Bestanden
| Handhaven met meer effect en minder last - 18 april 2006.pdf | ||
| Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Handhaven met meer effect en minder last: alleen maatwerk helpt! Essay voor de Leergang Toezicht voor Toezichthouders Nederlandse School voor Openbaar Bestuur Veronique Hendriks (AID) Kees Gravemaker (IG Krijgsmacht) Gerrit Meurs-Kruijs (IWI) Chiel Bovenkerk (VI) 18 april 2006 1. Aanleiding Het Nederlandse bedrijfsleven klaagt massaal over een teveel aan regels, administratieve lasten en toezicht. Veel rapporten zijn recent over dit onderwerp verschenen (zie de literatuurlijst van dit essay). Het Kabinet blijkt niet doof voor deze signalen. Veel maatregelen zijn of worden binnenkort genomen om tot lastenverlichting voor het bedrijfsleven te komen. De Tweede Kamer vindt dit echter onvoldoende. Op 23 februari 2006 werd de tweede motie Aptroot breed aangenomen, waarin het Kabinet opgeroepen wordt om snel te komen tot 1 (landelijke) inspectie- en controledienst voor het bedrijfsleven. Met dit essay willen de auteurs: a. duidelijkheid verschaffen over de aard en omvang van de betreffende toezichtlast b. oplossingen aanreiken om de toezichtlast te verminderen. 2. Analyse van het probleem 2.1. Wat is toezichtlast? De auteurs kijken met de bril van toezichthouders naar de discussie. Daarom is het van belang het begrip toezichtlast nader te specificeren. De toezichtlast betreft zowel de feitelijke als de ervaren toezichtlast. In ‘Samen werkt!’ wordt dit als volgt nader uitgewerkt. De feitelijke toezichtlast betreft de kosten (in tijd en geld) van bedrijven om te voldoen aan de informatieverplichtingen vanwege het toezicht. Deze informatieverplichtingen kunnen betrekking hebben op: - voorbereiding: bijvoorbeeld het aanleveren van informatie voorafgaand aan de inspectie - uitvoering: de tijd voor de begeleiding van de inspecteurs op de locatie - nazorg: het aanleveren van aanvullende informatie na afloop van het bezoek. De ervaren toezichtlast betreft de perceptie van het toezicht door het betrokken bedrijf. Het betreft de mening van het bedrijf over het professionele handelen van de inspecteur(s), de interactie tussen het bedrijf en de inspecteur(s) en de organisatie en kwaliteit van het toezichttraject in de voorbereiding, uitvoering en nazorg. Onder het begrip toezichtlast valt niet: - sancties en het alsnog moeten aanpassen van de bedrijfsvoering aan de voorschriften - aanpassingen aan processen en omstandigheden die voortvloeien uit regelgeving - leges en heffingen voor vergunningen - aanvragen van vergunningen. Ook buiten beschouwing blijft het vrijwillig toezicht, dat zonder een verplichting van de overheid wordt uitgevoerd door bijvoorbeeld certificatie-instellingen of interne audits (bijvoorbeeld in het kader van certificering of verzekering). 2.1.1. Meten van toezichtlast In opdracht van het Ministerie van Financiën, Directie Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten (IPAL), tezamen met het project Samenwerking Rijksinspecties, is onlangs een meetmethodiek voor toezichtlasten ontwikkeld. Deze meetmethodiek wordt nu 1 eerst bij de domeinen ‘Schiphol’ en ‘Ziekenhuizen’ getoetst, en daarna definitief gemaakt. De methodiek bestaat uit het houden van interviews bij bedrijven over de feitelijke en ervaren toezichtlast. 2.1.2. Toezichtlast en administratieve last Dat toezicht soms samen lijkt te vallen met administratieve lasten blijkt uit een onderzoek van Cap Gemini Ernst en Young (CGEY) naar toezichtlast bij ziekenhuizen. CGEY onderscheidt negen vormen van informatieverplichtingen die samenhangen met toezicht (zie kader). Ook reguliere taken in het kader van vergunningverlening en klachtenafhandeling worden (ons inziens onterecht) door CGEY onder de noemer toezicht gevat. De negen vormen van informatieverplichtingen die samenhangen met toezicht volgens CGEY: 1. aanvragen vergunningen 2. uitvoeren registraties t.b.v. periodieke rapportages 3. uitvoeren onderzoek naar specifieke onderzoeksonderwerpen 4. opstellen van periodieke rapportages 5. meewerken aan audit inspectie en of handhaver 6. verstrekken informatie aan derden (bijvoorbeeld ARK) 7. kennisnemen van wet- en regelgeving t.a.v. toezicht 8. bezwaar en beroepsprocedures 9. behandeling klachten. 2.2. Hoe groot is de toezichtlast (objectief)? Er zijn vele pogingen geweest om toezichtlast, al dan niet voortkomende uit administratieve lasten, te kwantificeren. Dat dit een lastige missie is, blijkt uit een analyse van het (Economisch Instituut voor Midden- en Kleinbedrijf (EIM) (zie onderstaand kader). Volgens het EIM is meting van bestaande nalevingskosten onmogelijk. De grens tussen regelgeving en ‘normaal’ ondernemersgedrag is namelijk niet scherp te trekken. Het is vaak onduidelijk of ondernemers kosten maken puur omdat het een verplichting is of dat ze dit uit eigener beweging doen als uitvloeisel van de gangbare bedrijfspraktijk. Alleen voor nieuwe wet- en regelgeving zijn de nalevingskosten te kwantificeren, door het verschil tussen de nieuwe norm en de gangbare praktijk als maatstaf voor de meerkosten te nemen. Soms wordt uitsluitend gekeken naar de kosten voor het instandhouden van toezichthouders. Het totale budget van de 25 grootste toezichthouders bedraagt volgens Bob Hoogenboom (Handhaving, nr. 6, 2005) iets meer dan een miljard euro. Dit zou meer zijn dan er kan worden gefraudeerd. Bovendien is dit bedrag nog exclusief de budgetten van de vier landelijke bijzondere opsporingsdiensten, de honderden provinciale en gemeentelijke diensten met toezichthoudende taken, de particuliere veiligheidsmarkt en het miljardenbudget van politie en justitie.Veel geld dus, echter, in vergelijking met bijvoorbeeld het Bruto Nationaal Product (circa 500 miljard euro) toch weer relatief beperkt. Toezicht wordt soms ook gedefinieerd in termen van aantal controles door inspecties. Een voorbeeld staat in het onderstaande kader. Uit tabel 1 valt af te leiden dat de frequentie van de bezoeken verschilt per toezichthouder of per niveau waarop toezicht wordt gehouden (gemeente, provincie, rijk). Op milieugebied is het aantal controles door waterschappen ruim 5 keer en door gemeenten ruim 7 keer zo groot als het aantal controles door alle rijksinspecties bij elkaar. Ingrijpen op het aantal bezoeken op één niveau (bijvoorbeeld rijk) zoals de motie Aptroot beoogt, zal dus in dit geval niet leiden tot een beduidende afname van de totale inspectielast van de bedrijven. 2 Tabel 1: Doelgroepen, toezichthouders en controles op milieugebied in 2004 (Landelijk Overleg Milieuhandhaving) Organisatie Omvang doelgroep (n) Aantal Aantal gecontroleerde (inrichtingen/lozingen) controles inrichtingen/lozingen Gemeenten 425.429 116.500 1 controle op de 4 inrichtingen Provincies 5.655 15.750 3 controles per inrichting Waterschappen 182.000 84.750 1 controle op 2 lozingen Rijksinspecties 14.866* IVW/SodM 3.902 AID Agrarische sector VI Milieusector Douane 4.165 Totaal 236.030 * aantal controles Rijksinspecties is exclusief AID (aantal niet bekend);de AID heeft 190.000 uren besteed aan milieucontroles. 2.3. Hoe groot is de toezichtlast (subjectief)? In het bovenstaande is beschreven, dat de feitelijke nalevingskosten niet objectief zijn te meten en dat de feitelijke toezichtlast lastig is vast te stellen. Ondernemers en burgers hebben overigens aangegeven niet tevreden te zijn met de cijfermatige vermindering van administratieve lasten en overige regels zoals die tot voor kort door het Kabinet werd gecommuniceerd, bijvoorbeeld: 25% minder administratieve lasten in de Kabinetsperiode 2003-2007 (van 16 naar 12 miljard euro administratieve lasten per jaar). ‘De kwestie administratieve lasten draait niet om percentages. Het gaat meer om gevoel.’, zo stelt Loek Hermans, belangenbehartiger van het midden- en kleinbedrijf in “Te druk met regels”. Er is kennelijk een groot verschil tussen de beleving en cijfers. In reactie daarop heeft het Kabinet in maart 2006 een ‘Catshuissessie’ belegd, waarbij afgesproken is om maatregelen op te stellen die snel voelbaar zijn voor burgers en ondernemers. Graadmeter voor het succes is de kritiek vanuit de samenleving. In deze paragraaf geven we in kaders de resultaten van een aantal onderzoeken naar de beleving van de toezichtlast door ondernemers. In bijlage 1 hebben we dit voor enkele specifieke domeinen nader uitgewerkt (ziekenhuizen, Gasunie en landbouw). Omdat de feitelijke nalevingskosten niet objectief te meten zijn, heeft het kabinet aan de Commissie Stevens gevraagd om een top 10 te maken van de als meest hinderlijk ervaren nalevingskosten. Die hinder wordt dan veroorzaakt doordat ondernemers nut en noodzaak niet zien van een verplichte voorziening, de regelgeving te strikt, te gedetailleerd, niet uitvoerbaar of niet handhaafbaar achten of de kosten te hoog achten in verhouding tot het nagestreefde doel. Het rapport van de Commissie Stevens over dit onderwerp geeft aan dat slechts 36% van de bevraagde ondernemers het gevoel heeft veel tot zeer veel hinder te ondervinden van wettelijke verplichtingen en de kosten die deze met zich meebrengt. Ruim 62% geeft aan daar weinig tot geen hinder van te ondervinden, zelfs na het geven van voorbeelden door de ondervragers. Van de bedrijven die zeggen veel hinder te hebben van naleefkosten, wordt de meeste hinder gevoeld in de sectoren horeca (57%), cultuur (55%) en landbouw (52%), en de minste hinder in de zakelijke dienstverlening. Het overgrote deel heeft betrekking op slechts drie wetsdomeinen: arboregelgeving (36%), bouwregelgeving (25%) en de Wet Milieubeheer (20%). Ook uit de inventarisatie van de knelpunten van het Meldpunt Strijdige Regels en het MKBbeleidspanel (dat kijkt naar administratieve lasten) blijkt, dat de top 10 van ergernissen rond regeldruk spelen rond dezelfde onderwerpen en terreinen (arbo-, milieu- en bouwregelgeving). De meeste klachten zijn hier gekomen uit de sectoren horeca, bouw, industrie (metaal), detail- en 3 groothandel, cultuur, zakelijke dienstverlening en transport. De top 10 van hinderlijke nalevingskosten bestaat uit: 1. Voortdurend wijzigen van regels 2. Onnodige informatieverplichtingen en interpretatieverschillen over definities in regelgeving 3. Onnodige verplichte testen en keuringen 4. Wispelturige en strijdige handhaving en diverse lokale belastingen 5. Te strenge arboregels 6. Bouwregelgeving (vooral brandveiligheid) 7. Uiteenlopende gemeentelijke eisen t.a.v. milieu 8. Uiteenlopende gemeentelijke eisen winkelbevoorrading door vrachtwagens 9. Arbeidstijdenwet voor chauffeurs 10. Te strikte implementatie Regeling melden afvalstoffen. Uit “Tussen haat en liefde; Onderzoek naar de relatie tussen ondernemers en inspectiediensten” van VNO-NCW uit mei 2005 blijkt, dat driekwart van de bevraagde bedrijven (bouw, horeca, transport, chemie, voedingsindustrie, metalelektro) het aantal controles van de AI (1 tot 2 keer per jaar) precies goed vindt. Bij de VWA vindt 86% van de ondernemers (horeca, transport, voedingsindustrie, metalelektro) de controlefrequentie precies