Nieuws

Toezicht van de Nederlandse Bank gebaseerd op achterhaald concept?

Naar aanleiding van NRC 31 jan. 2009 / interview met Arnold Schilder
door: Ferdinand Mertens

De financiële crisis roept de vraag op naar de kwaliteit van het toezicht dat in de sector aanwezig was. Op grond van wat nu zichtbaar geworden is kan gezegd worden dat het toezicht – niet alleen in Nederland – wereldwijd niet in staat geweest is om de crisis te voorkomen. Heeft het toezicht dan ook gefaald? Of anders gezegd: is het voorstelbaar dat een andere wijze van toezicht houden deze ontwikkeling had kunnen voorkomen? Er valt uit de crisis heel wat te leren. Ook voor de toezichthouders. De NRC  gaf een bijdrage aan dit leerproces door een interview te maken met Arnold Schilder, 10 jaar toezichthouder bij de Nederlandse Bank, en sinds 1 januari niet meer in functie. Wat roept dit interview op?

Allereerst: dat van een kritische reflectie nog maar beperkt sprake is. Bij reflectie gaat het niet om ‘schuld’ maar het gaat het er om uit de ervaring te leren en dus uit te vinden waar een andere benadering en werkwijze mogelijk meer effectief zou kunnen zijn. Arnold Schilder is daar in het interview nog niet aan toe. Hij vindt dat zoals het gegaan is het vanuit de toezichthouder ‘begrijpelijk’ is en dat er geen ruimte was voor andersoortige interventies. Alles wat hij laat doorschemeren over ‘iets anders’ heeft betrekking op andere normen, maar niet over ‘anders toezicht houden’ in deze ‘harde sector’. Toezicht heb ik altijd gezien als ook een vorm van bewapeningswedloop: de wijze waarop je toezicht houdt moet in maat zijn met wat in de sector speelt en hoe gespeeld wordt.

Toezicht houden is lastig. Als iets mis gaat weet je in elk geval zeker dat het toezicht óók gefaald heeft. Toezicht is in veel ‘systemen’ een soort laatste barrière. Die moet in werking treden als alle andere barrières gefaald hebben. De wijze van toezicht houden is  in de meeste gevallen sterk verbonden met de cultuur en tradities van een sector. Arnold Schilder geeft daar in het interview een mooi voorbeeld van: de redacteur vraagt hem of de NB wel eens problemen heeft gehad met de personele bezetting van de top van ABN/Amro. Een goede vraag en die wordt door Schilder als volgt beantwoord: “Als het zo was, zou het altijd vertrouwelijk blijven.”. Dat is een opmerkelijk ‘statement’ maar een ‘statement’ dat inderdaad in de toezichtcultuur van de NB past. Nout Wellink heeft zich hier ook heel vaak in media optredens van bediend en het wordt gezien als ‘wijs, verstandig en passend’: “Zo gaat dat in de bankenwereld”. Maar is dit wel zo verstandig? In veel maatschappelijke sectoren hebben toezichthouders de afgelopen jaren  de  ‘openbaarheid’ (disclosure) opgezocht  en daarbij passende methodieken ontwikkeld om de situatie en de waardering die daar aan gegeven wordt van organisaties onder toezicht in openbaarheid bespreekbaar te maken. De Nederlandse Bank(NB) heeft daar in haar toezicht benadering geen ruimte voor gevonden en heeft daar waar men kritisch is geweest in relatie tot een bank dat altijd binnenkamers gehouden. Ik kan me ook niet herinneren dat bij de presentatie van het Jaarverslag van de NB er ooit gesproken werd over ‘kritische’ dan wel  ‘zorgelijke’ ontwikkelingen binnen de bankensector of binnen een bank. Als de heer Wellink kritisch was dan was dat altijd op de regering  en in het bijzonder haar begrotingsbeleid. De heer Wellink had het dan over de ontwikkeling van de economie maar niet van de banken. Ik heb me daar altijd over verbaasd. Arnold Schilder geeft in het interview aan dat zij zich wel eens in de openbaarheid bezorgd getoond hebben maar dat dit signaal niet veel opriep. Maar wat moeten we daarmee? Dat is toch geen reden om het vervolgens achterwege te laten?  Het zou kunnen worden opgevat als aansporing  om meer effectief in het openbaar op te treden, het geen incident te laten zijn maar onderdeel van een ‘werkwijze’? De keiharde wereld waar de NB toezicht op heeft vraagt om gelijkwaardige vormen – dus keiharde -  van toezicht. Daarbij is het aspect ‘openbaarheid’ een belangrijk punt. Uiteraard moet de werkwijze van de toezichthouder daar op worden aangepast en dat zou kunnen betekenen dat die rol meer open geformuleerd moet zijn en de toezichthouder meer ruimte biedt om te kunnen waarnemen, beoordelen en eventueel te interveniëren. Vooral van belang is dat de toezichthouder zich onafhankelijk ziet van de sector en dus ook de sector kan bruuskeren. Kunnen we hier misschien zeggen dat de cultuur van de toezichthouder  niet meer past bij de cultuur van de sector waar ze toezicht op heeft?  Maar misschien dat Arnold Schilder dat wel bedoelt met zijn opmerking dat de NB meer ‘streetwise’ moet worden. Met andere woorden dat de NB ‘te netjes’ met de sector omging en daardoor onvoldoende kennis had wat er feitelijk speelde en wat de ontwikkelingen waren. Arnold Schilder roemt Alan Greenspan en meent in hem een karakteristiek te ontdekken van de ‘centrale bankiers’ die altijd ‘weer bereid zijn opnieuw te kijken’. Werkelijk een gotspe! Greenspan die jarenlang (eigenlijk vanaf zijn jongste jaren als kompaan van de anti-overheid publiciste/romanschrijfster Ayn Rand) kritiekloos een benadering gepropageerd heeft en elke beperking aan de sector door een overheid afwees dat die nu, expliciet daar naar gevraagd zegt dat hij dat toch niet goed getaxeerd heeft, en dat hij daar nu een compliment voor krijgt. Maar goed, in elk geval Greenspan is kritisch over zichzelf, en Schilder zegt – als toelichting op de houding van de centrale bankiers -  dat Wellink  ‘als een blijmoedige katholiek’(sic!) altijd zal blijven analyseren. Met welk resultaat? Laat daar dan eens wat van zien!

