelloze hervorming van het belastingstelsel gehad. Omgekeerd zou men kunnen zeggen dat veel voorbeelden van falend leiderschap terug te voeren zijn op solistisch optreden van individuele leiders die de grenzen van hun institutionele rol niet konden begrijpen of accepteren. Een klassiek voorbeeld is Woodrow Wilson, wiens onbuigzame houding ten opzichte van de leiders van het

16

Amerikaanse Congres bij de kwestie van de Amerikaanse deelname aan de - juist door Wilson zo vurig gewenste - Volkenbond tot gevolg had dat de VS buiten de Volkenbond bleven, waardoor deze van meet af aan sterk aan kracht en gezag inboette.36 Leiderschap is een vitale functie in het openbaar bestuur. Het negeren van leiding en leiderschap, zoals lange tijd bon ton was in Nederland, helpt niet. Het helpt echter ook niet om leiderschap te mystificeren. We moeten loskomen van het modieuze denken over leiderschap als een zaak van uitsluitend individuele persoonlijkheden, `competenties' en heroïek. Die zijn niet onbelangrijk, maar zij vertellen slechts een beperkt deel van het verhaal. In dit hoofdstuk heb ik de contouren van het andere deel van het verhaal proberen aan te geven. In de andere essays in dit boek zal ik proberen de proef op de som te nemen.

Noten M. Landsberg, De tools van leiderschap, Schoonhoven: Academic Service, 2001. A. Peper, Een dolend land, Amsterdam: Bezige Bij 2002; A. Peper, S. Dekker, Crisismanagement en politiek leiderschap, Bestuurskunde, 12, 2, 2003, 97-100. 3 Het wantrouwen tegen sterk leiderschap in de naoorlogse periode beperkte zich in Nederland tot de publieke sfeer. Voor het bedrijfsleven golden andere spelregels. Daar werd doortastende, zelfs autoritaire figuren als Heineken, Dreessman, Verolme en Swarttouw ruim baan gegund, in ieder geval zolang hun bedrijven floreerden. Vergelijk internationaal: R. Khuruna, Searching for a corporate savior: The irrational quest for charismatic CEOs, Princeton: Princeton University Press 2003. Inmiddels hebben CEO's en andere topfiguren uit het bedrijfsleven ook steeds meer te maken met kritische waakhonden, al heeft dat velen van hen - niet alleen in Nederland maar ook in de V.S., Zweden en andere westerse naties - nauwelijks belet om zichzelf vanaf de jaren negentig buitenproportionele inkomens en pensioenregelingen toe te bedelen. 4 Bijvoorbeeld G. Rost van Tonningen, Nederland is toe aan nieuw leiderschap, NRC Handelsblad, 25 april 2003, p. 7; Y. Albrecht, X. Schutte, We hebben een echte elite nodig, Vrij Nederland, 5 oktober 2002, pp. 28-30. 5 Naomi Wolf, The beauty myth, London: Chatto and Windus 1990. 6 Naar Joseph Schumpeter. 7 P. 't Hart, Hervormend leiderschap, Utrecht: Lemma 2000 8 P. Selznick, Leadership in administration: A sociological interpretation, Evanston: Row, 1957; L.D. Terry, Leadership of public bureaucracies: The administrator as conservator, London: Sage 1995 (2e druk 2003); A. Boin, Crafting public institutions: Leadership in two prison systems, Boulder: Lynne Rienner 2001; D. Schon, Beyond the stable state, New York: Random House 1971. 9 A. Boin, E. van der Torre, P. 't Hart, Blauwe bazen: Leiderschap bij de Nederlandse politie, Zeist: Kerkebosch 2003. 10 A. Wildavsky, The nursing father: Moses as a political leader, Tuscaloosa: University of Alabama Press 1984. 11 A. Hoogerwerf, Elites in de democratie: de verleiding van de politicus, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1997: 85 12 H. te Velde, Stijlen van leiderschap: Persoon en politiek van Thorbecke tot Den Uyl, Amsterdam: Wereldbibliotheek 2002. 13 Navolgende analyse ontleend aan G. Breslauer, Gorbachev and Jeltsin as leaders,
Download
Openbaarheid toezichthouderseindrapport 2007.pdf Openbaarheid toezichthouderseindrapport 2007.pdf
! " #

$ " ( *

% ! & ' ) ! )

+

!

,

! # !

!!

" "

++ $% ' , ( ! # $ # $ $ .! ' * ! . ! 0! !! " ! ( ( ' 2 ! ! , ) ! 1 1 , * !) * ) + ( $ ( & ) ) / / " " * ! + & ! + , "" %& & ! ! +-

+
+

!
% " " $ )& )$ & ( "( " $ % . / ,

++
3 & !! % 7 ! & & 8 !# % & % 5 ! ! % ! * ( !! + % & & !) 6 % & 4 % ! & !! & 0) ! ! & % & ! & ,," ! ( ) ! ,," % % ! & & % & & 4 !! % .

+
$

0
! 6 & ! % & ! ) 6 ) ! ! % & !% ) * % ! +& 8 !) !) 6 ) ! ! & ! & ) ! ! 6 & & !) & $ ) ! %% !! ) !! ! 8 &

1

2
& % !) !! ! !! ) % ! & !) ! & & 6

&

! % ! &

% & ! ! 6 & !& 9 !) ! !) %% % %% 6 & ) & 9 ! ! & ) ) %

! %

) % ) : ,,, : ,, ! !) & ,, 6 /1 ,,"6 /1 ! 6 6 : * ,, + !! < ; : ,, ,,"6 /1 ! 0)! ( % 6 & !

