De Volkskrant: ‘DNB schoothondje van banken’

Nederlandsche Bank was volgens onderzoekers in de jaren vóór de kredietcrisis niet de waakhond van de financiële sector waarvoor zij zichzelf nu uitgeeft.

Van onze verslaggevers Douwe Douwes, Robert Giebels

De parlementaire commissie-De Wit was afgelopen januari twee dagen met zijn verhoren over de kredietcrisis bezig, toen De Nederlandsche Bank een persbericht op zijn website plaatste. ‘In de afgelopen twee decennia heeft DNB actief opgetreden om de risico’s van complexe financiële producten, zoals derivaten, in het toezicht mee te nemen’, luidde de eerste zin.

Even verderop viel te lezen: ‘In het toezicht hierop liep DNB op sommige terreinen duidelijk vooruit op de internationale ontwikkelingen, zoals bij de invoering van regels voor derivaten en securitisaties.’

De boodschap van Nederlands oudste financiële toezichthouder was duidelijk: DNB heeft alles gedaan wat in haar vermogen lag om gevaarlijke situaties bij de banken onder haar toezicht te voorkomen.

Lees het hele artikel (abonnement verplicht)

Tijdens zijn twee verhoren voor de commissie wist DNB-president Nout Wellink dat beeld te bevestigen. Vanaf het eerste gesprek draaide het bij ‘De Wit’ om de verantwoordelijkheid van toezichthouder DNB. In het slotgesprek betoogde Wellink met succes dat hij jarenlang had gewaarschuwd voor alles wat later fout ging, maar nergens een gewillig oor vond – bij politiek, wetgever noch financiële sector.

Nieuwe studie

Twee dagen voor ‘De Wit’ komende maandag haar conclusies presenteert, werpt een nieuwe studie in opdracht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid een ander licht op het functioneren van DNB. De toezichthouder was in de jaren vóór de kredietcrisis niet de waakhond van de banken waarvoor zij zichzelf nu uitgeeft, maar stond die met raad en daad terzijde om financiële producten te ‘securitiseren’: in pakketjes te verpakken en die vervolgens door te verkopen. ‘De Nederlandsche Bank was het schoothondje van de financiële sector’, concludeert een van de onderzoekers, Ewald Engelen, hoogleraar Financiële Geografie van de Universiteit van Amsterdam.

Uit de WRR-verkenning, onderdeel van een groter onderzoek naar de relatie tussen staat, markt en samenleving, blijkt dat het in 1997 fout begon te gaan. In dat jaar publiceerde DNB het ‘Memorandum met toezichtrichtlijnen inzake securitisatie’. Banken konden verpakte hypotheken overhevelen naar een vehikel ‘met een vrijstelling van de wettelijke vergunningplicht en daarmede van de vergunningsvereisten’. Met andere woorden: een vehikel buiten het toezicht van DNB. De brievenbusfirma moest wel aan DNB rapporteren, maar enkel ‘voor statistische doeleinden’, staat in het Memorandum.

Toestemming

Banken vonden het destijds maar lastig en onhandig dat ze bij het doorverkopen van gebundelde hypotheken voor elke transactie toestemming moesten vragen aan de toezichthouder. Dus kwamen er regels. En die, zo concluderen de onderzoekers, hadden vooral één doel: het helpen verlichten van bankbalansen.

Zouden de banken de hypotheken op hun balans laten staan, dan moest daar twee keer zoveel eigen geld tegenover staan dan wanneer het, zeg, Duitse staatsobligaties waren geweest. Zeker vóór de crisis gold in de bancaire wereld elke gulden of euro aan reserve als dood geld: daar viel geen winst mee te maken. En dat was lastig, toen het steeds meer ging draaien om winstmaximalisatie voor de aandeelhouder.

Meer kredieten verstrekken, groeien, investeren, een balans groter dan het nationaal inkomen, dat kan niet als de buffer met dood geld 8 procent van het totaal is. Maar, drongen de banken aan bij DNB, als we nu onze gevaarlijke bezittingen kunnen overhevelen naar een vehikel, zoals een brievenbusfirma op de Kaaimaneilanden of in Amsterdam? Dan tellen die niet meer mee op de balans. En dan hoeft de buffer misschien maar 4 procent te zijn.

Inmiddels heeft de kredietcrisis duidelijk gemaakt dat het voor een bank – die voor haar voortbestaan afhankelijk is van vertrouwen– levensgevaarlijk is om al te kleine buffers aan te houden.