goed (1 tot 2 keer per jaar). Ook de controlefrequentie van de brandweer (gemiddeld 1 keer per jaar, maar bij sommige chemische bedrijven 1 keer per maand) vindt driekwart van de ondernemers precies goed. Men signaleert wel een toename over de afgelopen drie jaar. De gemeenten controleren de onderzochte bedrijven (horeca, transport, voedingsindustrie, metalelektro, bouw en chemie) 1 tot 2 keer per jaar. Hierbij vindt 83% van de ondernemers de frequentie goed. Een beperkt deel van de onderzochte bedrijven (vooral in chemie, transport en voedingsindustrie) heeft met de provincie te maken. De betreffende grote, complexe bedrijven worden circa 4 keer per jaar bezocht, soms vaker of minder vaak. Hier vindt 76% van de onderzochte bedrijven de controlefrequentie precies goed. De helft van de onderzochte bedrijven in de transportsector en de chemische industrie krijgt minder dan eens per drie jaar bezoek van de IVW. Een kwart krijgt eens per jaar of vaker bezoek. Het aantal controles lijkt de laatste jaren afgenomen. Zo’n 88% van de onderzochte bedrijven vindt de controlefrequentie precies goed. In de onderzochte branches heeft een bedrijf gemiddeld ervaring met 3,2 inspectiediensten. Het bekendst is de gemeente, die toezicht houdt op de regels betreffende milieu, bouwen en wonen. Ook de AI is bij meer dan de helft van de bedrijven goed bekend. Van de onderzochte ondernemingen blijken horecabedrijven het grootste aantal verschillende inspectiediensten over de vloer te krijgen (vier), vooral van de brandweer en de VWA. De meerderheid van de ondernemingen geeft aan, dat het aantal controles de laatste drie jaar ongeveer gelijk is gebleven. Slechts de brandweer en de milieu-inspecteurs van de provincie lijken actiever te zijn geworden.Gemiddeld scoren de werkwijze en klantvriendelijkheid van de inspectiediensten tussen de 6 en 7. Wel moeten de inspectiediensten meer begrip hebben voor de voortgang van de bedrijfsprocessen en minder aandacht besteden aan ‘futiliteiten’. Ook moeten ze onderling beter samenwerken. In de tweede helft van 2004 zijn 10 pilots uitgevoerd omtrent gezamenlijke bedrijfsbezoeken door rijksinspecties, in het kader van het Programma Andere Overheid (Samen werkt!). De meeste bedrijven in de pilots (met uitzondering van ziekenhuizen en in mindere mate de chemische industrie in Delfzijl) gaven daarbij aan dat zij toezicht niet als grote last ervaren. Vrijwel allemaal erkennen ze het nut van toezicht, onder meer doordat de bedrijven erdoor scherp worden gehouden en er een preventieve werking vanuit gaat. In sommige sectoren wordt toezicht ook als essentieel gezien voor het in stand houden van de marktwerking (eerlijke concurrentie). De ergernis over het toezicht kan aanmerkelijk dalen, als inspectiediensten meer inzicht geven in het hoe en waarom van de toezichtsacties. Ook vragen veel bedrijven (vooral de grotere) om ruimte voor professionaliteit en beloning voor maatschappelijk verantwoord gedrag (in de vorm van minder wantrouwen, en dus minder controles). Gezamenlijke bedrijfsbezoeken vragen overigens wel een aanzienlijke investering van de zijde van de betreffende inspectiediensten. Men moet elkaar vinden, ontmoeten, afspraken maken etc. Pas in een later stadium zijn efficiencywinsten te boeken. 4 Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd, dat het merendeel van de bedrijven in Nederland geen grote hinder ondervindt van wettelijke verplichtingen en de kosten die deze met zich meebrengen (inclusief de toezichtlasten). De meeste bedrijven erkennen het nut van toezicht (scherp houden van de bedrijven, preventieve werking, in stand houden van de marktwerking). Ongeveer een derde van de ondernemers in Nederland ondervindt wel hinder door een teveel aan regels, administratieve lasten en toezicht. In enkele sectoren, zoals ziekenhuizen, horeca en landbouw, wordt veel hinder ervaren. Per sector verschilt de oorzaak van de hinder door toezicht. Bij de ziekenhuizen betreft het vooral de ‘grote’ toezichthouders (IGZ en AI), bij horecabedrijven zijn het vooral de brandweer en VWA die controleren. Bij de ervaren hinder door toezicht gaat het dan niet zozeer over het totale aantal controles, maar over het gebrek aan samenwerking tussen toezichthouders (die soms bijna dezelfde informatie vragen) en de wijze van toezicht (onnodige verstoring van de bedrijfsprocessen, teveel aandacht voor ‘futiliteiten’ e.d.). 3. Oplossingsrichtingen Door de grote aandacht voor het onderwerp ‘toezichtlast’ zijn er vanuit schillende hoeken oplossingen aangedragen. Algemene oplossingsrichtingen betreffen: • Minder toezicht: horizontalisering van het toezicht, in combinatie met minder incidenten-politiek • Repressief toezicht met zware sancties (in plaats van preventief toezicht). Dit wordt bijvoorbeeld bepleit door VNO-NCW. • Opheffen/integreren van aspect-inspecties (zoals de AI). Dit wordt momenteel serieus overwogen. • Meer selectiviteit bij de controles • Meer gebruik van ICT bij het toezicht. In deze paragraaf zullen we eerst kort ingaan op een aantal specifieke oplossingsrichtingen, zoals die door bepaalde instanties zijn voorgesteld. Daarna zullen we onze eigen oplossing duiden. 3.1. Bestaande oplossingsrichtingen Oplossingsrichting 1: Samenwerking rijksinspecties en enkele andere toezichthouders In het kader van het Programma Andere Overheid (Samen werkt!) zijn in 2004 tien samenwerkingspilots uitgevoerd waaronder: Chemische industrie Delfzijl; Ziekenhuizen en Horeca. Uit de pilots in dat kader is gebleken, dat door samenwerking tussen de rijksinspecties en enkele andere toezichthouders de toezichtlast voor bedrijven tussen de 10 en 25% afnam. In één geval (Chemische industrie Delfzijl) zelfs op één onderdeel met 50%, doordat één van de toezichthouders zijn controletaak aan een andere toezichthouder kon overdragen. Daarentegen is in de pilot Horeca de toezichtlast door de samenwerking juist als groter ervaren: ‘invasie van inspecteurs’. Oplossingsrichting 2: Vermindering administratieve lasten Het Kabinet heeft diverse maatregelen getroffen en in voorbereiding om de administratieve lasten te beperken. Zo wordt begin 2008 de omgevingsvergunning ingevoerd, waarmee 25 vergunningstelsels (zoals t.a.v. bouw, milieu, sloop, kap en monumenten) tot 1 vergunning worden geïntegreerd. De gemeente wordt het ene loket voor burgers en bedrijven voor de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning moet leiden tot een lastenverlichting van circa € 33 miljoen per jaar. Tevens is een project vereenvoudiging vergunningen gaande, waarin gestreefd wordt naar halvering van de ruim 800 vergunningenstelsels in Nederland. 5 Oplossingsrichting 3: Eén (landelijke) inspectie- en controledienst voor het bedrijfsleven Op 23 februari 2006 heeft de Tweede Kamer de tweede motie Aptroot breed aangenomen, waarin het Kabinet opgeroepen wordt om snel te komen tot 1 (landelijke) inspectie- en controledienst voor het bedrijfsleven. Uiterlijk medio juni 2006 moet de regering het plan voor realisatie van zo’n dienst aan de Kamer voorleggen. De eerste grote stap moet per 1 januari 2007 gezet zijn, en volledige realisatie moet uiterlijk 1 januari 2009 plaatsvinden. Dhr. Aptroot van de VVD denkt bij die eerste grote stap aan samenvoeging van de VWA, AI en ten minste een derde dienst. Het CDA stelt voor, dat bedrijven maximaal tweemaal per jaar een reguliere controle mogen krijgen. Dit geldt ook voor de inspecties van de andere overheden. Deze motie betekende een krachtige herhaling van een eerdere motie met dezelfde strekking tijdens de behandeling van de begroting van Economische Zaken voor 2006. Achterliggend idee van de motie is het zelfreinigende effect op de hoeveelheid en complexiteit van de regelgeving: die ene dienst en die ene controleur moeten het allemaal kunnen doen, net zoals in het midden- en kleinbedrijf ook die ene ondernemer (met een paar werknemers) het moet kunnen doen. Volgens het Kabinet is de motie Aptroot qua intentie om de toezichtlast te verminderen in lijn met de Kaderstellende Visie op Toezicht (KVoT), maar qua aanpak spoort hij er niet mee (want: KVoT richt zich vooral op meer samenwerking tussen rijksinspecties, en niet op samenvoeging). Minister Pechtold zegde tijdens het debat over de motie Aptroot op 21 februari 2006 toe, dat een taskforce van overheid en bedrijfsleven een uitwerking gaat geven van een loket per domein en eenduidige sturing van het toezicht. Oplossingsrichting 4: Kamer van Toezicht De Commissie Stevens is het niet eens met de motie Aptroot om tot 1 (landelijke) inspectiedienst te komen (‘Het gezicht van toezicht’). Hierdoor wordt de regeldrift en toezichtactiviteiten van lokale overheden niet aangepakt. Bovendien hebben de afgelopen jaren reeds grote reorganisaties plaatsgevonden bij rijksinspecties en zijn inmiddels goede initiatieven en ontwikkelingen gaande omtrent bijvoorbeeld samenwerking van de rijksinspecties. Het risico van een megalomane organisatiestructuur en extra bureaucratisering vindt de Commissie te groot. De Commissie stelt als alternatief voor een Kamer van Toezicht, net zoals de Raad voor de Rechtspraak. Deze Kamer behartigt het gemeenschappelijke externe belang van toezichthouders, houdt toezicht op bedrijfsvoering en financieel beheer en geeft algemene aanwijzingen op het gebied van de bedrijfsvoering (zoals personeelsbeleid, kennismanagement, ICT-gebruik, financieel beheer). De Kamer heeft een centrale rol bij de voorbereiding, uitvoering en verantwoording van de financiering van het toezicht; zij verdeelt de financiële middelen over de diverse toezichthouders. De Kamer oefent ook toezicht uit op de noodzaak van opvragen van gegevens door de toezichthouders. Tevens adviseert de Commissie Stevens: - Maak 1 loket voor de ondernemer en de burger - Stel structureel overleg tussen toezichthouders in en deel kennis over naleving - Geef het strafrecht een beperkte rol in het toezicht (OM heeft te weinig menskracht en kennis) - Alleen samenwerking tussen inspectiediensten als daardoor de toezichtlast daalt - Accepteer risico’s; incidenten moeten niet de regel bepalen - Geen onnodige verschillen in bevoegdheden tussen toezichthouders - Toezichthouders moeten het ‘waarom’ van de normen uitleggen - Gebruik meer open normen en maak verschil tussen grote en kleine ondernemers - Meet de toezichtlast. Oplossingsrichting 5: Frontoffices voor een dertigtal domeinen Het IG-beraad heeft inmiddels het streven om per 1-1-2007 op een aantal terreinen frontoffices en andere zichtbare samenwerkingsresultaten gerealiseerd te hebben (werkplan IG-beraad 2006-2007). Voor elk van de 30 domeinen wordt een landelijke inspectiedienst aangewezen als frontoffice (loket), dat samen met andere toezichthouders het toezicht vorm moet geven. Oplossingsrichting 6: Afstemming inspectieprogramma’s en stroomlijnen informatiebehoefte Cap Gemini Ernst en Young stellen het volgende voor om de toezichtlast op ziekenhuizen te verminderen: 6 - - Verschaf duidelijkheid over de inhoud van de (jaarlijkse) inspectieprogramma’s Draag zorg voor betere stroomlijning van de informatiebehoefte (zo mogelijk door digitalisering van de beschikbare informatie in een digitale bibliotheek, te beheren door de ziekenhuizen) Hanteer een zorgvuldige toezichtprocedure (inspectieonderzoeken tijdig aankondigen, duidelijkheid over na te leven normen, afloopbericht of verslag toesturen) Voer inspectieprogramma’s uit op basis van afspraken (in een convenant) met de ziekenhuizen Stem programma’s af door de verschillende inspecties (door het verschil in intensiteit van het toezicht door de verschillende rijksinspecties en de zeer verschillende ‘insteek’ lijkt er weinig winst (tot vermindering van de toezichtlast) te behalen door gezamenlijk inspectiebezoeken af te leggen). Herschik taken tussen de inspecties wanneer het om relatief beperkte toezichtsterreinen gaat (bijvoorbeeld: traject ziekenhuisafval te inspecteren door één inspectie) Verbeter de samenwerking tussen de verschillende inspecties, zoals voor elkaar essentiële informatie vergaren en die uit te wisselen (bijvoorbeeld: informatie over roken in ziekenhuizen of informatie over aspecten die het management of het ondernemerschap van een ziekenhuis betreffen). 