, *

!

& +6

,," !! &

)

* ,, 6

+

= &&

3

& ) ) 3 ! !
"

!4 & * % !% %% ! & ! !) & % % +6 & * ! ! + ! & 6
,

% % !! ! ! *& ! +

!!

! + !

&

& &

! #

& %

& % & & !! ! ! ! !! + & !) *5 + 1 ? !
@

) !) 3 ! !

! & !

& ! 6 & >& ! ! ! !

& % &

& 6

/

!

* !% * + 0) & ! ! ) & * %+ !& % % 5 ) & & & ! ! &

!

4 & + % !% & ! % & ! ! ) * 5 * ! ( * 5 %+ % & !
" / 1

& 6 # )

) 6 ) % & !

% &

,
! * ,, + ,,"6 /1 % & * ! !! $ ) & % & & ! " 6 % & ! 5 !! ! 7 ! 5 % % * %% # !% ! 1+ C # !! ! 6 6 % & ! & !! ) ! % & !% ) # % 6 & & * !! 5 % ! & !) ( % & & ! ) !) & 6 5 %% ! 6 & * #+ & ! ) ) 5 3 ) !! % & ! ! ) & * % 5 & & ) + $ ! ! !! ! 6 ! 0 ! & !6 & ( ! ,, + < 5 !! A A & B !) !) *5

3! ! : ,, ( & % !! + ( & ! 5

5

% & B + $ ) ! % & 8 5 * ! ! ! 0 ! ) 5

@

# % 7 ! !

! 5% !)

!)

) !

% !

)
,

#

) ) + 6

! &

& ! & % & 2

% 6 )

& ! %

! &

*! &

+

! % ! ! ) ! ! ) !

*!

+ )%

!

& 32 $

01

1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. 2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie; g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. 3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.

! !% & ! + & % ! * ! & % & &

! ! ! ) & +

*! .

+ * ) % &

& ! 6 4 & !

+,
$

3
& & % 6 ) & +6 * + * + ! ! &

'
!! ! ! D B ! * + !' + & ) 6 % $ ( * ?( + $ ! & ! ! + ! ! B ) ) % ! & ) &

% & < * * 5

* ) &

!

8 ! ' ? ' & ( & !

)

! ) & ! & @1 6 : C @1"6 1 + @1 6 0 @1 6 6 D? F+ !

% )% !)

E ! !

!! !) ) ! 6 & )

!) *< ! * ' ? ' & !) % 5 %

! % &

%

%

! % % ! 0) ! !) 6 ) A A % 5 % & * 6 + &

! ! ) & ! ! ! ) ! ! ! & ! )

( !

!

& 4 ! ! & & # &

)

!

3

%

!!

!

!% + % & % & % & *

)

& & 6

&

*

%

% !

+ % & ! !

% )

& % % &

& & 6

+3

%
! !! ! 5 ! 5 !

! 2

! !
& % & ! ! ) % % * ! ! & & G + * + G ! G ) * G + 4 & ) % ! & !!

!!

5 ! & 5 !

+4

*

!

% & ) & + % 8 &
) E 0 & ! * ,, + .

! ) * % & B ! ! ) ! !! % !

!

&

) ! ! % $ & !! % ! &
!) ) ! * ,,"+ ! % $ (

$%

& %

!) & %%

! !) & !

) ) )

!!

! 8 )

) .

)
?( $

"

& ) * + ! % & & & 6 !! 8 )!

! ) & ! & !! !! ! &

&

!

!

) !! 8 !) !! ) % & 7 & & ! ! >6 )

& &

!

& ( & % &

8 !) %

) 0)

!

! ! ! ! ! % ) % %

& ! ! % %

!

!& ! &

&

$ & 4

)% % 4

01 1 1.1 2 2.1 2.2 3 3.1 3.2

Interbestuurlijk toezicht interbestuurlijk toezicht (op lagere overheden) Uitvoeringstoezicht toezicht op publieke- of beleidssectoren. toezicht op individuele zelfstandige uitvoeringsorganisaties met een publieke taak. Nalevingstoezicht toezicht op de naleving van wet- en regelgeving (burgers en bedrijven). toezicht op marktsectoren.

< * + $ ! & * + ! 6 6 * +.! ) $ & * $+ & & ! ! 6 ! ! * % !) 8 ) ! ! ; %

%

4

)

& ! && ! !%

! 3 % ! % ! !! ) . ! # ! +; ! ! & 6 )

) $ *. + #

0) % % &

&

! *

!

%

&

!

+

& % &

E

!!

* ,, 6 ,, +

!

/

* + <
"

!

& & !

&

! ! % ! !+ ! ! ) * 4 ! ! ) ! && ! ! % % & ! ! $ % & 8 0) ! ! ! ! ! % 0) ! ! & ! ' * 1 ! ! & ! % !

!

* ! ) %% )

! + ''

& & !! !

! ! ) * & 4 & % ) ! ! ! 0) ) ! 4 ! & ! 6 ! ! ! ! ! ! & ! & ! ) !) ! ! ! ! ! ! & ! ! ! + 0 ! ! * !!