Toezicht wordt uitgevoerd in een maatschappelijk-politieke context. Nog geen jaar geleden sprak de Minister van EZ, Mw. Van der Hoeven,  bij het 10 jarig bestaan van de Nma. Mevrouw van der Hoeven meende een belangrijke verandering te bespeuren in de bestuurlijke culturele context, waarschijnlijk ten op zicht van het moment van oprichting van de Nma, en die luidde ‘dat wij nu in een situatie van ‘trust’ ( in het engels, dus nog meer serieus!) verkeren’ en ze voegde er aan toe dat dit gevolgen heeft voor de aard en werkwijze van het toezicht. Ik vond het een opmerkelijke mededeling van de Minister waarbij zij in het midden liet of we hier te maken hadden met een ‘norm’ of een ‘feit’. Haar opmerking lag overigens in lijn met algemene beleid van het huidige kabinet ten aanzien van het toezicht. Verondersteld werd dat eerder ‘wantrouwen’ uitgangspunt was en dat dit nu moest veranderen in ‘vertrouwen’. Deze benadering is overigens nog steeds het officiële toezichtbeleid van dit kabinet en belangrijke veranderingen in de organisatie en werkwijze van het toezicht worden hier op gebaseerd. Mij lijkt het tijd voor een kritisch beraad over deze uitgangspunten waarbij het begrip vertrouwen belangrijk is maar dan vooral in de relatie tussen organisatie/instelling en burger.

Hoe kun je in zo’n sector als de financiële sector toezicht houden? Wat is de beste achtergrond? Een vraag die in het toezicht voortdurend aan de orde is. Zowel Schilder als Wellink komen beide niet uit de ‘bancaire wereld’. Zij identificeren zich er wel mee en dat is een verschijnsel wat je vaker ziet wanneer een ‘vreemde’ in een bestaand systeem wordt opgenomen. De ‘vreemde’ onderstreept bepaalde culturele karakteristieken vaak nog nadrukkelijker dan de groep gewoon is te doen. Dat heeft met acceptatie te maken. Om toezicht te kunnen houden moet je én afstand hebben én tegelijk ook voldoende bekend zijn met het systeem waar je toezicht op hebt. Het dilemma dat daar uit ontstaat wordt in de leer van het toezicht aangeduid met het begrip ‘capture’: in welke mate is de toezichthouder de ‘gevangene’ van de situatie? En tegelijk zegt het begrip: een toezichthouder die van ‘niks’ weet kan ook geen toezicht houden. Dus het fenomeen ‘capture’ is in het toezicht alom aanwezig. Is dat iets waar de NB op zou kunnen reflecteren? In welke mate was men ‘gevangene’ van het bestaande systeem en in welke mate had men en voldoende kennis en ook voldoende afstand?