3.2. Voorgestelde oplossingsrichting Er zijn vele manieren om tot vermindering van toezichtlast te komen. Vooral samenwerking tussen de betreffende inspectiediensten is hierbij relevant. Bij de volgende vormen van samenwerking (bron: Samen werkt!) neemt de toezichtlast van links naar rechts af, maar de inspanning voor coördinatie tussen de diensten neemt daarbij toe: Uitwisseling van informatie → Afstemming → Regie → Onderaanneming Bij ‘uitwisseling van informatie’ wordt afzonderlijk geïnspecteerd, en is er een aanspreekpunt per aspect. Bij ‘afstemming’ worden afspraken gemaakt over gelijktijdige bezoeken en rapportages, echter met volledig behoud van afzonderlijke verantwoordelijkheden. Bij ‘regie’ wordt een gezamenlijke strategie afgesproken, er is één regisseur, de bezoeken worden gelijktijdig verricht, er vindt een gemeenschappelijke rapportage plaats en is er een samenwerkingsconvenant. Bij ‘onderaanneming’ worden een aantal inspectiepunten meegenomen door een collega-inspectie; de verantwoordelijkheden en bevoegdheden blijven ongewijzigd. Pas bij de meest vergaande manier van samenwerking, namelijk ‘taakoverdracht’, neemt zowel de toezichtlast als (na verloop van tijd) de coördinatie-inspanning af en wel in zeer sterke mate. Zo’n ‘taakoverdracht’ is structureel, de taken en bevoegdheden worden gemandateerd aan een ander ministerie. De verantwoordelijkheid blijft ongewijzigd. Er is één frontoffice en één backoffice. De verschillende vormen van samenwerking staan in onderstaande figuur (bron: Samen werkt!). 7 3.3. Voorstel voor verbetering naleving en vermindering van de toezichtlast Het probleem van toezichtlast wordt niet opgelost door het letterlijk uitvoeren van de motie Aptroot. Het vormen van 1 (landelijke) inspectie- en controledienst voor het bedrijfsleven zou namelijk tot een zeer grote, logge instantie leiden, die maar moeizaam gevoed zou kunnen worden door beleidsinformatie vanuit de diverse ministeries. Ook de toezichtlast voor het bedrijfsleven zou nauwelijks afnemen, omdat in veel sectoren namelijk niet de rijksinspectie, maar locale of regionale controlediensten veel controles bij bedrijven verrichten. Bovendien wordt een problematische werkwijze, namelijk niet afgestemd toezicht houden, niet weggenomen door een reorganisatie. Voorgesteld wordt om te komen tot 1-loket per maatschappelijk domein. Dit betreft dan niet de loketten zoals voorgesteld door het IG-beraad. Daarbij is voor ieder van de 30 domeinen een landelijke inspectiedienst aangewezen als loket, dat samen met andere toezichthouders het toezicht vorm moet gaan geven. Dat geeft teveel vrijheid voor andere toezichthouders om zelf te bepalen of ze willen samenwerken of niet. Ons voorstel houdt in om per domein een toezichthouder (locaal, regionaal of landelijk) aan te wijzen, die het ene loket vormt voor de betreffende bedrijven in het domein. Die toezichthouder moet vervolgens samen met andere toezichthouders gaan bepalen op welke wijze het toezicht plaats gaat vinden. Met andere woorden: de ondernemer staat centraal (en niet de problematiek van de diverse inspectiediensten). Bijvoorbeeld: - Domein horeca; de gemeente wordt het ene loket voor horecabedrijven. Op VNGniveau wordt afgestemd op welke wijze de controle door de gemeenten en andere toezichthouders plaats gaat vinden. Per werkveld wordt dan bepaald of een toezichthouder als bijvoorbeeld de VWA of de VI: o informatie met de gemeente uitwisselt o controles en rapportages met de gemeente afstemt o onder regie van de gemeente controles verricht o inspectiepunten meegeeft aan de gemeente ter controle, of o taken aan de gemeente overdraagt. - Domein chemische industrie: de provincie wordt het ene loket voor chemische bedrijven. Op IPO-niveau wordt de wijze van controle en afstemming met andere toezichthouders vastgesteld. - Domein ziekenhuizen: de Inspectie Gezondheidszorg wordt het ene loket voor ziekenhuizen. Deze inspectie stelt de wijze van controle en afstemming met andere toezichthouders vast. - Domein kinderopvang: GGD wordt de integrale controleur mede namens VWA, AI en brandweer en rapporteert terug aan deze instanties. Doordat bij bovenstaande aanpak de bedrijven in het betreffende domein één aanspreekpunt hebben dat moet zorgen voor afstemming tussen de diverse toezichthouders, mag worden verwacht dat de toezichtlast (en de irritatie daarover) wordt verminderd. Juist door die afstemming kunnen de controleurs gebruik maken van elkaars informatie, waardoor het effect van een controle (beter naleefgedrag) juist zal worden bevorderd. Per domein zal echter maatwerk geleverd moeten gaan worden over de vraag of het blijft bij informatie-uitwisseling tussen de toezichthouders of dat verdergaande samenwerking (tot aan taakoverdracht toe) mogelijk en wenselijk is. Handhaven met meer effect en minder last: alleen maatwerk helpt! 8 Literatuurlijst 1) CBS. Onderzoek naar het personeelsbestand in ziekenhuizen, 3 april 2006 2) Commissie Stevens. De top 10 van hinderlijke regels; aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers, 30 augustus 2005 3) Commissie Stevens. Het gezicht van toezicht, Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtlast, maart 2006. 4) Commissie Stevens. Te druk met regels. Verkenningsnota juni 2005 5) DGMOS/POIR/Afdeling Organisatie. Verder aanpak minder toezichtlast bedrijfsleven, 6 maart 2006. Notitie ten behoeve van de Ministerraad van 17 maart 2006. 6) EIM. Kosten voor inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven, 12 mei 2005. 7) Handhaving, nr. 6, 2005. 8) IG-beraad. Werkplan 2006-2007, 28 maart 2006. 9) Landelijk Overleg Milieuhandhaving. Jaarrapportage 2004 milieuhandhavingspartners, 5 februari 2005. 10) MDW werkgroep. Ruimte voor vernieuwend ondernemerschap in de landbouw. April 2003. 11) Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koningsrelaties. Minder last, meer effect; zes principes van goed toezicht (Kaderstellende Visie op Toezicht), 12 oktober 2005. 12) Programma Andere Overheid. Samen werkt! Gezamenlijke bedrijfsbezoeken door rijksinspecties, mei 2005. 13) Sorgdrager, mr. W. Lastige lasten - Mogelijkheden voor reductie van (administratieve) lasten voor de landbouwsector, 2002. 14) VNO-NCW. Tussen haat en liefde; onderzoek naar de relatie tussen ondernemers en inspectiediensten, mei 2005. 15) Werkgroep van de ministeries van Justitie, EZ en BZK. In regels gevangen? Een verkenning van mogelijke oorzaken van regeldruk, februari 2006. 16) CDA-Tweede Kamerfractie. 90 Voorstellen tot vermindering administratieve last en bureaucratie, 20 september 2005. 17) Cap Gemini Ernst en Young. Toezicht valt te prijzen, 18 november 2005. Kamerstukken I. Tweede motie Aptroot: Kamerstukken II, Vergaderjaar 2005-2006, 29362, nr. 77 II. Voortgang II Pakketbrief: vermindering administratieve lasten en regelgeving. TRC 2005/1104, correspondentie met de Tweede Kamer, 11-03-2005. Websites a) www.andereoverheid.nl b) www.vereenvoudigingvergunningen.nl c) www.nvz.nl (Nederlandse Vereniging voor Ziekenhuizen) 9 Bijlage 1 – Enkele voorbeelden van toezichtlast In deze bijlage wordt voor een aantal domeinen de toezichtlast in beeld gebracht. 1e analyse Volgens het CBS is het aantal managers en boekhouders in ziekenhuizen de laatste jaren sterker gestegen dan het aantal medici. Tussen 1997 en 2004 nam de overhead met bijna een derde toe, tweemaal zoveel als de toename van het aantal artsen, verplegers en verzorgers. Volgens de ziekenhuizen komt dit, doordat ze meer papierwerk hebben te verstouwen sinds ze meer verantwoording aan de overheid moeten afleggen. Volgens de Nederlandse Vereniging voor Ziekenhuizen betreft bovengenoemde groei overigens niet het aantal managers en boekhouders, maar het aantal ICT-ers, in de praktijk ongeveer 1 fte per ziekenhuis. 2e analyse Volgens Cap Gemini Ernst en Young (CGEY) stijgen de toelichtlasten, ondanks de Kabinetsdoelstelling van een reductie van 25%, van 46,9 naar 65, 7 miljoen (40%) in de komende paar jaar door de invoering van het nieuwe zorgstelsel. De ziekenhuizen worden geconfronteerd met vele verschillende toezichthouders, waaronder rijksinspecties, gemeentelijke overheden, financiële en ‘private’ (zoals wetenschappelijke - en patiëntenverenigingen) toezichthouders. Ten aanzien van de rijksinspecties hebben de ziekenhuizen met name last van de ‘grote’ toezichthouders in deze sector te weten de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Arbeidsinspectie. De, voor de ziekenhuissector, ‘kleinere’ inspecties (de VROM-Inspectie, de Voedsel en Warenautoriteit en de Inspectie Verkeer en Waterstaat), veroorzaken veel minder last, omdat zij slechts af en toe in de ziekenhuizen komen en dan ook maar een beperkt gebied bestrijken. Hierdoor herkennen deze inspecties zich ook minder in de door de ziekenhuizen afgegeven signalen van een overmaat aan toezicht. Niet de daadwerkelijk bezoeken van de rijksinspecties wordt als last ervaren, maar veel meer de administratieve activiteiten die ten behoeve van het toezicht in zijn algemeenheid moeten worden verricht (het aanleveren van enquêtes, vragenlijsten, overzichten, plannen van aanpak, jaarverslagen enz.). Ook veel (administratieve) last wordt veroorzaakt bij het verkrijgen van vergunningen en verklaringen, niet alleen van de rijksoverheid maar ook van de gemeentelijke overheid zoals bij de aanvragen van bouw- en milieuvergunningen. Toezichtlast wordt ook ervaren door onzorgvuldig gedrag van toezichthouders op procedureel gebied endoor de toenemende vraag van de toezichthouder om informatie die voortkomt uit de angst van de toezichthouder om publiekelijk en politiek verantwoordelijk te worden gehouden voor incidenten die zich in de zorg voordoen. Ziekenhuizen Gasunie De Gasunie heeft als landelijk werkend gastransportbedrijf met haar 12.000 km leidingnetwerk en bijbehorende installaties te maken met zo’n 600 vergunningverlenende en