!+ % !+ ? ! !) ! ! % % )

8

5$

6

" $

"

Factoren bij de afweging om informatie al dan niet openbaar te maken Algemeen belang Publiek belang (o.b.v. WOB art.2, lid 1) Inspectie, toezicht, controle (o.b.v. WOB, art.10, lid d) Individueel belang Privacy (o.b.v. WOB, art.10, lid e) Onevenredig voordeel (concurrentie) (o.b.v. WOB, art.10, lid g)

Soort controle Incidenteel Systematisch niet-dekkend Systematisch dekkend

++ + +

o + o

+ + +

o + o

o neutraal / niet van belang + van belang ++ van groot belang

! ! ! & ! ! & ! % !! & &

& ! % & % % & ! & % & & ! ) !

% & & 3

! ! ! 3 !! % , 5 ! ! &

%

&

8

! %

*

! & ! !

4

!)

! & & &

+ 3

%%

7 ! !& & !) ! &

& &

( !

! % & &

( &

"

.

! $ !

%

B % &

1

& !
/

% % 3 < ! %% 6 $ ! & ? ! 3 ! & !! ! & >! & % ) ! !! & 0)! & %%

& ! % $ & ! & &)

!% ! ! & ! 6

7 ! !
1

)

/

( !

!

!) & !)

& !) % ! %

$% !

&

) !) )

1

&

)!

@

5$

78

$

&

,

+ " $

% &

$ & $

%&

+
6 ! ! 0) ! ! ! ! % H # & ! 6 6& & ) %% & & & ! & ! $ 9 5 % ! % !) ! * ! 4 & ! & ! ! & ! & !) ! ) ! 6 ! J% & & + % & 1 % !! ) ! 6 ! !! & !4 & ! & % ! $ ) & ! ) ! ! !! ! 6 ) ! % ! $
@ I

& ) 7

%

% % % 6

!) & ! & % & ! !! & !

& !

%

& ! ) ! 6 !& % ! &

!

6 !!

& I ! & ! !

@

: $6 ,, $

,,"6 / 1

6

(
5$

!
"
Informatie over de inrichting van toezicht
Toezichtplan Operationele details Beschikbaarheid op website

+% &

INTERBESTUURLIJK TOEZICHT (op lagere overheden) Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Inspectie Werk en Inkomen Provincie Groningen Provincie Noord-Brabant Provincie Utrecht Provincie Zuid-Holland VROM-Inspectie UITVOERINGSTOEZICHT (op de uitvoering van een publieke taak door zelfstandige organisaties) Dienst Wegverkeer Inspectie Jeugdzorg Inspectie voor de Gezondheidszorg Onderwijsinspectie NALEVINGSTOEZICHT (op bedrijven) Agentschap Telecom Algemene Inspectiedienst Arbeidsinspectie Autoriteit Financiële Markten College Bescherming Persoonsgegevens College Toezicht op de Kansspelen Commissariaat voor de Media Directie Toezicht Energie Inspectie Verkeer en Waterstaat Nederlandse Emissieautoriteit Nederlandse Mededingingsautoriteit Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Staatstoezicht op de Mijnen Voedsel en Warenautoriteit : niet aanwezig : zonder onderbouwing : met onderbouwing niet van toepassing : niet aanwezig : wel aanwezig niet van toepassing : indirect (via link) : direct op website

-

! &

&

! &

! &

:

!! % & *< +6 5

& = !! ! % C B &B 0 % ! *$ E C +6 ( & D

!

) ) *= 0 D+

! <

! ! 3

! 5 ! $ ! 8 &&

)

6

& .

6

*. + 8

3 & !! 6 ! ) & ) !

!

. 8 & 6& ! ) ? % & % ! !) ?

! !)

6 ! !) ( 5 !) !

) . 8 ! ! 6

!

E

,
+ ( $ " % . % , . ) "

!
"" 5

,+
!
8 ) %! *5 ! * ) ( & ! 0)! $ & !) ! !! ! * ,K+ 0) ! *@"K+ & , !! *"@K+ $ 0) !! !) ) % 6 & ) 3 ! & & ) ! & ) + & ! 0> 6 ! H !! 6! 8 ! !! ! ! & ) ! < ! )!I *& 5 ! ! !) )%

""
,

3 !! !!

! 5

!) ) ' & !) &6 I $ . + # ( ! + & &

H! ! & ( D % & * @+

,

& & $ & D! & 65 ! / !) < 3 & C ! E ! D 6 . ! 0 & = && ! ! & 5

7 $ &

3 ( 0 *< + 5

! ( & * !

! < ! *$ ( + ( < $ &

!

!)

+ .! 0) !

5

6 !

E * ,, +

3 !! !

5$ &

!

$

Soort toezicht INTERBESTUURLIJK UITVOERING NALEVING klassiek markt
< ! /K ! % % !

aantal aantal toezichthouders wetten 8 5 9 5 27
!! & !! ! ) 6 ! & >& & *

10 5 19 5 39

waarvan ook handhaving 2 (20%) 3 (60%) 18 5 28 (95%) (100%) (72%)

aantal waarnemingen 23 17 84 24 148
B B & ! &

! +

!! * 1+

)

# $
$ ! ! ! * ! & & ! 0) ! & ! !) ! % &

"
* & L H% ! !) ! & & ! ! *

%&
!! + $% & &I + I K H 6 @ K % & % & % & !6 !! + /K % & !! * K+ & I + & & & ! !! 1 & ! ! 8 * @K+

%

*H K #

%

&

3 ! $

& >& & ! & * @+ > ! * +M ! ! ! & !

