Nieuwsbrief

Blijf op de hoogte van Vide en neem een gratis abonnement op Vide Nieuws: onze nieuwsbrief.

  1. Home
  2. Activiteiten
  3. Overzicht van activiteiten

Werkbijeenkomst Ketentoezicht (24/1/2005)

Verslag van de werkbijeenkomst Ketentoezicht gehouden op

24 januari 2005

Op 24 januari presenteerden Miep van Hees en Kees Reedijk in een Vide-werkbijeenkomst de voorlopige resultaten van het project Integraal Toezicht Jeugdzaken. Beiden zijn lid van de projectgroep Integraal Toezicht Jeugdzaken. De projectgroep bestaat uit medewerkers van de inspecties voor de Gezondheidszorg, van het Onderwijs, Jeugdzorg en Openbare Orde en Veiligheid. De inleiders probeerden de deelnemers aan de bijeenkomst te laten zien dat ‘Integraal Toezicht Jeugdzaken’ vooral een probleemgerichte aanpak is die zich niet laat ophouden door papieren bevoegdheden, maar problemen probeert op te lossen en nog liever te voorkomen door in te grijpen waar het telt.

 

Het terrein Jeugdzaken is een van de eerste terreinen waarvoor het kabinet een vernieuwend en integraal model voor ketentoezicht wil ontwikkelen en in praktijk brengen. Jeugdzaken leent zich bij uitstek voor een integrale aanpak. Voorzieningen voor de jeugd zijn opgedeeld naar de verschillende leefgebieden en levensfasen van kinderen en jongeren. Het leven van jongeren laat zich echter niet vangen in verkokerd toezicht. Met name voor kinderen en jongeren met een zwakke uitgangspositie vormen breukvlakken tussen de verschillende domeinen van de leefwereld, bijvoorbeeld het gezin, de school, vrije tijd en werk, een extra risico voor een gezonde ontwikkeling. Ook zijn deze kinderen extra kwetsbaar in overgangen tussen voorzieningen. Gebrekkige samenwerking tussen jeugdvoorzieningen kan er toe leiden dat vroegtijdige signalen voor problemen ontbreken en adequate zorg niet of niet op tijd wordt verstrekt.

 

Het project Integraal toezicht jeugdzaken

Het project Integraal toezicht jeugdzaken (ITZ) kent twee belangrijkste ambities:

  1. Het zichtbaar bijdragen aan de verbetering van maatschappelijke effecten van voorzieningen voor de jeugd.
  2. Het wegwerken van belemmeringen in de wet- en regelgeving die effectief ketentoezicht in de weg staan.

 

Een eerste stap in het project was een analyse van de problematiek en van mogelijke bronnen van tekortkomingen waarbij de nadruk werd gelegd op:

  • kwetsbare breukvlakken in de levensloop en de leefwereld van jongeren;
  • risicovolle overgangen tussen voorzieningen;
  • het ontbreken van (vroeg)tijdige signalering;
  • het ontbreken van adequate interventie.

 

Een algemene tekortkoming van het huidige sectorale toezicht is dat het geen inzicht biedt in de breukvlakken en de uitkomsten van de keten als geheel en in de vraag of problemen tijdig worden gesignaleerd. Het huidige toezicht doet alleen uitspraken over afzonderlijke voorzieningen en geeft geen beeld van het al dan niet functioneren van een sluitende aanpak.

Een van de meer opmerkelijke en interessante conclusies van het project is dat de problemen en mogelijke oorzaken voldoende in kaart worden gebracht in de Nederlandse jeugdzorg en over het algemeen ook tijdig worden gesignaleerd. Het ontbreekt echter vooral aan tijdige en adequate actie volgend op diagnose en signalering.

 

De doelstellingen van het project zijn:

  • Minder uitval uit voorzieningen: het resultaat van het project zal meetbaar moeten worden in de reductie van het aantal jongeren dat als gevolg van een zwakke samenwerking tussen voorzieningen tussen wal en schip raakt;
  • Preventie: versterking van de preventieve taak van algemene voorzieningen als onderwijs en gezondheidszorg;
  • Kostenbesparing: als gevolg van de realisatie van beide voorgaande doelstellingen: maatschappelijke en economische inverdieneffecten.

 

Het project dient een integraal en sectoroverstijgend toezichtkader voor jeugdzaken op te leveren. Dat kader bestaat uit een wettelijk en bestuurlijk deel, een waarderingskader en (voorbeelden van) werkwijzen. Verder is om de nieuwe manier van werken mogelijk te maken ook een nieuwe kennisinfrastructuur noodzakelijk (waarover meer in de navolgende inleiding).