Dunne buffers zijn goed voor de winstgevendheid maar gevaarlijk, concludeert de studie. ‘Bewust heeft de Nederlandse centrale bank samengewerkt met de banken waarop het toezicht houdt en ze geholpen hun kapitaalbuffers te minimaliseren.’

Na 1997 veranderde de financiële wereld in hoog tempo. Financiële innovaties volgden elkaar steeds sneller op, en het buiten de balans plaatsen van financiële producten nam een grote vlucht. Er ontstond een schaduwbanksysteem dat draaide op almaar opnieuw verpakte leningen waarop toezichthouders uiteindelijk het zicht verloren.

Vehikels

In 2003 werd duidelijk hoe dat fout kon gaan. Energieconcern Enron ging onderuit. Tot ieders verrassing, want volgens de boeken ging het geweldig met het bedrijf. Buiten de balans geplaatste vehikels ontnamen het zich op de werkelijkheid: Enron was rot tot op het bot. De aanname van De Nederlandsche Bank uit 1997 bleek niet te kloppen: wat je juridisch buiten de balans plaatst, kan die balans niet meer raken.

Maar uit de studie blijkt dat DNB zijn beleid niet wijzigde. Sterker: de toezichthouder versoepelde de regels rondom securitisatie. Voortaan hoefden banken helemaal niet meer te melden wat ze bundelden en van hun balans afhaalden. Wel zou het, zo blijkt uit de ‘Regeling inzake Solvabiliteit bij Securitisatie’ uit 2004, een goed idee zijn als de banken af en toe wat richting toezichthouder zouden laten horen. Dus werd de banken verzocht om, als ze voor het eerst hypotheek- en andere leningen gingen verpakken, DNB te vragen ‘om te bevestigen dat de regeling wordt nageleefd’.

‘Daarmee was het hek van de dam’, stelt onderzoeker Engelen. ‘DNB zei hiermee: zolang u zich aan onze eisen houdt, hoeven wij niets te weten.’ Na 2004 nam de handel in verpakte hypotheken in Nederland dan ook fors toe. Van 16 contracten ter waarde van 22 miljard euro in 2004 ging het naar 40 contracten voor de somma van 131 miljard in 2007.

De toezichthouder liet zich volgens de onderzoekers ‘willens en wetens’ voor het karretje spannen van de banken waarop het toezicht moest houden. Waarom deed DNB dat? ‘Topprioriteit van DNB’, zegt Engelen, ‘was het co-creëren van grote nationale financiële instellingen om in het internationale geweld het hoofd boven water te kunnen houden’

In de crisis bleek ook dat het onmogelijk is om de relatie door te snijden tussen een bank en het vehikel waarnaar die bank spullen overhevelt. De markt eist dat de moederbank de bezittingen van het vehikel terug op de balans hijst als die in waarde dalen.

In de ijskast

De ambities voor een mondiaal financieel centrum staan inmiddels in de ijskast. Brussel heeft de banken die in de kredietcrisis staatssteun kregen fors kleiner gemaakt. ABN Amro moest HBU afstoten, ING splitst zich onder Europese dwang op in een verzekeraar en een bank.

Ontwikkelingen in de financiële sector worden eigenlijk nooit door de staat en de toezichthouder afgedwongen, concluderen de onderzoekers. ‘Er is nooit een ‘coherente visie’ van de overheid gekomen op het feit dat de financiële markten almaar machtiger werden.

Het gevolg: ‘Er werd gereageerd op verzoeken om nieuwe regels vanuit de sector zelf, en daarbij werden de argumenten van die insiders gebruikt.’

‘Waarde behouden’

‘Uw artikel laat de constatering uit het rapport weg dat Nederlandse hypotheeksecuritisaties tijdens de crisis hun waarde grotendeels hebben behouden, in tegenstelling tot die uit bijvoorbeeld de Verenigde Staten en Groot-Brittannië.

‘Daarbij werd securitisatie internationaal inderdaad gebruikt om de regels van het Bazel I-raamwerk te omzeilen.

‘Maar dat was ook de reden dat De Nederlandsche Bank destijds door middel van aanvullende securitisatieregels die lacunes in Bazel I heeft gedicht. Nederland was daarmee strenger dan internationaal gebruikelijk, zonder daarbij het belang van een internationaal ‘level playing field’ voor het Nederlandse bankwezen uit het oog te verliezen.’