!) ! ! !) !

& % &

% * B

!

! +>

!

!) ! !) & < + 5 G

% ! % ! ! ) + & ) & ! & % * N ! & !! 8 ! & ! & *

! 3 ! %

%

4 & E) % 8 * + ! !

! & !) ! & & %) !) ! && + & !

G8

& . ! !) & & ! )

$ B & 6 % !

!

& % & *

6

%

6 $

9 ( :)

" $

.

%&

60% Aantal waarnemingen 50% 40% 30% 20% 10% 0%
afw ezig geaggregeerd anoniem naam & toenaam Mate van openbaarheid

BEVINDINGEN
! % & & ! ! !) B& 6 % &

INTERVENTIES
! ! ) ( $% % ! & % & & ) $ & % ) ! * 0)

!6 ! ! ! % ! ! & !

% &

+ ! !! !

9 & " $

& ( :)

&

70% Aandeel naam & toenaam (%) 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
incidenteel steekproef dekkend

BEVINDINGEN

INTERVENTIES Soort controle

! &I + &

& !

! ! &

& >& ! 3 5 ) 1

*H

&L

"

5$

-

" $
individueel, individueel, naam anoniem & toenaam 3 0 1 2 4 1 1 2 7 (4%) (0%) (4%) (8%) (6%) (4%) (5%) (10%) (5%) 38 18 6 14 24 14 2 8 62 (46%) (62%) (22%) (54%) (36%) (58%) (10%) (38%) (42%)

afwezig BEVINDINGEN incidenteel steekproef dekkend INTERVENTIES incidenteel steekproef dekkend 82 (55%) 4 2 1 1 3 1 1 1 7 (5%) (7%) (4%) (4%) (5%) (4%) (5%) (5%) (5%)

geaggregeerd 37 9 19 9 35 8 17 10 72 (45%) (31%) (70%) (35%) (53%) (33%) (81%) (48%) (49%)

29 27 26 24 21 21

66 (45%)

148 (100%)

# $
$ 3 & B A A ) ! % & !) ) * ! & % !! !! ! ! " ! & !% *

"
! !) 6 ! ! )% *H + !) .! & >& ! +& I B H 6 ! & ! & &I & ! E !% H H! )!I I ! ! ! & % & ! & + ! ! & L )

/

6

9 ( :)

" $

."

80% 70% Aantal waarnemingen 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
afw ezig geaggregeerd anoniem Mate van openbaarheid naam & toenaam

INTERBESTUURLIJK NALEVING (klassiek)
0) ! * & ! 6 ) ! 9 & " $ ! < ! & !! ! !! !!

UITVOERING NALEVING (markt)
! ! % %% & ) ! # ! & !) +

%

!)

! )%

$ & " "

&

& ( :)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Aandeel naam & toenaam (%)

incidenteel

steekproef

dekkend

Soort controle

INTERBESTUURLIJK NALEVING (klassiek)

UITVOERING NALEVING (markt)

1

5$

-

" $

."

afwezig INTERBESTUURLIJK incidenteel steekproef dekkend UITVOERING incidenteel steekproef dekkend NALEVING (klassiek) incidenteel steekproef dekkend NALEVING (markt) incidenteel steekproef dekkend 23 (16%) 0 0 0 0 0 0 0 0 7 3 2 2 0 0 0 0 7 (0%) (0%) (0%) (0%) (0%) (0%) (0%) (0%) (8%) (9%) (7%) (9%) (0%) (0%) (0%) (0%) (5%)

geaggregeerd 12 2 5 5 7 0 5 2 47 15 24 8 6 0 2 4 72 (52%) (29%) (71%) (56%) (41%) (0%) (63%) (33%) (56%) (45%) (83%) (36%) (25%) (0%) (50%) (40%) (49%)

individueel, individueel, naam anoniem & toenaam 1 1 0 0 0 0 0 0 6 0 2 4 0 0 0 0 7 (4%) (14%) (0%) (0%) (0%) (0%) (0%) (0%) (7%) (0%) (7%) (18%) (0%) (0%) (0%) (0%) (5%) 10 4 2 4 10 3 3 4 24 15 1 8 18 10 2 6 62 (43%) (57%) (29%) (44%) (59%) (100%) (38%) (67%) (29%) (45%) (3%) (36%) (75%) (100%) (50%) (60%) (42%)

7 7 9 3 8 6 33 29 22 10 4 10

17 (11%)

84 (57%)

24 (16%)

148 (100%)

@

,

!'
!) &

!
! 3 && !) !! & !) ! !! & ! % !) ! & ! % !
/

!

&

!

$ & && 4 ! = && !) !! $ *$ + 5$ & 0) ) * ) *5 & ! < + < % !! & & ! 5 < 5 ) ! ) +
1

) ) & !+ & ! 6 6 ! ! ! $ ! & ( & ( ) 5 5 0) < ! ! ! & &

!)

! * & ) &
"

3 !) & )

)

! ) E & L 0) ! *$ ( + ( <

$ ! !! ! & $

5 ! ) & ! &

$

& ! % & !

& & ,,/ ) & !) *< + 5 !! % * !! 6 +
@

5 ! !! ! ! ! ! & ) %

& !) &

& $

"

<

!

& B , ! & ! % ! ! ! !) 5 ! + ) ,! & 5 ! !