De ontwerpfase is volgens plan in juni 2004 afgerond met de oplevering van het Ontwerp Toezichtkader Jeugdzaken. Dit kader wordt in 2004/ 2005 in de praktijk van toezicht op jeugdzorg uitgeprobeerd en aangescherpt in pilotprojecten met betrekking tot jeugdproblematiek in vier gemeenten (Utrecht, Almere, Eindhoven, Venlo).

 

Toezicht vanuit functies, in plaats van uit (bestaande) organisaties, staat centraal. Dat houdt in dat als uitgangspunt wordt genomen wat de cli�nt, pati�nt of klant die ‘door de molen gaat’ echt nodig heeft om zijn of haar probleem op te lossen. Belangrijke kenmerken van het nieuwe toezicht zijn:

  • Van beleidsterrein naar levensloop: het belangrijkste uitgangspunt van interventie en van toezicht moet niet langer zijn het beleidsterrein (onderwijs, jeugdzorg, openbare orde en veiligheid), maar de levensloop van de jongere;
  • Van voorzieningen naar ketens: op belangrijke overgangen in die levensloop dienen niet langer de verschillende voorzieningen centraal te staan, maar ketens van (zorg)voorzieningen;
  • Van output naar outcome: voorts verschuift de nadruk in overeenstemming met ontwikkelingen die ook elders plaatsvinden van output of ‘productie’ naar outcome of resultaat;
  • Van een sectorale benadering naar een integrale.

 

Daarbij hoort ook een nieuwe aanpak. Om recht te doen aan de lokale of regionale omgeving van de problemen worden in de nieuwe werkwijze de verschillende elementen van het toezichtkader anders gerangschikt. Er wordt niet langer top-down geredeneerd vanuit het wettelijk en bestuurlijk kader naar een waarderingskader en een bepaalde werkwijze, maar andersom, vanuit een passende werkwijze naar een wettelijk en bestuurlijk kader. Het toezichtkader dient probleemgeori�nteerd en oplossingsgericht te zijn en daarom ‘situationeel toepasbaar’, dat wil zeggen toepasbaar en zinvol in de concrete situatie waar interventie noodzakelijk is. Toezicht als maatwerk dat wordt toegesneden op de lokale of regionale situatie.

 

Een tweede belangwekkende en belangrijke bevinding van het project is dat het in principe al mogelijk is om op de geschetste manier oplossingsgericht te werken. Het wettelijk en bestuurlijk kader vormt nauwelijks een belemmering voor integraal toezicht. De vraag of ‘men wel de bevoegdheid heeft’ om toezicht te houden en commentaar te leveren, speelde in het project tot nu toe geen rol. Alle betrokkenen bleken zich vooral te laten leiden door vragen naar praktische mogelijkheden en maximaal effect.

 

Het waarderingskader waarmee de kwaliteit van de keten of de samenwerking wordt beoordeeld bestaat uit acht betrekkelijk eenvoudige criteria. Deze zijn:

  1. Doelconvergentie
  2. Gedeelde probleemanalyse
  3. Bereik van de keten
  4. Ketenregie
  5. Informatieco�rdinatie
  6. Continu�teit in de keten
  7. Oplossingsgerichtheid
  8. Systematische kwaliteitszorg

 

Kennisstructuur

Om duidelijke prioriteiten te stellen dient het toezicht gebaseerd te zijn op risico-analyse. Er is een aangepaste kennisstructuur nodig die het mogelijk maakt om op basis van bovengenoemde uitgangspunten ketentoezicht effectief en effici�nt in te zetten. Deze structuur moet in de periode 2004 � 2008 gefaseerd worden ontwikkeld.

 

De beoogde kennisstructuur dient drie hoofdvragen te kunnen beantwoorden aan de hand van drie soorten indicatoren. Het is niet de bedoeling dat er daarvoor meer onderzoek wordt gedaan, maar juist dat de beschikbare data op lokaal, regionaal en landelijk niveau worden gekoppeld zodat er optimaal gebruik gemaakt kan worden van beschikbare gegevens.

 

De drie vragen en bijbehorende indicatoren zijn:

  1. Sociale indicatoren: is er in de (lokale en/ of regionale) omgeving sprake van risico’s met betrekking tot jeugd?.
  2. Prestatieindicatoren: is er bij de voorzieningen sprake van (een systeem) van vroegtijdige signalering?
  3. Systeemindicatoren: functioneert de keten van voorzieningen adequaat (effectieve interventie)?