controlerende instanties. Het betreft 487 gemeenten, 484 lokale en 25 regionale brandweerkorpsen, 27 waterschappen, 12 provincies, 10 kantoren van Rijkswaterstaat, 6 kantoren van de AI, 5 kantoren van de VI en verder EZ, VROM, SZW, V&W, IVW, Domeinen, ProRail en Staatstoezicht op de Mijnen. Deze instanties communiceren niet of onvoldoende eenduidig met de betrokken bedrijven van de Gasunie. Bovendien maken ze onvoldoende gebruik van de mogelijkheden die het gestandaardiseerde milieumanagementsysteem ISO 14001 biedt om de vergunningverlening te vereenvoudigen. In de eerste helft van 2006 wordt de vormgeving van 1-loket aan overheidszijde onderzocht. Bij één overheidsinstantie wordt dan de (coördinatie van?) vergunningverlening, toezicht en handhaving neergelegd. Landbouwproductiesector Binnen het domein landbouw wordt momenteel onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor het verminderen van de toezichtlast. Het is algemeen bekend dat de agrarische sector zeer veel wettelijke 10 regelingen kent waar door verschillende partijen op wordt toegezien. Zowel door de rijksoverheid (AID, AI, VROM) als door gemeenten/provinciën en waterschappen. Daarnaast hebben veel agrarische bedrijven te maken met controles vanuit de sector/keten in verband met certificering van hun producten. Veel van deze toezichtlast is onlosmakelijk verbonden met de administratieve lasten die de agrarische sector kent. Administratieve lasten In de agrarische sector zijn de administratieve lasten hoog. Het aandeel van het ministerie van LNV werd in 2002 alleen voor de veterinaire en mestwetgeving al geschat op 231 miljoen euro. “In de landbouwsector komt de regelgeving niet alleen van overheidswege tot stand, ook de PBO heeft er een substantieel aandeel in. Bovendien zijn er nog allerlei verplichtingen die voortvloeien uit private regelingen, zoals certificeringsystemen. De perceptie ten aanzien van deze regelingen is echter zeer verschillend. Hoe meer de zin van een regeling wordt ingezien, hoe minder men tilt aan de moeite die men moet doen om aan de verplichting te voldoen. Boeren zien zeker de zin van doelstellingen op het gebied van milieu, diergezondheid en voedselveiligheid, maar zij verwachten van de overheid dat zij tracht deze doelstellingen op zo effectief en efficiënt mogelijke wijze te bereiken. … Regelingen waarvan direct het economisch voordeel kan worden ingezien en ten aanzien waarvan men de keuze heeft om er wel of niet aan deel te nemen, stuiten, op veel minder weerzin dan de overheidsregelgeving. Certificeringsregelingen bijvoorbeeld zijn vaak veel gedetailleerder dan overheidsregels, maar de motivatie om aan die regels te voldoen is een stuk groter. De betrokken wetgevingsgebieden worden, zoals de meeste LNV-wetgeving, beheerst door regelgeving vanuit Brussel. Dat maakt vereenvoudigingen lastig te realiseren. Soms is er in de EU-regeling een mogelijkheid voor eigen nationale invulling. Vaak echter ontbreekt die door de grote mate van detaillering. Dat laatste is vooral het geval bij de veterinaire regelgeving” (13). Lastenverlichting Het ministerie van LNV heeft zich ten doel gesteld de administratieve lasten terug te dringen. In 2006 zijn het aantal regelingen gehalveerd tot ongeveer 790 en de administratieve lasten teruggedrongen met 25% (II). Dit is bijvoorbeeld gerealiseerd door informatie-inwinning over bedrijven te stroomlijnen (enkelvoudige inwinning en meervoudig gebruik). Ook is er gestreefd naar meer verantwoordelijkheid aan het bedrijfsleven zelf: ‘van zorgen voor naar zorgen dat’. Dit principe leidt tot minder regels en minder administratieve lasten, waardoor de agrariër meer ruimte heeft voor ondernemen en innoveren. Toezicht op controle is hier een voorbeeld van. Het realiseren van de administratieve lastenverlichting betekent niet dat de ondernemer dit ook als verlichting ervaart. Hierbij spelen de resterende lasten een belangrijke rol. Dan gaat het niet alleen om de hoogte ervan, maar ook om de erkenning van de betekenis van de gestelde regels en de kosten van naleving. Voorts gaat het om irritaties rond de wijze van uitvoering en handhaving. Om inzicht te hebben en te houden in administratieve lasten maakt LNV gebruik van klantenpanels om de uitvoering van nieuwe regelgeving te toetsten. Mogelijke oplossingsrichtingen De primaire sector landbouw is door het IG-beraad aangewezen als een samenwerkingsdomein voor rijksinspecties (8). Het IG-beraad wil op verschillende terreinen de samenwerking vergroten (tussen Rijksinspecties en waar mogelijk ook met andere partijen zo als provincies, gemeenten en waterschappen) zodat de administratieve lastendruk verlaagd wordt en de effectiviteit van het toezicht verhoogd. Met name de inrichting van één frontoffice per domein van toezicht zou hier aan bij moeten dragen. De AID heeft inmiddels een werkplan opgesteld om inzicht te verkrijgen in de activiteiten die de rijksinspecties in de komende periode samen en waar mogelijk met andere betrokken partijen (waaronder provincies, gemeenten en waterschappen) kunnen uitvoeren. In het direct verlengde van de samenwerkingsgedachte uit de Kaderstellende Visie op Toezicht willen de rijksinspecties meer dan tot nu toe het geval was tot verdergaande samenwerking komen. De AID staat aan de lat voor het domein ‘primaire sector’, hieronder vallen zowel akkerbouw, tuinbouw, veeteelt als visserij. De ambitie is om per 1 januari 2007 één loket te hebben voor de gecontroleerde. 11 |
Download | |
| Handreiking handhaven bouwregelgeving.pdf | ||
| www.vrom.nl Handreiking handhaven bouwregelgeving Handreiking handhaven bouwregelgeving Inhoud Voorwoord 1 Inleiding 1.1 Wat gaat er veranderen? 1.2 Waarom deze publicatie? 1.3 Leeswijzer 1.4 Op weg naar een VROM-breed handhavingsbeleid 2 Handhavingstaak Woningwet 2.1 Toezicht-en sanctiebevoegdheden 2.2 Overtredingen van de bouwregelgeving 2.3 Overige wijzigingen Woningwet 2007 04 04 04 05 05 07 07 09 13 16 16 21 23 23 29 30 32 33 34 36 38 3 Het formuleren van een handhavingsbeleid 3.1 Van startdocument tot en met implementatie 3.2 Tot slot BIJLAGEN 1. Voorbeeld format handhavingsbeleid (incl. relatie milieukwaliteitscriteria) 2. Voorbeeld format verslag 3. Vragenlijst quick-scan 4. Risicoanalyse 5. Overzicht relevante websites 6. Relatie activiteit en Woningwet ten behoeve van risicoanalyse 7. Kwaliteitscriteria Handhaving Milieu Colofon Voorwoord De professionalisering van het bouw- en woningtoezicht bij gemeenten is in volle gang. Transparantie is daarbij een belangrijk begrip: hoe geeft de gemeente invulling aan zijn taken op het gebied van bouw- en woningtoezicht? Met de wijziging van de Woningwet per 1 april 2007 zijn gemeenten verplicht hun beleidsvoornemens ten aanzien van de handhaving van de bouwregelgeving kenbaar te maken en hierover jaarlijks verslag te doen. Via diverse projecten tussen VROM en gemeenten (VNG, VBWTN), zoals het ‘Actieprogramma verbetering handhaving bouwregelgeving’ en ‘Servicegericht werken’, is hieraan al een impuls gegeven. Via een negental pilots bij gemeenten is proefgedraaid met het opstellen van een handhavingsbeleid. Vervolgens is de eerste versie van deze handreiking opgesteld. Dit is een aangepaste versie van de handreiking, na behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer. Met de Handreiking handhaven bouwregelgeving wordt u vooral op weg geholpen om heldere keuzes te maken en prioriteiten te stellen om dit vervolgens te kunnen vertalen naar de uitvoeringspraktijk. Veel gemeenten zijn hiermee al aan de slag. Voor hen is het zaak om ook daadwerkelijk programmatisch te blijven werken. Voor een aantal gemeenten zal de ontwikkeling van een handhavingsbeleid bouwregelgeving nieuw zijn. Deze handreiking kan daarbij helpen. Weliswaar een aanzienlijke klus, maar dit zal in de praktijk zorgen voor de nodige helderheid en kwaliteitsverbetering in de uitvoering. Veel succes! Peter van Veen, De ontwikkelingen op het terrein van de VROM-regelgeving Clustermanager Bouwkwaliteit, gaan hard. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Ministerie VROM – DG Wonen Omgevingsvergunning) ligt bij de Tweede Kamer, de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening is van kracht, het Activiteitenbesluit en het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken zijn in ontwikkeling. De tendens is minder regels, meer direct werkende voorschriften en dus een andere manier van toezicht en handhaving door gemeenten. Dit vraagt om een voortzetting van de reeds ingezette professionaliseringsslag. Door het opstellen van een beleid voor toezicht en handhaving worden keuzes transparant gemaakt: waar richt je je als gemeente op en wat is daar in de organisatie voor nodig. De politiek kan hierin sturen, maar is daarmee tevens aanspreekbaar op haar verantwoordelijkheid hiervoor. Tevens kun je met dit beleid toewerken naar een ‘integrale’ manier van werken en denken. Het afstemmen met andere beleidsonderwerpen wordt steeds belangrijker in de gemeentelijke praktijk. Het is logischer om op één moment meerdere inspecties te houden. Tegelijk biedt deze ontwikkeling de gemeenten de mogelijkheid om effectiever en efficiënter te werken. Denk hierbij aan de gedeelde oog- en oorfunctie. Met de Omgevingsvergunning zal de gemeente hiertoe in staat moeten zijn. De in ontwikkeling zijnde ‘Handreiking handhaven Wabo’ zal hier verder op in gaan. Een andere belangrijke uitdaging waar u als gemeente voor staat, is hoe u om zal gaan met het toezicht op algemene regels. Bij het Activiteitenbesluit en het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken speelt dit een rol. 0 1. Inleiding Via de Woningwet stelt de overheid kwaliteitseisen aan het uiterlijk, de veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid van gebouwen en bouwwerken. Deze eisen gelden als minimumeisen; de Woningwet garandeert deze bodemkwaliteit. De handhaving van de Woningwet en de regelgeving die hieruit voortvloeit, berust bij het college van burgemeester en wethouders (verder in deze publicatie aangeduid met: het college). Om haar handhavingstaak te kunnen vervullen, beschikt het college over de nodige toezicht- en sanctiebevoegdheden. Het college dient daar letterlijk met beleid mee om te gaan. Het is immers niet realistisch te veronderstellen dat altijd alles tot in detail kan worden gecontroleerd. Daarvoor ontbreekt het aan capaciteit. Het college moet dus keuzes maken en prioriteiten stellen. Welke bouw- en welke sloopplaatsen worden in elk geval gecontroleerd? Welke panden worden tijdens het gebruik gecontroleerd en hoe vaak? En wat zijn de gevolgen van een dergelijke prioriteitstelling? Welke sancties worden opgelegd bij welke overtreding? Sommige gemeenten zijn in het verleden niet voldoende beleidsmatig en planmatig met hun handhavingstaak omgegaan. Het college heeft nu met de inwerkingtreding van de wijziging van de Woningwet1 per 1 april 2007 de wettelijke plicht om op dit punt beleid te formuleren. Een identieke verplichting is ook opgenomen voor de ruimtelijke regelgeving in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, die naar verwachting op 1 januari 2008 in werking zal treden. worden ingezet: waar richten de controles zich op, hoe vaak gaan de controleurs op pad en hoe diepgaand wordt er gecontroleerd? Wanneer en op welke wijze wordt gebruik gemaakt van de sanctiebevoegdheden? Overigens wil dit niet zeggen dat op bepaalde terreinen geen toezicht meer wordt gehouden. Door te werken met steekproeven en projecten blijft er een zekere pakkans voor overtreders bestaan. Cyclisch, doordat het gekozen beleid het uitgangspunt is voor de uitvoering en de politieke evaluatie daarvan in de gemeenteraad weer de input vormt voor nieuw beleid. Afhankelijk van de situatie van de gemeente kan ervoor worden gekozen om deze beleidscyclus synchroon te laten lopen met de begrotingscyclus. 