) 5 && + 3 ! ! & % + * ,, +6 ! !! && ! & & & & ) % & * ! + %% 6 <

! & ! * ! %

% %

& # , ! !

& * D + . ! ! ! + & ! & B & ( ! )

&

& &

5

!! * )
/ 1

*

%

0 3

!

*

!) !

! %

)

@

3 &

! 6 ! && ! ! C& %! E ) $ 3 !! &

! ! % * ! 6 ! &

,,/

! & && D& && !

!!

! (

) !

+

&

!

,

5$ (

" )
Toezichtinformatie
Incidenteel steekproef

$
Handhavingsinformatie
Incidenteel steekproef dekkend

dekkend

Inspectie Werk en Inkomen Wet Werk en Bijstand & Wet Sociale Werkvoorziening Wet op de kinderopvang Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Brandweerwet m.b.t. rampen en zware ongevallen Brandweerwet m.b.t. brandweerzorg Provincie Groningen Wet Regionale Ordening m.b.t. toetsing gemeentelijke bestemmingsplannen Provincie Noord-Brabant Idem Provincie Utrecht Idem Provincie Zuidholland Idem VROM-inspectie Wet milieubeheer Voedsel- en Warenautoriteit Drank- en horecawetgeving niet van toepassing niet aanwezig geaggregeerd individueel (geanonimiseerd) individueel (naam en toenaam)

,,
0) 0) !

$ !'
! ! $ ! !

'
& !% ! ! & !! ! 8 % & ! B& ' 5 C !! & <! ! *$ E C + !! ! < ! ! 6 6 ! % 7 ! ! !! & !) ! *H & L & I + ! 7 ! ! ! 4 6 & ( ! ) ! 7 !) !! E ( ) ! $E C 0 % 6 % 6 ) ! 6 & ) &
,

& ! ) !! & !) ! B ! & !)

& )

% ' 5 ! & & ! C % & 7 &

%

! $ !! !% & % ! # !) !

!!

!

)

,

# !!

6F 6# ' 5

! * ,, + ! * ,,"+ & ! ! . #4 % % ' 5 & +6 !) C ! ) & *$ E C + & & & ! ! & ! ! ! ! & ) E ! ! 9 9 ) . !& 6 & & & ! ) ! ! !9 & ! ! )9 ! % & $ ! & !! !) ) ! ! & ! !) & % ! ! ! &6 % # & ! ! & !! & ! )% %& 4 ) & & H &4 I 4 & I& ' 5 ! % % > !)

D : ! ! & * $ ! 9 9 ! & & 0 ! & (

) !) !)

!

?& & + ! % &

6

& !) ) B % & >& "

! ! ! ! ! !

B & & !

!

! ! % & B

6 ! * ! , ! ) + !) + )

!

! !

* ! * & ! !

6

5$ ; ("

&

"$
Incidenteel

)
Toezichtinformatie
steekproef dekkend

Handhavingsinformatie
Incidenteel steekproef dekkend

Inspectie voor de Volksgezondheid Gezondheidswet Inspectie Jeugdzorg Wet op de Jeugdzorg Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Politiewet m.b.t. politiezorg Onderwijsinspectie Wet op het Onderwijstoezicht RDW Wegenverkeerswet m.b.t. erkenningsregeling APK en toezicht op de uitvoering van APK, LPG, SB en TA niet van toepassing niet aanwezig geaggregeerd individueel (geanonimiseerd) individueel (naam en toenaam)

,-

6 !
'
! & < ( ! 5 !! 4 ! & & %% & $ !) ! 7 9% 6 ) * ) ! ! ! & ! % & % ! 6 % % & I* + ) ! ! % ) & & & ! ! $ ) & & ! ! &
"

( $
! 6 ? ) % + !

)
8 % #) & * 6< + 5 !! ! ! * & && & 6 & & & ! ! + !! 6 $

)

&

4

&

& % ! & & & 3 &

! 3 * $+ ! & ! !! % & &

< 5

! < 5

"

! ! ! & !

! !! )%;

!

7 & & ! !

3 . &

% ) % ) &

&

& !! B

!! ! J% & !%

! !! & & 0) ( & ! &

&

B 3 % B

) ! & ! ! & &

, ,,,

! & B ! !

& ! !! !) ! +

% % !% & %% ( % & ! & !! * 3 = !! !! !

! >! % &

& (

& ! & #

) ! & >& ! *& ! % *% ) + *= D 0+ !) ! %

&

= && ( &+ < ! 6 ) ! + & ! 0 & & ) !% & & D

! & ! ! ! & ! * & *+ ) ! ! * + + D !) !! ) + % 6 ! * & )

) ! * D

!! 6

= && !

& ! !

E

%

& ;* +

/

!

!

%

*

&

; +

& ( ' 8
/

! ; ! ; ! * ! ! % ! !& & % & ! ! & ! ! & & !% ! )% 4 !% 3 = !! B ! ! && ) &+;

! =0 D 4 B 4 & !

3

!