 

Het antwoord op de eerste vraag is niet te vinden in reguliere toezichtsinformatie, maar moet worden verkregen uit externe bronnen zoals de media en onderzoek en registraties van diverse overheden en kennisinstellingen. Een adequaat stelsel van sociale indicatoren is nodig om tijdig risico’s te kunnen signaleren.

Uit een voorstudie verricht door het SCP blijkt dat er weinig bruikbare gegevens zijn voor sociale indicatoren op wijkniveau.

De tweede vraag betreft de prestaties van voorzieningen. Gegevens voor prestatie-indicatoren zijn te verkrijgen uit het regulier toezicht en uit bijvoorbeeld zelfevaluaties van de voorzieningen.

De derde hoofdvraag gaat over het functioneren van de gehele keten van voorzieningen, haar bijdrage aan het oplossen of voorkomen van het maatschappelijk probleem. Het is de centrale vraag van ketentoezicht.

Uit een quickscan in het kader van het project blijkt dat regulier toezicht (nog) te weinig informatie oplevert om de vragen 2 en 3 te beantwoorden.

 

De ontwikkeling van de gewenste kennisstructuur vergt een meerjarenplan. Gedurende het project wordt daarom een ‘interim kennismodel’ ontwikkeld dat voor de korte termijn integraal toezicht kan ondersteunen. In samenhang met de JONG-thema’s die op informatievoorziening en monitoring zijn gericht, kan vervolgens gewerkt worden aan een kennisstructuur voor de lange termijn die continue data levert ter beantwoording van de drie gestelde vragen. Het project ITJ richt zich met de pilots specifiek op de ontwikkeling van een instrumentarium voor de beantwoording van vraag 3.

 

Een volwaardige kennisstructuur moet het toezicht in staat stellen om relevante problemen en voorwerpen van toezicht te selecteren en deze keuze te beargumenteren. Daar hoort ook bij dat de toezichthouder stevig in zijn schoenen blijft staan en zich niet laat afleiden door incidenten en de waan van de dag.

Discussie

De deelnemers aan de bijeenkomst kregen twee opdrachten mee voor discussie:

  1. Wat is er nodig om de maatschappelijke effecten van intergraal toezicht jeugdzaken op lokaal niveau zichtbaar te maken?
  2. Adviseer in de keuze van probleemindicatoren of risico-indicatoren.

 

Directe antwoorden op hun vragen kregen de inleiders niet. Maar de discussie stelde wel een aantal fundamentele vragen van integraal toezicht aan de orde. De aanwezigen onderkenden het belang van een ‘tussen de wal en het schip’ inspectie die toezicht houdt op de kwaliteit van de (zorg)keten en op het voorkomen van blinde vlekken in voorzieningen. Onderkend werd bijvoorbeeld dat de meerwaarde van integraal toezicht ook gelegen kan zijn in het formuleren van een eensluidende en integrale visie van instellingen en het daarmee overtuigen van hogere echelons van de noodzaak van een integrale aanpak.

Maar er bleken veel vragen over hoe integraal toezicht effect kan sorteren en waar de verantwoordelijkheid voor het functioneren van een keten dient te liggen. De voorzieningen waarop toezicht wordt gehouden en de financieringsstromen blijven immers verkokerd. Op centraal niveau is de minister de eindverantwoordelijke, maar is er juist op decentrale niveau’s niet sprake van meer versnippering en verkokering? Aan wie rapporteert een integraal toezichthouder en wie is dan gehouden om de situatie recht te zetten? Is het voldoende om problemen te signaleren en eventueel ook op goede voorbeelden te wijzen? Lost het aanwijzen van een lokaal integratiefunctionaris iets op of is de benadering van het IWI te verkiezen waar toezicht op de ketenkwaliteit in de wet is opgenomen? Kan het aanwijzen van een casemanager of het instellen van een casusoverleg uitkomst bieden of is het vooral een zaak van de juiste cultuur en de bereidheid om een probleem toe te eigenen? Helpt het maken van afspraken tussen instellingen of fysieke concentratie in ��n gebouw?

De ervaring met de IWI-benadering is bijvoorbeeld dat de wettelijk benoemen van de verantwoordelijkheid voor de ketenkwaliteit het weliswaar eenvoudiger maakt om verantwoordelijkheid te nemen, maar dat daarmee het fundamentele probleem, namelijk de bereidheid om die verantwoordelijkheid te nemen, nog niet is opgelost.

printen Terug naar het overzicht Stuur het door

Nieuwsbrief

Blijf op de hoogte van Vide en neem een gratis abonnement op Vide Nieuws: onze nieuwsbrief.