1.2 Waarom deze publicatie? Deze handreiking is bedoeld om uitleg te geven over de wijzigingen die in de Woningwet zijn aangebracht en om gemeenten te helpen bij het formuleren van het handhavingsbeleid voor de bouwregelgeving. Het stappenplan waarmee u in deze handreiking kennismaakt is echter universeel. De systematiek kunt u dus ook gebruiken voor het opstellen van een handhavingsbeleid op andere terreinen. Deze publicatie is vooral bedoeld voor medewerkers bij gemeenten die – samen met de portefeuillehouder – belast worden met de voorbereiding en ontwikkeling van het handhavingsbeleid. De publicatie is echter ook van nut voor bestuurders en raadsleden. Dit is een geactualiseerde versie van de handreiking handhaven bouwregelgeving die reeds in 2004 aan 1.1 Wat gaat er veranderen? gemeenten werd toegestuurd. Bij het opstellen van de handreiking Het college heeft op grond van de nieuwe Woningwet de plicht de is gebruik gemaakt van de ervaringen die zijn opgedaan met de pilots handhavingsbeleid in 2004 en de methodiek van Handhaven gemeenteraad jaarlijks te informeren over haar beleidsvoornemens om de bouwregelgeving te handhaven. Ook moet zij aan de op niveau. De praktijk laat overigens zien dat een wettelijke plicht gemeenteraad verslag doen over de uitvoering van het beleid over tot het planmatig omgaan met handhaving eigenlijk niet nodig is, veel gemeenten voldoen al aan de in wettelijke verplichting. het afgelopen jaar. Deze nieuwe wet is in werking getreden op 1 april 2007. Vervolgens geldt een overgangstermijn van één jaar; daarna moet het college aan de nieuwe wettelijke verplichtingen voldoen en het eerste beleid hebben vastgesteld. De wetswijziging is bedoeld om het handhavingsbeleid een democratisch, transparant en cyclisch karakter te geven. Democratisch, doordat het college het beleid politiek bestuurlijk vastlegt, kenbaar maakt aan de raad en achteraf verantwoording aflegt over de uitvoering. Hiermee heeft de raad een instrument in handen gekregen om het college op dit punt te controleren. Transparant, doordat het 1 Wet van 21 december 2006, houdende wijziging van de Woningwet en enkele andere wetten (verbetering naleving, handhaafbaarheid en handhaving bouwcollege vastlegt hoe de toezicht- en sanctiebevoegdheden regelgeving) Stb 2007, 27. 0 Gezien deze ontwikkelingen ligt de keuze voor een integraal handhavingsbeleid voor milieu-, ruimte- en bouwwetgeving (Wmb, WRO en Woningwet) voor de hand. Het is natuurlijk ook In dit hoofdstuk treft u de achtergronden van de wettelijke mogelijk om voor de handhaving van de verschillende wetten verplichtingen en de samenhang van het handhavingsvraagstuk afzonderlijk beleid op te stellen of om één beleidsdocument op te met andere beleidsterreinen. Hoofdstuk 2 schetst de juridische stellen met verschillende hoofdstukken waarin beleid is geformuachtergrond van het handhavingsbeleid. Ook wordt ingegaan op de handhavingsopgave van de gemeente ten aanzien van leerd voor de afzonderlijke aandachtsgebieden. Het stappenplan de bouwregelgeving. In hoofdstuk 3 maakt u kennis met een dat in hoofdstuk 3 van deze handreiking wordt gehanteerd is gedetailleerd stappenplan om een handhavingsbeleid te ontwikgeneriek van karakter en is toepasbaar voor de bouwregelgeving, maar ook voor het opstellen van handhavingsbeleid op andere kelen en in te voeren. Als u er daadwerkelijk mee aan de slag wilt gaan, kunt u gebruikmaken van het bijbehorende model terreinen. ‘Risicoanalysemodel Bouwregelgeving’. Dit model is te downloaden van de website van het Ministerie van VROM. Op deze website vindt u ook een aantal praktijkvoorbeelden van handhavingsbeleid (www. vrom.nl/bouwregelgeving, onder publicaties). 1.3 Leeswijzer 1.4 Op weg naar een VROM-breed handhavingsbeleid Handhaving van de bouwregelgeving staat niet op zichzelf: er is een directe relatie met de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het is aan te bevelen het handhavingsbeleid voor de bouwregelgeving niet geïsoleerd op te stellen, maar integraal met het handhavingsbeleid voor de wetgeving op het terrein van de ruimtelijke ordening. Een identieke handhavingsbeleid- en verslagleggingsverplichting is in dit verband opgenomen in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening die naar verwachting op 1 januari 2008 in werking zal treden2. Verder wordt er binnen het traject ‘Professionalisering van de Milieuhandhaving’ gewerkt aan het verbeteren van de kwaliteit van de milieuhandhaving. In dat kader zijn ondermeer kwaliteitscriteria ontwikkeld voor milieuhandhaving waaraan de bestuurlijke handhavingorganisaties op dat terrein moeten voldoen. In 2005 heeft een eindmeting plaatsgevonden en is geconcludeerd dat een geweldige sprong vooruit is gemaakt met de professionalisering van de milieuhandhaving. Het einddoel is evenwel nog niet bij iedere organisatie gehaald; er zijn verdere verbeteringen nodig. Het doel is deze professionalisering op het terrein van de milieuwetgeving ook plaats te laten vinden op de andere wetgevingsterreinen van de fysieke leefomgeving. Met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht3 zal een belangrijke stap worden gezet in de verdere professionalisering en integratie van de handhaving van het gehele omgevingsrecht, waarvan de bouwregelgeving deel uitmaakt. 2 Wet van 20 oktober 2006, houdende nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening), Stb 2006, 566. 3 egels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten die van inR vloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht), Kamerstukken II, 2006/2007, 30 844. 0 0 2. Handhavingstaak Woningwet Op grond van de per 1 april 2007 gewijzigde Woningwet heeft het college de plicht vooraf bekendheid te geven aan haar voornemens om de bouwregelgeving te handhaven. Het gaat dan om de vraag op welke wijze en met welke intensiteit het toezicht plaatsvindt op de naleving van voorschriften die zijn gegeven bij en krachtens de Woningwet. Centraal daarbij staat het stellen en kenbaar maken van de prioriteiten. Uit het beleid moet blijken welke toezicht- en sanctiestrategie het college hanteert ten aanzien van de controle: • edurende de bouw en sloop van gebouwen en bouwwerken g (inclusief opsporing van illegale bouwactiviteiten), • p de staat en het gebruik van bestaande gebouwen en o bouwwerken, • p het gebruik van gronden en opstallen. o Bij het toezicht gaat het bijvoorbeeld om hoe vaak en hoe diepgaand bepaalde bouw- en sloopplaatsen worden gecontroleerd. En hoe intensief vinden controles plaats bij bestaande bouwwerken? Bij het vaststellen van beleid op het gebied van sanctiebevoegdheden gaat het om de vraag in welke situaties en op welke wijze bij overtreding sancties worden opgelegd. Onder handhaving in brede zin kunnen alle maatregelen worden gerekend die de gemeente neemt om de naleving van wettelijke voorschiften te bevorderen. Naast het verlenen van vergunningen, het houden van toezicht op de naleving en het opleggen van sancties kan het dus ook gaan om het inzetten van niet-juridische instrumenten, zoals het geven van voorlichting over bouwregelgeving. Ook aan dit soort instrumenten kan in het handhavingsbeleid aandacht worden besteed. beschikken bij de handhaving van de bouwregelgeving. In paragraaf 2.2 wordt nader ingegaan op de voorschriften waarop het toezicht op de naleving zich toespitst. Met andere woorden: aan welke regels moeten burgers en ondernemers zich houden en bij overtreden van welke regels zou de gemeente handhavend moeten optreden. De voorschriften die met de gewijzigde Woningwet nieuw zijn geïntroduceerd of aangepast worden hier besproken. In paragraaf 2.3 wordt tenslotte nog aandacht besteed aan enkele andere onderwerpen die met de wijziging van de Woningwet zijn veranderd en die betrekking hebben op de handhaving van de bouwregelgeving. 2.1 Toezicht-en sanctiebevoegdheden Artikel 100 van de Woningwet geeft aan dat het college belast is met de bestuurlijke handhaving van de bouwregelgeving. Het gaat om de voorschriften die bij of krachtens de hoofdstukken I tot en met IV van de Woningwet gelden. De bestuurlijke handhavingsbevoegdheden waarmee het college zijn handhavingstaak dient te vervullen, vallen in hoofdzaak uiteen in toezichtsbevoegdheden en sanctiebevoegdheden. Toezichtbevoegdheden Voor wat betreft de toezichtbevoegdheden kan het college ambtenaren aanwijzen die worden belast met het toezicht op de naleving (artikel 100a, eerste lid). De bevoegdheden van deze toezichthouders zijn opgenomen in afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij kunnen onder meer plaatsen betreden, inlichtingen vorderen en monsters nemen. Zij kunnen dus op de De nieuwe wettelijke verplichting draagt bij aan een beter toezicht bouwplaats controleren en onderzoeken of er overeenkomstig op de naleving en een consequentere handhaving van de bouwre- de verleende bouwvergunning gebouwd wordt. Ook kunnen de gelgeving. De raad krijgt betere mogelijkheden om te controleren toezichthouders bestaande gebouwen bezoeken, bijvoorbeeld horecagelegenheden, en ter plaatse controleren of wordt voldaan of het college deze publieke kerntaak goed vervult. Zonodig kan aan het Bouwbesluit 2003 en of er wordt gehandeld volgens de de raad het college ook ter verantwoording roepen. Het handhavingsbeleid wordt expliciet door het college vastgesteld. Zo krijgt gebruiksvergunning. het ambtelijk apparaat de nodige politieke rugdekking bij acties Op grond van artikel 100a, tweede lid, mogen de toezichthouders die worden ondernomen, worden uitgesteld of juist niet worden ook een woning betreden zonder toestemming van de bewoner. ondernomen. Zij dienen hierbij wel de eisen van de Algemene wet op het binnentreden te respecteren. Voor het betreden van een woning In dit hoofdstuk gaan we dieper in op de wettelijke handhategen de wil van de bewoner is bijvoorbeeld een machtiging van vingstaak die het college op grond van de Woningwet heeft. In de burgermeester noodzakelijk. paragraaf 2.1 wordt eerst beknopt aandacht gegeven aan het handhavingsinstrumentarium waarover gemeenten kunnen 0 Het is niet reëel te verwachten dat met het houden van toezicht alle voorkomende overtredingen van de bouwregelgeving daadwerkelijk worden opgemerkt. De toezichthouders kunnen immers