&

5$

"
Toezichtinformatie
Incidenteel steekproef dekkend Incidenteel steekproef

( $
Handhavingsinformatie
dekkend

)

Arbeidsinspectie Arbowet & arbeidstijdenwet Besluit Risico's Zware Ongevallen Vreemdelingen WAV AID Wet milieubeheer Landbouwwet Kaderwet LNV-subsidies Agentschap Telecom Telecommunicatiewet College Bescherming Persoonsgegevens Wet Bescherming Persoonsgegevens College Toezicht op de Kansspelen Wet op de Kansspelen Commissariaat voor de Media Mediawet Inspectie Verkeer en Waterstaat Wet vervoer gevaarlijke stoffen Wet Luchtvaart/Luchtvaartwet Spoorwegnet Wegenverkeerswet Staatstoezicht op de Mijnen Mijnbouwwet Waterleidingwet & Wet verontreiniging oppervlaktewateren Voedsel en Warenautoriteit Warenwet & Hygiënewetgeving m.b.t. voedselveiligheid Wetgeving algemene Productveiligheid Tabakswet niet van toepassing niet aanwezig geaggregeerd individueel (geanonimiseerd) individueel (naam en toenaam)

*
$ % & & 5 ) & 8 !! % % ! 5$ ( & 3 ) " & & >& ! & ! & & & ! ! % ! !! !

( &
B ! ! !
1

)
B ! !! # )% ! & ) &

!

) & * !

! * ( D + ) ! %

!

@

+ & ( D & & . # &

!!

!

Toezichtinformatie
Incidenteel Autoriteit Financiële Markten Wet op het financieel toezicht 2007 Directie Toezicht Energie Electriciteitswet & Gaswet Nederlandse Emissieautoriteit Wet milieubeheer m.b.t. handel in NOx en CO2 emissierechten steekproef dekkend

Handhavingsinformatie
Incidenteel steekproef dekkend

Nederlandse Mededingingsautoriteit
Mededingingswet OPTA Telecommunicatiewet niet van toepassing niet aanwezig geaggregeerd individueel (geanonimiseerd) individueel (naam en toenaam)

1

< " & & !

. &!

!

1
@

% & 5&+ & *H & ! % & ! & ! !

8 && *O % % L & ! ! ! ! & % < &

*. + 8 + I +

! & * & B )

& ! "6 ! & % 6 & B & 3 & & & E : ) & % & & &6 !) !% & ! ! !) ! &

8

!) 6

& ) & ! ! % ) !

!! ! & & >& ! & ! B

& = % &

"

,4

0

!

/

-+
3 !

.
" !
< ! ! + ) ! & ! 7 % ! )

!
'
& % ( ! !) ) 8 !! ! + & ! 7 & ! $ & *& >& ! + " !! 7 !! & ( ! 6 6! ! & & % ( C = && ! % & B < ! ( # . & ) ! & & ! 6 !) E & ) 0 !! $ ! $ & >& ! 7 6 P P !! ) 8 ) 7 * !! ! ! ! ! ! ! !
,

!
! & ! & ! * %

0)

% & ( $ "

) $ % ) !)

! ! ! !

$ $

6 < # 5 ! B ! 5

(

) 7

! !
! !! ! % !) 7 ) ! Q 3 ! !) & 3 Q R 3 ! ! ) & & & ! ! % ! ! & & * + ! R % & % % && & ! ! !)

)

,

' < 6

!) !

!6 4

& ! 6 &

* &

%+

4 &6

& & !

1

(

! & %

! & & & % & + Q !!

& ! ( ! & !) R *@ K+ % & % & Q !) # ! & * ! + R !! & & ! !) & % & B ! & % & * % % %%

! ! ! & ! % !! * % & !! !% & & & %% % & $ ! &

!

% ! !

! $% & & $ ) !! !! 8 + ! % !!

Q

R & &

* K+ & & ! !% %

B * /K+

&

6 !) ) ! & $ !% & !% !! Q ) & ! R )% ! 5 ! F % & ! ! & ! ! ! * & !+ ! ! !) ! Q ! & ) R !) ! R ! ! &

! &

%! Q " 3 ! C ! / : ! !! 1 0) & # @ $ ) ! % , ( ! B& !! & & ! Q ; % ! & & ! & ) ! & R ! % & !! Q ) & 0) ) !! ( ; R ! !)

!! ) ! ! !! 8 ! 7 !

!!

%

)

!

$ %% B & !!

% & Q R

@

" !
+
Toezichthouder Autoriteit Financiële Markten

1
Wet

Agentschap Telecom Algemene Inspectiedienst

Wet op het Financieel Toezicht Telecommunicatiewet _1. Wet Milieubeheer _2. Landbouwwet _3. Kaderwet LNV-subsidies

42

Arbeidsinspectie

_1. Arbowet & Arbeidstijdenwet _2. Besluit Risico's Zware Ongevallen _3. Vreemdelingen WAV Wet Bescherming Persoonsgegevens Wet op de Kansspelen Mediawet m.b.t. financieel toezicht en programmatoezicht Elektriciteitswet & Gaswet Gezondheidswet Wet op de Jeugdzorg _1. Politiewet m.b.t. politiezorg _2. Brandweerwet m.b.t. brandweerzorg _3. Brandweerwet m.b.t. rampen en zware ongevallen _1. Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen _2. Wet Luchtvaart/Luchtvaartwet _3. Spoorwegwet _4. Wegenverkeerswet _1. Wet Werk en Bijstand & Wet Sociale Werkvoorziening _2. Wet op de Kinderopvang Wet Milieubeheer m.b.t. handel in NOx- en CO2-emissierechten Mededingingswet

College Bescherming Persoonsgegevens College Toezicht op de Kansspelen Commissariaat voor de Media Directie Toezicht Energie Inspectie voor de Gezondheidszorg Inspectie Jeugdzorg Inspectie Openbare Orde en Veiligheid