Toezicht behoort tot de dagelijkse routines in een systeem. Dat maakt het niet vanzelfsprekend dat je van daaruit ‘kwalitatieve veranderingen’  die de ‘routines’ overstijgen en die mogelijk aanduidingen zijn van een nieuwe ‘trend’ daadwerkelijk waarneemt. Je bent zelf ook onderdeel van een bepaalde ‘normale gang van zaken’ en om dat veranderingen zelden schoksgewijs plaatsvinden maar veel meer van dag tot dag zijn er veranderingen die van grote betekenis zijn maar die je als zodanig niet waarneemt. Het is het probleem van de kikker die langzaam aan gekookt wordt en die er niet meer aan toe komt er uit te springen. Daar kan je als toezichthouder wat aan doen , maar dat veronderstelt dat je het probleem onderkent. Is daar ook nog wat te leren voor de NB.

De Nederlandse Bank heeft stimuli voor na te denken over hun eigen werkwijze te over. Arnold Schilder is met pensioen. Dat is een kans voor personeelsbeleid dat past bij de huidige tijd. Ik hoop dat we medewerkers van de NB ook zullen aantreffen in de het Nederlands toezichtdebat.

Ferdinand Mertens
Hoogleraar Toezicht TU Delft.
3 februari 2009

  1. De vorige column: Wroeten in het duister, groeien naar het licht

    Even voor Kerst 2014 – nog maar kort geleden - wilde ik in een contemplatieve bui terugkijken op 2014 om vandaar vooruit te kijken naar 2015. En ik schreef de titel neer die boven dit stukje staat ‘wroeten in het duister, groeien naar het licht’. Zo, dat staat, dacht ik, de inhoud van het verhaal zou zich vanzelf aandienen. Misschien kon ik er wel een opiniestukje van maken voor in een bedachtzame krant! Als ik 800 bladzijden kan schrijven (Goed Toezicht!), moet ik ook een halve bladzijde aankunnen. Het materiaal ligt immers voor het grijpen.

    Lees de gehele column van Dick Ruimschotel

Actueel
  1. News 23 Aug

    FAVV: Fipronil en de verwerkte producten op basis van eieren

    Het Agentschap past de normale procedures toe voor terugroeping uit de handel en de recall Het FAVV wenst opnieuw...  Lees meer…

  2. News 22 Aug

    AMWeb: Ministerie oogst veel kritiek op wetsvoorstel toezichtkosten

    Paul de Kuyper Niet alleen het Verbond van Verzekeraars ook andere brancheorganisaties uit de financiële...  Lees meer…

  3. News 21 Aug

    Verzekeraars onderzoeken mogelijkheid tot extra inspecties bij veehouderijbedrijven

    ​Verzekeraars onderzoeken samen met het Verbond van Verzekeraars de mogelijkheden om extra risicogerichte inspecties...  Lees meer…

  4. News 18 Aug

    Accountancy Vanmorgen: Boeteregime toezichthouders in Nederland relatief mild

    Nederlandse toezichthouders zijn in de regel milder en terughoudender met het uitdelen van boetes dan buitenlandse....  Lees meer…

  5. news
    Alle actueel
Activiteiten
  1. Event 14 Sep

    Vide bijeenkomst

    Vanaf dit najaar doen we iets nieuws: elke tweede donderdag van de maand organiseren we een Vide bijeenkomst. De onderwerpen zullen verschillen, maar altijd interessant en door de interactie en discussie met experts...  Lees meer…

  2. Event 12 Okt

    Vide bijeenkomst

    Vanaf dit najaar doen we iets nieuws: elke tweede donderdag van de maand organiseren we een Vide bijeenkomst. De onderwerpen zullen verschillen, maar altijd interessant en door de interactie en discussie met experts en...  Lees meer…

  3. Event 3 Nov

    Leergang Beleidsonderzoek met Impact - ScienceWorks

    ScienceWorks organiseert dit jaar wederom een Leergang Beleidsonderzoek met Impact. Deze keer vindt het plaats op 3, 10 en 17 november in Karel V, middenin Utrecht. Deelnemers en sprekers uit de wetenschap, overheid en bedrijfsleven...  Lees meer…

  4. Event 9 Nov

    Vide bijeenkomst

    Vanaf dit najaar doen we iets nieuws: elke tweede donderdag van de maand organiseren we een Vide bijeenkomst. De onderwerpen zullen verschillen, maar altijd interessant en door de interactie en discussie met experts en...  Lees meer…

  5. event
    Alle activiteiten

Designed by Dunes Multimedia - Technical support by Kingsquare