niet overal en altijd aanwezig zijn. Vandaar dat in het handhavingsbeleid keuzen moeten worden gemaakt waar, wanneer en hoe vaak toezicht moet worden gehouden. Jaarlijks zal het college dit beleid over hoe zij het komende jaar wil dat met deze toezichtbevoegdheden wordt omgegaan, bekend moeten maken. Bij het opstellen van zo’n toezichtstrategie gaat het vooral om het stellen van prioriteiten: welk type bouwprojecten verdient intensief toezicht en begeleiding, bij welk type bouwprojecten kan worden volstaan met terughoudend toezicht? Dergelijke keuzen moeten ook worden gemaakt voor het toezicht op de naleving van de regelgeving voor bestaande bouwwerken, gebouwen, open erven en terreinen. De bevoegdheid om bouw-, sloop- en gebruiksvergunningen te verlenen kan ook gezien worden als een vorm van preventief toezicht. De bevoegdheid om bouwvergunningen te verlenen is opgenomen in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet. De bevoegdheid om sloop- en gebruiksvergunningen te verlenen is opgenomen in de (model) bouwverordening. De preventieve vergunningtoets biedt het college al voorafgaand aan de werkzaamheden een controlemoment om te bezien of voldaan wordt aan de regels. Zo kan worden voorkomen dat er activiteiten plaatsvinden die in strijd zijn met de regels. In het beleid kan aandacht worden gegeven aan de wijze waarop de vergunningverlening plaatsvindt en hoe de vergunningtoets wordt ingevuld. Zo kunnen dus in het beleid keuzen worden gemaakt ten aanzien van de vraag op welke wijze en hoe diepgaand bij bouwaanvragen wordt gecontroleerd aan het Bouwbesluit 2003. Het gaat dan niet om de vraag of op bepaalde thema’s van het Bouwbesluit 2003 wordt getoetst. In het vergunningenstelsel van de Woningwet ligt immers besloten dat er bij aanvragen om bouwvergunning een integrale toetsing dient plaats te vinden aan alle toetsingscriteria die zijn opgenomen in artikel 44. Wel bestaat er een beoordelingsvrijheid voor het college ten aanzien van de wijze waarop en de intensiteit waarmee bouwaanvragen aan het Bouwbesluit 2003 moeten worden getoetst. In de tekst van artikel 44 komt dit onder meer tot uiting in het feit dat het college dient te bezien of het aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan onder meer het Bouwbesluit 2003 en de bouwverordening. Inmiddels heeft de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland het Toetsprotocol CKB-online© opgesteld en voor gemeenten beschikbaar gesteld (een toetsprotocol voor de beoordeling of het aannemelijk is dat bouwplannen voldoen aan het Bouwbesluit 2003). In het beleid kan bijvoorbeeld worden aangegeven in hoeverre dit toetsprotocol wordt gevolgd. Voor meer informatie over het toetsprotocol wordt verwezen naar www.ckb-online.nl. Sanctiebevoegdheden Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet heeft het college de bevoegdheid om bestuurlijke sancties op te leggen. Het gaat dan om de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen (bedoeld in artikel 5:21 van de Awb) als dat noodzakelijk is voor de handhaving van regels die de gemeente uitvoert, zoals onder andere de bouwregelgeving. In plaats van bestuursdwang toe te passen kan het college (op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb) ook een last onder dwangsom opleggen aan de overtreder. Een instrument dat ook wel in het kader van de handhaving wordt ingezet is het intrekken van een verleende bouwvergunning (artikel 59 van de Woningwet). Met name bij een onjuiste opgave in de aanvraag om een bouwvergunning (als de aanvrager ‘valse’ gegevens heeft verstrekt) of indien tijdens het bouwen niet is voldaan aan voorschriften die aan de bouwvergunning zijn verbonden, is het intrekken van de bouwvergunning een mogelijkheid. Het intrekken van de bouwvergunning heeft tot gevolg dat het bouwwerk, mits dit reeds is gerealiseerd, met terugwerkende kracht, wordt geacht zonder bouwvergunning te zijn gebouwd. Er kan dan dus handhavend worden opgetreden tegen het bouwen zonder bouwvergunning. Als er dan eenmaal een overtreding wordt geconstateerd die niet in overleg met de overtreder kan worden beëindigd, komt de vraag aan de orde of eerder genoemde sanctiebevoegdheden moeten worden toegepast. Daarbij dient altijd in het oog te worden gehouden dat het opleggen van een sanctie geen gebonden bevoegdheid is. Dat betekent dat er een zekere vrijheid bestaat bij de toepassing van die bevoegdheid. Er dient voorafgaand aan zo’n sanctiebesluit altijd een afweging van belangen plaats te vinden. Indien de overtreding bijvoorbeeld door het alsnog verlenen van een vergunning kan worden gelegaliseerd, zal een handhavend optreden niet redelijk zijn. Hoewel de jurisprudentie zich zo heeft ontwikkeld dat er in beginsel een verplichting bestaat voor het college om handhavend op te treden bij overtredingen van de bouwregelgeving, dient altijd te worden nagegaan of er sprake is van bijzondere omstandigheden die er toe dwingen dat er wordt 0 afgezien van een handhavend optreden. Ook kan het zijn dat van handhaving moet worden afgezien omdat dit leidt tot onevenredig nadelige gevolgen die niet opwegen tegen het doel dat met handhaving wordt gediend. van een bouwwerk, het gebruik van een bouwwerk, de staat van een bouwwerk, de sloop van een bouwwerk en het gebruik van gronden (bestemmingsplan). Artikel 40 De bouwvergunning Een belangrijk deel van het toezicht op de naleving en de inzet van sanctiemiddelen richt zich op de verbodsbepalingen uit 2.2 Overtredingen van de bouwregelgeving artikel 40, eerste lid, van de Woningwet. Op grond van dit artikelonderdeel is het verboden: In deze paragraaf wordt ingegaan op de bouwregelgeving ten • zonder of in afwijking van een bouwvergunning te bouwen, aanzien waarvan het college op grond van artikel 100 van de e Woningwet de taak heeft om zorg te dragen voor de handhaving. De • en bouwwerk in stand te houden dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning is gebouwd. bouwregelgeving bestaat uit een breed pakket aan voorschriften, opgenomen in de Woningwet zelf, in op de Woningwet gebaseerde algemene maatregelen van bestuur (Bouwbesluit 2003, Besluit Een uitzondering op deze hoofdregel vormt het bouwvergunindieningsvereisten aanvraag bouwvergunning, Besluit bouwningsvrije bouwen uit artikel 43, eerste lid. Het gaat dan om normaal onderhoud, het bouwen dat moet plaatsvinden vanvergunningsvrije en licht bouwvergunningplichtige bouwwerken) en de gemeentelijke verordening gebaseerd op artikel 8 van de wege een verplichting die is opgelegd op grond van artikel 13, Woningwet (bouwverordening). 13a of 14, of bouwen dat moet plaatsvinden ter uitvoering van De regelgeving over de bouwtechnische staat van bouwwerken een besluit tot toepassing van bestuursdwang of een opgelegde is opgenomen in het Bouwbesluit 2003. Daarnaast gelden er last onder dwangsom. Verder gaat het om het bouwen dat in het eisen voor bijvoorbeeld een brandveilig en hygiënisch gebruik Besluit bouwvergunningsvrije en licht bouwvergunningplichtige van bouwwerken. Deze eisen zijn te vinden in de gemeentelijke bouwwerken (Bblb) is aangewezen als bouwvergunningsvrij. Voor bouwverordening. Eventuele welstandseisen over het uiterlijk van bouwvergunningsvrije bouwwerken hoeft geen bouwvergunning te bouwwerken zijn vastgelegd in een gemeentelijke welstandsnota. worden gevraagd. Vergunningsvrij bouwen betekent evenwel niet Planologische voorschriften over het gebruik van gronden en dat er voor gemeenten geen handhavingstaak zou bestaan. In het opstallen zijn ingevolge de Wet op de Ruimtelijke Ordening opge- Bblb worden de bouwvergunningsvrije bouwwerkzaamheden aan een aantal randvoorwaarden gebonden. Als niet aan deze randnomen in bestemmingsplannen. Deze voorschriften verkrijgen deels hun werkingskracht dankzij het bouwvergunningenstelsel. voorwaarden wordt voldaan, is geen sprake van een bouwvergunVoor een deel van de voorschriften geldt echter ook dat ze recht- ningsvrij bouwwerk en geldt er een bouwvergunningplicht. Een streeks voor de burger verbindend zijn. Dit houdt in dat de burger gemeente controleert daarop. Het bouwvergunningsvrije bouwen moet op grond van de artikelen 1b, eerste lid, en 7b, eerste lid, ook altijd de verantwoordelijkheid heeft om aan deze regelgeving te voldoen aan respectievelijk het Bouwbesluit 2003 en de bouwverorvoldoen. dening (uitgezonderd de voorschriften van Handhavend optreden moet altijd gebaseerd kunnen worden op stedenbouwkundige aard). Daarnaast zijn ingevolge artikel 20 van het overtreden van een wettelijk voorschrift. Ten aanzien van de de WRO de voorschriften met betrekking tot het gebruik van bouwbouwregelgeving zijn de mogelijke overtredingen allemaal te werken van toepassing indien een gerealiseerd bouwvergunningsherleiden op (slechts) een aantal voorschriften uit de Woningwet. vrij bouwwerk wordt gebruikt in strijd met de daarop betrekking Hierna volgt een overzicht van de belangrijkste voorschriften hebbende voorschriften van het Bblb. Denk op dit punt aan een uit de Woningwet waarbij sprake kan zijn van een overtreding vergunningsvrije aan- of uitbouw waarvan het gebruik ingevolge en waar dus de zorg voor de handhaving door het college zich het Bblb moet strekken tot vergroting van het woongenot. Indien op toespitst. In bijlage 6 en in het model ‘Risicoanalysemodel dit gebruik afwijkt van dit gebruiksdoel, omdat bijvoorbeeld een Bouwrelgelgeving’ (te vinden op www.vrom.nl/bouwregelgeving) bedrijfsmatig gebruik is gerealiseerd in de aan- of uitbouw, dan zijn de artikelen gekoppeld aan ‘activiteiten’ waarbij zich moge‘herleven’ de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan en kan op grond daarvan handhavend worden opgetreden, mits het lijke overtredingen kunnen voordoen. Denk hierbij aan de bouw 10 gebruik in strijd is met die bestemmingsplanvoorschriften. Al met bouwwerken en voorschriften voor nieuw te bouwen bouwal kan er bij het bouwvergunningsvrije bouwen dus ook reden zijn werken. Voor nieuwbouw zijn de eisen doorgaans zwaarder dan voor toezicht op de naleving en handhaving. voor bestaande bouw. In het handhavingsbeleid zal beschreven moeten worden hoe het college de handhaving van de verbodsbepalingen uit artikel 40, eerste lid, organiseert. Daarbij is het vooral de vraag bij welk type bouwactiviteiten een intensieve begeleiding tijdens en direct na de bouw nodig is. Het is vanzelfsprekend dat de gemeentelijke toezichthouders niet overal en altijd aanwezig kunnen zijn. Het college zal in het handhavingsbeleid dus ook moeten aangeven bij welke type bouwprojecten slechts een passief en steeksproefgewijs toezicht zal plaatsvinden en bij welke bouwwerken bijvoorbeeld slechts gereageerd zal worden op klachten van derden. Bij de bouwvergunning kunnen in dit verband via voorschriften eisen worden gesteld aan de momenten waarop tijdens het bouwproces aan het gemeentelijke bouwtoezicht melding gemaakt moet worden van de start van bepaalde bouwwerkzaamheden. Zo kan geëist worden dat bijvoorbeeld funderingswerkzaamheden en het storten van beton voor aanvang gemeld