Inspectie Verkeer en Waterstaat

Inspectie Werk en Inkomen Nederlandse Emissieautoriteit Nederlandse Mededingingsautoriteit Onderwijsinspectie

Wet op het Onderwijstoezicht Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Telecommunicatiewet Provincie Groningen Wet Regionale Ordening m.b.t. toetsing gemeentelijke bestemmingsplannen Provincie Noord-Brabant Wet Regionale Ordening m.b.t. toetsing gemeentelijke bestemmingsplannen Provincie Utrecht Wet Regionale Ordening m.b.t. toetsing gemeentelijke bestemmingsplannen Provincie Zuid-Holland Wet Regionale Ordening m.b.t. toetsing gemeentelijke bestemmingsplannen Dienst Wegverkeer Wegenverkeerswet m.b.t. erkenningsregeling APK en toezicht op de uitvoering van APK, LPG, SB en TA Staatstoezicht op de Mijnen _1. Mijnbouwwet VROM Inspectie _2. Waterleidingwet & Wet verontreiniging oppervlaktewateren Wet Milieubeheer

Vanaf 1 januari 2007. Vooralsnog Wet toezicht kredietwezen 1992, Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993, Wet toezicht effectenverkeer 1995, Wet toezicht beleggingsinstellingen, Wet toezicht natura-uitvaartverzekeringsbedrijf, Wet melding zeggenschap, Wet op het consumentenkrediet, Wet assurantiebemiddelingsbedrijf en de Wet financiële dienstverlening.

,

Voedsel en Warenautoriteit

_1. Warenwet & Hygiënewetgeving m.b.t. voedselveiligheid _2. Wetgeving algemene Productveiligheid _3. Tabakswet _4. Drank- en Horecawetgeving

'
0. Achtergrondinformatie over de juridische context Naam toezichthouder : Inzake wet : Speciaal regime: Type object: Soort controle:

!
Score Codering <naam toezichthouder> <naam wet> 0 = nee; 1 = ja 1 = private entiteit; 2 = bestuursorgaan 1 = incidentele controle (Op case niveau, interventie- en calamiteiten georiënteerd. Heeft vaak een maatschappelijk belang.) 2 = steekproefsgewijze controle (op meta-niveau, maar niet dekkend. Ook thematische onderzoeken. Heeft vaak een signalerende functie.) 3 = systematische controle (Op meta-niveau en dekkend. Heeft doorgaans een maatschappelijk belang of belang van vergelijkbaarheid.) 0 = nee; 1 = ja Motivatie gevraagd als (in deze kolom invullen):

1

Jaarverslag op internet:

1. Informatie over inrichting van het toezicht ('input') a. Inrichting toezicht Is er informatie over de waarborg van de onafhankelijkheid van het toezicht? Is er informatie over de manier waarop handhaving wordt uitgeoefend? (ofwel: is er een handhavingsplan beschikbaar?) Zijn er concrete voornemens om openbaarheid te vergroten?

0 = niet aanwezig; 1 = indirect aanwezig (via document/jaarverslag op website); 2 = direct aanwezig (als tekst op website) 0 = niet aanwezig; 1 = indirect aanwezig (via document/jaarverslag op website); 2 = direct aanwezig (als tekst op website) 0 = nee; 1 = ja, maar nog niet officieel (wel al in stukken openbaar gemaakt) >> altijd referentie opnemen!); 2 = ja, openbaar gemaakt

<2

<2

1

b. Passieve openbaarheid Worden goedgekeurde WOB-verzoeken gepubliceerd?

Is er informatie die wel passief openbaar wordt gemaakt maar niet actief? 2. Informatie over toezicht ('output') a. Bevindingen (toezicht in enge zin) Worden de tussenresultaten van toetsing openbaar gemaakt? (deelcijfers Schoolinspectie, aantal hangende bezwaarschriften enzovoort) Worden de eindresultaten van de toetsing openbaar gemaakt? (eindcijfers, wel/niet overtreding enzovoort)

0 = niet aanwezig; 1 = indirect (doorverwijzing naar andere site); 2 = direct aanwezig (als tekst op website) 0 = nee; 1 = ja 1

0 = nee; 1 = geaggregeerd; 2 = individueel, geanonimiseerd; 3 = individueel, met naam en toenaam 0 = nee; 1 = geaggregeerd; 2 = individueel, geanonimiseerd; 3 = individueel, met naam en toenaam

<3

<3

b. Interventies (handhaving) Is de handhavende instantie anders dan de toezichthouder? Wordt informatie over het aantal interventies openbaar gemaakt?

0 = nee; 1 = ja (naam toezichthouder vermelden) 0 = niet aanwezig; 1 = indirect aanwezig (via document/jaarverslag op website); 2 = direct aanwezig (als tekst op website)

1 <2

,
D * &

(

!
! ! ! ! & % & % & % & % & % !) ) ! ! " $
Wob-verzoeken op website

< ! ! 5 + $ % % % & 5 T + !

% ) &

&

) ! *S ! & &

! & ! !!

) T % S! ! & 3

& %

5$

2 $ >

"

" $

Informatie wel passief, niet actief

INTERBESTUURLIJK TOEZICHT (op lagere overheden) Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Inspectie Werk en Inkomen Provincie Groningen Provincie Noord-Brabant Provincie Utrecht Provincie Zuid-Holland VROM-Inspectie UITVOERINGSTOEZICHT (op uitvoeringsorganisaties met een publieke taak) Dienst Wegverkeer (RDW) Inspectie Jeugdzorg Inspectie voor de Gezondheidszorg Onderwijsinspectie NALEVINGSTOEZICHT (op bedrijven) Agentschap Telecom Algemene Inspectiedienst Arbeidsinspectie Autoriteit Financiële Markten College Bescherming Persoonsgegevens College Toezicht op de Kansspelen Commissariaat voor de Media Directie Toezicht Energie Inspectie Verkeer en Waterstaat Nederlandse Emissieautoriteit Nederlandse Mededingingsautoriteit Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit Staatstoezicht op de Mijnen Voedsel en Warenautoriteit : niet aanwezig : zonder onderbouwing : met onderbouwing : ja, wel passief maar niet actief : nee, dus 1. niet passief en niet actief of 2. wel passief en wel actief

5 % % % % & & ! & " & % ! !! & & & 6 !% ! ! ! ! ! % & & & ! ) % % & & & % * 3 & ! 6 ! + ! !) !! 5 ! #

% % & ) ! ) ) & ) % & !

) & B

!

# ! ! % #

6 &

5 8 # ! % 5 ! B & )

) 5

&

)

9%

! % * !) ! ! & ! ! ! 5 A A ! !) % & ! & & ! B ! %

!! & & %

%

& + & ) !

! & & & 6& !

)

&&

! 0) !!

) %

&

: /1 : /1 3! ! 0 0 ! ! 0 "

7
!! 6 !! 6 + 6$ ? 6 ! 6 ? E ! * ,, +6 & 5 6 : ,, ? < 5 ! 6( ! 8 6 FC 3 0 $ * ,, + # & " $ 6 A 3 # + * ,, +6 ? @ . ? A% B : ,, % * ,,"6 * ,, +6 , % * : ,,, ,, 6

!)

! * ,, +6 + ,,"6 , ,, < $ $6 8 5

$

5

= &&

* ,,"+6 7 3 #

& C

- $ E & " "

& % & 6 &

0 & 60 ! * ,, +6 * ? ( *& 8 & 0)! + . * ! 6 D5 # ! * ,,"+6 D 5 9 ') #

C#

@

5

# !! 6F ! * ,, + "$ EA " A " 4 && 60 & 6# 6 A %&

% " ( $ $$ *< ! & D

& > % %

$ >"+

> % %

% $ )6

"

! * ,,"+ ?A + C? 9 " % = A" 1 6# 3 !&

A " % $ "

9$ %&

+% & E$

> & %

Download
Bestanden: 1 2 3 4 5
Actueel
  1. News 19 Okt

    Omgevingsdienst Regio Arnhem: Samenwerking aanpak criminele activiteiten buitengebied

    Het samenwerkingsverband bestaat uit gemeente Overbetuwe, politie, brandweer, het Openbaar Ministerie, Land- en...  Lees meer…

  2. News 19 Okt

    Autoriteit Persoonsgegevens: AP: Microsoft verwerkt gegevens Windowsgebruikers in strijd met wet

    Microsoft verwerkt via Windows 10 in strijd met de wet gegevens van mensen die dit besturingssysteem op hun computer...  Lees meer…

  3. News 18 Okt

    Beveiligingsnieuws: Voorlopig geen landelijke lijst met fraudeurs

    Onder andere VNO-NCW en creditcarduitgever ICS zijn voorstander van een nationale zwarte lijst met fraudeurs. Deze...  Lees meer…

  4. News 18 Okt

    AFM: Stichting toetsing verzekeraars toetst AFM-thema’s klantbelang

    De Stichting toetsing verzekeraars (Stv) gaat 3 AFM-onderzoeksthema’s toetsen bij verzekeraars:...  Lees meer…

  5. news
    Alle actueel
Activiteiten
  1. Event 24 Okt

    Bijeenkomst Vide Evaluatorennetwerk Vergelijkingsanalyse: opmaat voor een effectmeting of meer?

    In evaluatieland zijn Randomised Controlled Trials (RTC) of als dit niet mogelijk is een quasi-experimentele aanpak de  gouden standaard om effectiviteit aan te tonen. Dit type onderzoek vergt echter vaak een grote investering en...  Lees meer…

  2. Event 3 Nov

    Leergang Beleidsonderzoek met Impact - ScienceWorks

    ScienceWorks organiseert dit jaar wederom een Leergang Beleidsonderzoek met Impact. Deze keer vindt het plaats op 3, 10 en 17 november in Karel V, middenin Utrecht. Deelnemers en sprekers uit de wetenschap, overheid en bedrijfsleven...  Lees meer…

  3. Event 16 Nov

    Vide bijeenkomst "Science fiction of toezicht?"

    Science fiction of toezicht?   Wie had tien jaar geleden kunnen denken dat computers in plaats van adviseurs klanten voorzien van beleggingsadvies? Dat software soms betrouwbaarder een tumor kan herkennen dan een...  Lees meer…

  4. Event 22 Nov

    Nieuwspoort Seminar Toezicht in Transitie 2018

    Ondersteund door Vide: Vide-leden ontvangen korting op de deelnamekosten   Toezicht blijft in transitie. Markttoezichthouders en inspecties opereren in een snel veranderende omgeving die toeneemt in...  Lees meer…

  5. event
    Alle activiteiten

Designed by Dunes Multimedia - Technical support by Kingsquare