worden, zodat de toezichthouders bij deze essentiële bouwwerkzaamheden aanwezig kunnen zijn. Dit zal voornamelijk van belang zijn bij bouwwerkzaamheden die na voltooiing van het bouwwerk moeilijk meer te controleren zijn. Bij bouwvergunningsvrije bouwwerken ligt het voor de hand dat het toezicht terughoudend zal zijn, alleen al vanwege het feit dat het kleinschaliger bouwen betreft met minder risico’s en effecten, waarvan de gemeente soms ook helemaal niet op de hoogte is. Bouwvergunningsvrij bouwen behoeft niet van tevoren te worden gemeld. Wel is het verstandig goed te informeren of er daadwerkelijk bouwvergunningsvrij kan worden gebouwd en om de buren hiervan tevoren op de hoogte te brengen. Artikel 1b Het Bouwbesluit 2003 Met artikel 1b wordt bindende werking gegeven aan het Bouwbesluit 2003. Dat betekent dat er altijd aan het Bouwbesluit 2003 moet worden voldaan. Het Bouwbesluit 2003 bevat voorschriften die betrekking hebben op de bouwtechnische staat van bouwwerken. Bouwwerken zijn bijvoorbeeld woningen en kantoorpanden, maar er zijn ook bouwwerken die géén gebouw zijn, zoals viaducten en reclamezuilen. De voorschriften in het Bouwbesluit 2003 gelden voor alle type bouwwerken en kunnen betrekking hebben op veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. In het Bouwbesluit 2003 wordt een onderscheid gemaakt tussen voorschriften voor bestaande Dat men zich bij het bouwen aan de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit 2003 moet houden is geregeld in het eerste lid van artikel 1b. Daarbij is wel een specifieke relatie met de bouwvergunning gelegd. Het is ingevolge artikel 40 immers ook verboden om te bouwen zonder of in afwijking van een bouwvergunning. Dat impliceert dus dat het is toegestaan om te bouwen overeenkomstig een bouwvergunning, ook al zou dat in strijd zijn met het Bouwbesluit 2003. Theoretisch kan het niet voorkomen dat bouwvergunning wordt verleend voor een bouwwerk dat in strijd is met het Bouwbesluit 2003. Een bouwvergunning wordt ingevolge artikel 44, eerste lid, immers alleen verleend als aannemelijk is dat het bouwwerk voldoet aan onder meer het Bouwbesluit 2003. De toets aan het Bouwbesluit 2003 is echter omvangrijk en complex en het is niet ten aanzien van alle eisen in de aanvraagfase met zekerheid vast te stellen dat voldaan wordt aan de eisen uit het Bouwbesluit 2003. Op enkele onderdelen kan dat alleen worden vastgesteld als het bouwwerk is gerealiseerd. Bij het verlenen van een bouwvergunning geldt bovendien dat niet alles tot in elk detail is vastgelegd. Op onderdelen zullen nog detailkeuzen moeten worden gemaakt tijdens de bouw op de bouwplaats zelf. Ten aanzien van die detailkeuzen die een bouwvergunning niet expliciet reguleert en ten aanzien van onderdelen waarvan niet met zekerheid was vast te stellen dat voldaan werd aan het Bouwbesluit 2003, vloeit uit artikel 1b, eerste lid, voort dat onverminderd moet worden voldaan aan de nieuwbouweisen. Het eerste lid van artikel 1b geeft hiermee dus een aanvullende eis om te voldoen aan het Bouwbesluit 2003, bovenop de eis dat het bouwen niet in strijd mag zijn met de bouwvergunning. Op onderdelen die wel expliciet in de bouwvergunning zijn vastgelegd heeft het eerste lid van artikel 1b geen betekenis en heeft datgene wat in de vergunning is vastgelegd voorrang. Een bouwvergunning geeft dus het recht om gewoon te bouwen conform die bouwvergunning. Ook als er onverhoopt een fout is gemaakt in de aanvraag, die er door de gemeente bij de toetsing niet is uitgehaald. In zo’n situatie geeft de bouwvergunning het recht om (straffeloos) te bouwen in strijd met de nieuwbouweisen uit het Bouwbesluit 2003. Deze vrijwarende werking van een bouwvergunning wordt wel begrensd door de in het Bouwbesluit 2003 opgenomen voorschriften voor bestaande bouwwerken. Ingevolge 11 artikel 1b, tweede lid, moeten alle (bestaande) bouwwerken ten minste voldoen aan de op zo’n bouwwerk toepasselijke voorschriften uit het Bouwbesluit 2003. Daaruit volgt dat ook tijdens het bouwen altijd tenminste voldaan moet worden aan deze eisen voor bestaande bouw. Ook in de gevallen waarin het bouwplan waarvoor bouwvergunning is verleend hiermee in strijd zou zijn, mag er niet een gebouw worden gebouwd dat in strijd is met de voorschriften voor bestaande bouw. Deze voorschriften voor bestaande bouw vormen in Nederland de absolute ondergrens. De eigenaar van een bouwwerk draagt zelf de verantwoordelijkheid dat zijn bouwwerk tenminste aan deze minimum-eisen voldoet. Artikel 7b De bouwverordening Op grond van artikel 7b is het verboden om: • en bouwwerk te bouwen, te gebruiken of te slopen in strijd e met de bouwverordening; • en open erf of terrein te gebruiken in strijd met de bouw- e verordening; • e staat van een open erf of terrein te brengen of te houden in d strijd met de bouwverordening, De bouwverordening vormt eigenlijk maar een bonte verzameling van bouwgerelateerde voorschriften. Naast de voorschriften van stedenbouwkundige aard, die de gemeenteraad kan opnemen in de bouwverordening, gaat het onder meer om regels over een hygiënisch en (brand)veilig gebruik van bouwwerken, plaagdierbestrijding, bouwen op verontreinigde grond, slopen van bouwwerken en regels die gelden voor de staat van open erven en terreinen. Het niet voldoen aan bepaalde onderdelen van de bouwverordening kan ernstige risico’s met zich meebrengen. In het kader van het handhavingsbeleid zal het college moeten nagaan op welke onderdelen van de bouwverordening en bij welke type gebouwen en bouwwerken een intensief toezicht op de naleving van de bouwverordening dient plaats te vinden. Toezicht op de brandveiligheid is hierbij zeker belangrijk. Ten aanzien van andere delen van de bouwverordening kan bijvoorbeeld weer bepaald worden dat slechts een passief toezicht nodig is en dat alleen gereageerd wordt op klachten van derden. Net zoals dat geldt door artikel 1b voor het Bouwbesluit 2003, is op grond van artikel 7b een zelfstandige handhaving mogelijk van de voorschriften van de bouwverordening. Als er wordt gehandeld in strijd met de bouwverordening, zoals bijvoorbeeld het gebruiken van een bouwwerk zonder vereiste gebruiksvergunning, levert dit een overtreding op van artikel 7b, tweede lid, waartegen het college handhavend kan optreden. Dat zelfde geldt voor een strijdig gebruik van open erven en terrein en bijvoorbeeld het slopen van bouwwerken in strijd met de bouwverordening. Ten aanzien van de relatie tussen een bouwvergunning en de voorschriften voor het bouwen uit de bouwverordening, geldt hetzelfde als wat hiervoor is aangegeven voor de relatie tussen de bouwvergunning en het Bouwbesluit 2003. Net als bij het eerste lid van artikel 1b, is het op grond van het eerste lid van artikel 7b verboden om te bouwen in strijd met de op dat bouwen betrekking hebbende voorschriften uit de bouwverordening tenzij een bouwvergunning dat uitdrukkelijk toelaat. In het kader van de verlening van een bouwvergunning wordt ook getoetst aan de op het bouwen betrekking hebbende voorschriften van de bouwverordening. Deze preventieve toets is bij de lichte-bouwvergunning overigens beperkt tot de voorschriften van stedenbouwkundige aard. Bij de bouw moet echter ook aan de andere voorschriften van de bouwverordening worden voldaan. Dat geldt voor zowel de bouwvergunningplichtige als de bouwvergunningsvrije bouwwerken. Bij de bouwvergunningsvrije bouwwerken zijn de voorschriften uit het bestemmingsplan en de voorschriften van stedenbouwkundige aard uit de bouwverordening echter niet van toepassing. Artikel 13 Verplichting tot het aanbrengen van aanvullende bouwkundige voorzieningen Artikel 13 biedt het college de mogelijkheid om een eigenaar van een bouwwerk te verplichten om, in aanvulling op de in het Bouwbesluit 2003 opgenomen eisen voor bestaande bouw, bouwkundige voorzieningen te treffen zodat het bouwwerk maximaal zal voldoen aan de eisen voor nieuw te bouwen bouwwerken uit het Bouwbesluit 2003. Het college kan dus eisen dat een bestaand bouwwerk op onderdelen zal voldoen aan de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit 2003. Voorwaarde is wel dat dergelijke aanvullende voorzieningen die het college in dit verband eist, noodzakelijk zijn. Dat betekent dat van elke aanvullende voorziening die het college verplicht stelt, de noodzaak zorgvuldig moet worden gemotiveerd (waarom is deze voorziening in dit geval noodzakelijk?). De betreffende bevoegdheid geeft het college dus enige beleidsvrijheid. Hieraan kan aandacht worden besteed in het handhavingsbeleid, bijvoorbeeld door daarin op te nemen op welke wijze de gemeente omgaat met deze bevoegdheid. 12 Als een verplichting die op grond van artikel 13 is gegeven niet tijdig wordt nageleefd, ontstaat er op grond van artikel 14a een overtreding waartegen handhavend opgetreden kan worden. Het niet voldoen aan de plicht uit artikel 14a, om een opgelegde verplichting op te volgen, vormt in feite de overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden. Op grond van artikel 15 van de Woningwet kan het besluit om handhavend op te treden gelijktijdig bekend worden gemaakt met het besluit om een verplichting op te leggen als bedoeld in artikel 13. beoordeeld aan de hand van de criteria uit de welstandsnota. Voor bestaande bouwwerken en bouwvergunningsvrije bouwwerken geldt ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Woningwet dat zij niet ‘in ernstige mate’ in strijd mogen zijn met redelijke eisen van welstand. Ook dit wordt beoordeeld aan de hand van de welstandscriteria uit de welstandsnota. De eisen voor bestaande en bouwvergunningsvrije bouwwerken zijn minder zwaar dan het welstandsvereiste voor nieuw te bouwen bouwwerken. Bij de repressieve vorm van welstandstoezicht (ernstige strijd) moet het gaan om heel evidente gevallen waarin het uiterlijk van een bouwwerk excessief lelijk is, beoordeeld aan de hand van de criteria Artikel 13a Repressief welstandstoezicht De gemeenteraad kan beslissen dat er (al dan niet in een gedeelte die daartoe zijn opgenomen in de welstandsnota (dat kan dus alleen als er hiertoe criteria zijn opgenomen in de welstandsvan het gemeentelijke grondgebied) aan welstandstoezicht wordt gedaan. Het gaat daarbij om het uiterlijk van bouwwerken. Met nota). Tijdelijke bouwwerken zoals bedoeld in artikel 45 van de het welstandstoezicht kan het bouwen, in het verlengde van de Woningwet vallen overigens geheel buiten het welstandstoezicht. voorschriften uit een bestemmingsplan, aan nadere eisen worden gebonden met betrekking tot het uiterlijk van bouwwerken (het De handhaving van deze repressieve welstandseisen kan plaatsgaat dan om meer specifieke uiterlijke kenmerken zoals bijvoorvinden door middel van de bevoegdheid van artikel 13a van de Woningwet. Op grond hiervan kan het college ten aanzien van een beeld materiaalgebruik, kleurgebruik, onderlinge massa-verhoumet het eerste lid van artikel 12 strijdige situatie de eigenaar een dingen in de gevelopbouw van het bouwwerk en architectonische verplichting opleggen om veranderingen aan het uiterlijk van het ontwerpstijl (op onderdelen) van een bouwwerk). bouwwerk aan te brengen die er op gericht zijn de ernstige strijd De bouwmogelijkheden die een bestemmingsplan biedt, dienen met redelijke eisen van welstand op te heffen. met de welstandsbeoordeling te worden gerespecteerd. Met een bestemmingsplan wordt bepaald welke bouwmogelijkheden er bestaan. In een bestemmingsplan worden de bouwmogelijkheNet als bij artikel 13 geldt ook hier dat ingevolge artikel 14a degene die een verplichting heeft opgelegd gekregen (alsmede zijn den met een plankaart en voorschriften aangegeven. Naast het eventuele rechtsopvolger) verplicht is om daar uitvoering aan te gebruik van gronden en opstallen gaat het om voorschriften met geven. Het niet voldoen aan een opgelegde verplichting levert dus betrekking tot de schaal, massa, maatvoering en plaatsing van een overtreding op van artikel 14a, waartegen handhavend kan bouwwerken. Als een bestemmingsplan een minder gedetailworden opgetreden. Het besluit daartoe kan, zoals al aangegeven, leerde regeling geeft voor de plaatsing van bouwwerken en meer ingevolge artikel 15, eerste lid, gelijktijdig met de opgelegde keuze laat tussen verschillende mogelijkheden om de bouw te realiseren (bijvoorbeeld omdat gewerkt wordt met bouwblokken verplichting bekendgemaakt worden. waarvan slechts een bepaald percentage bebouwd kan worden), kunnen de plaatsingsmogelijkheden nader worden ingeperkt met Artikel 1a Algemene zorgplicht de welstandsnota. Indien de voorschriften en de systematiek van In de Woningwet is een nieuwe zorgplicht geïntroduceerd. Deze het bestemmingsplan zo’n keuze niet of slechts in beperkte mate zorgplichtbepaling geldt voor eigenaren en beheerders van bouwgeeft – met name indien de bouwmogelijkheden gedetailleerd zijn werken en open erven en terreinen, maar ook voor personen die aangegeven – vormt die opzet bij de welstandstoets een dwingend bouwwerken en open erven en terreinen in gebruik hebben en die bouwwerken bouwen of slopen. De zorgplicht is bedoeld om te gegeven4. Het welstandstoezicht ken twee beoordelingsniveaus. Voor nieuw voorkomen dat er situaties ontstaan die gevaar opleveren voor de te bouwen vergunningplichtige bouwwerken (met uitzondering van gezondheid of de veiligheid. tijdelijke bouwwerken) geldt dat het uiterlijk en de plaatsing niet in strijd mag zijn met redelijke eisen van welstand. Dit kan alleen preventief in het kader van de bouwvergunningverlening worden 4 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRS van 20 december 2006, nr. 200601319/1, AB 2006, 192 en BR 2007, 32. 1 De zorgplicht heeft het karakter van een vangnetbepaling; een basis die gericht is op het niet laten ontstaan of voortduren van gevaar, die van toepassing is op alle aspecten van het bouwen, het gebruik en het slopen van bouwwerken, standplaatsen, open erven en terreinen. Eventueel gevaarlijke situaties worden zo veel mogelijk voorkomen door de geobjectiveerde voorschriften in het Bouwbesluit 2003 en de bouwverordening. Het kan echter nog steeds gebeuren dat overheidsoptreden direct gewenst is, omdat een situatie direct gevaar oplevert voor de veiligheid of de gezondheid, zonder dat daarbij sprake is van het overtreden van een voorschrift uit het Bouwbesluit 2003 of de bouwverordening. Voor deze gevallen dient de nieuwe zorgplicht als vangnet: in deze gevallen kan dan tóch bestuursrechtelijk worden opgetreden. De zorgplicht uit dit artikel geldt zowel voor de eigenaar als voor ieder ander die bevoegd is voorzieningen te treffen om de situatie gezond en veilig te houden en is misschien nog wel het meest simpel te beschrijven als een verplichting om je gezonde verstand te gebruiken en gevaar voor de veiligheid en gezondheid te voorkomen. In het kader van het handhavingsbeleid ligt een actieve inzet op de zorgplichtbepaling niet in de rede. Het gaat zoals gesteld om een vangnetbepaling die alleen in beeld is als andere gronden op basis waarvan handhavend kan worden opgetreden niet toepasbaar zijn gebleken. om te bouwen zonder of in afwijking van de bouwvergunning zaaksgebonden gemaakt. Dat gebeurt door te bepalen dat het niet alleen verboden is om te bouwen zonder of in afwijking van een bouwvergunning, maar dat het ook verboden is om zo’n zonder of in afwijking van de vergunning gebouwd bouwwerk in stand te laten. Dit verbod is toegevoegd aan het eerste lid van artikel 40. Een soortgelijke bepaling is ook te vinden in artikel 1b, derde lid, en artikel 7b, vierde lid. Het leidt er toe dat ook nieuwe eigenaren van een illegaal gebouwd bouwwerk geconfronteerd kunnen worden met een handhavingsbesluit dat bestaat uit een lastgeving onder dwangsom. Ook kunnen de kosten van de toepassing van bestuursdwang op de nieuwe eigenaar worden verhaald. Naast dit zaaksgebonden maken van overtredingen, kunnen ook handhavingsbesluiten zaaksgebonden worden gemaakt. Dat wil zeggen dat het handhavingsbesluit in feite komt te rusten op het perceel en daardoor van toepassing is op iedereen die op dat moment eigenaar is van dat perceel. Het handhavingsbesluit kan dan jegens iedere eigenaar ten uitvoer worden gelegd en de kosten of de dwangsom kunnen ook op iedere eigenaar worden verhaald. Dit voorkomt dat gemeenten telkens opnieuw een handhavingsprocedure moeten opstarten bij een eigendomswisseling. Voor deze zakelijke werking, die mogelijk wordt gemaakt met artikel 100e, is het wel nodig dat het handhavingsbesluit is ingeschreven in de openbare registers. Dit is vereist op grond van het tweede lid van artikel 100e. Toepasselijkheid Wet op de economische delicten De overtreding van de artikelen 1a, 1b, 7b, 14a, 40 en 46, lid 7, is met de nieuwe Woningwet strafbaar gesteld op grond van de Wet op de Verbetering handhaving bij eigendomsoverdracht economische delicten. Dit sluit aan bij de strafbaarstelling van een Met de wijziging van de Woningwet zijn de handhavingsmogelijkheden van de bouwregelgeving bij eigendomsoverdracht verbeterd. groot aantal milieudelicten en bij overtredingen van bestemmingsHet kostenverhaal van de toepassing van bestuursdwang en het plannen. Met de Wet op de economische delicten kan effectiever worden opgetreden tegen verwijtbare overtredingen. opleggen van een last onder dwangsom is slechts mogelijk ten aanzien van de overtreder. Op grond van de vorige Woningwet kon alleen de persoon die het verbod om te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning had overtreden als overtreder worden aangemerkt. Indien deze persoon was verhuisd, was het voor gemeenten lastig om tot handhaving te komen. Zeker indien een bouwwerk meerdere keren van eigenaar was gewisseld, was vrijwel niet meer na te gaan wie eigenaar was ten tijde dat de illegale bouw plaatsvond. Met de nieuwe Woningwet worden overtredingen van het verbod 2.3 Overige wijzigingen Woningwet 2007 1 Aannemelijkheidstoets bouwvergunningprocedure In de nieuwe Woningwet is de bewijslast van de aanvrager en de controletaak van het college om bouwplannen te toetsen aan de regelgeving, beter met elkaar in verhouding gebracht. Op grond van het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning (Biab) was het altijd al zo dat de aanvrager van een bouwvergunning nooit meer gegevens hoefde te overleggen dan noodzakelijk was om ‘aannemelijk’ te maken dat het voorgenomen bouwen zal voldoen aan de bouwregelgeving. Dit houdt onder meer verband met het feit dat het op onderdelen technisch helemaal niet mogelijk is om op voorhand met zekerheid aan te tonen dat een bouwwerk aan de eisen zal voldoen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de eisen op het terrein van geluidswering. Daarvan kan pas met zekerheid worden vastgesteld dat voldaan wordt aan de eisen door, als het bouwwerk voltooid is, een geluidsmeting uit te voeren. Het college kan dat dus in het kader van de verlening van een bouwvergunning niet met zekerheid vaststellen. Verder is het bestaande praktijk dat in een bouwaanvraag niet alles tot in het kleinste detail is vastgelegd. Denk bijvoorbeeld aan de lengte van spijkers en schroeven. Bepaalde detailkeuzen worden veelal pas tijdens de bouw op de bouwplaats gemaakt. De gemeentelijke beoordeling van bouwaanvragen is dan ook min of meer globaal en gericht op hoofdlijnen. Om die reden kan het ook niet zo zijn dat de gemeente met de bouwvergunningtoets de verantwoordelijkheid van de aanvrager overneemt voor het voldoen aan de bouwregelgeving. De bouwvergunning geeft op dit punt slechts een redelijke zekerheid en wordt, zoals al eerder aangegeven, aangevuld door het vereiste uit de nieuwe artikelen 1b en 7b dat het bouwen moet voldoen aan respectievelijk het Bouwbesluit 2003 en de bouwverordening. Afwijkingen van die regelgeving zijn alleen toegestaan indien de bouwvergunning daar uitdrukkelijk in voorziet, waarbij als absoluut minimum de eisen voor bestaande bouwwerken uit het Bouwbesluit 2003 gelden waaraan sowieso te allen tijde moet worden voldaan. De aannemelijkheidsbeoordeling die in het kader van de bouwvergunningprocedure wordt uitgevoerd voor het Bouwbesluit 2003 en de bouwverordening is in de nieuwe Woningwet vastgelegd in artikel 44, eerste lid, onderdelen a en b. Op de gemeente rust dus in het kader van een bouwaanvraag (slechts) te taak om te bezien of het aannemelijk is dat het bouwwerk zal voldoen aan deze bouwregelgeving. Bevoegdheid van de Minister om handhaving te vorderen Gemeenten zijn en blijven verantwoordelijk voor het eerstelijns toezicht op de naleving van de bouwregelgeving. Als een gemeente hierbij ernstig in gebreke blijft terwijl dat dringend nodig is, heeft de Minister van VROM op grond van artikel 100b van de nieuwe Woningwet een bevoegdheid om te vorderen dat die gemeente handhavend gaat optreden. Bij nalaten daarvan kan de Minister zelf tot handhaving over gaan, op kosten van de gemeente. 1 1 . Het formuleren van een handhavingsbeleid Allereerst legt u vast wie de opdrachtgever is (bijvoorbeeld de wethouder, directeur of gemeentesecretaris) en wie de opdrachtnemer is (bijvoorbeeld de projectleider). Om voldoende medewerking uit de gemeente te verkrijgen, kan het raadzaam zijn om het project via een bestuursopdracht van start te laten gaan. De projectleider maakt aan de hand van de stappen die hierna worden beschreven een projectplan. Dit plan legt hij ter goedkeuring voor aan de opdrachtgever. Via de opdrachtgever wordt het voorgelegd aan het managementteam en het college.Om draagvlak te creëren kan het informeren van de raad zinvol zijn. De planning Via de toezichthouders komt u meer te weten over de praktijk. Door vermeldt ook op welke momenten verslag wordt gedaan aan het hen vroegtijdig bij het vaststellen van prioriteiten te betrekken, cre- managementteam en het college, en op welke momenten bij het managementteam en het college besluitvorming plaatsvindt. eert u bovendien draagvlak voor de keuzes die in het beleidsplan worden gemaakt. Om te komen tot een democratisch, transparant en cyclisch handhavingsbeleid is bij veel gemeenten een cultuur- Bij de opdrachtverstrekking wordt afgesproken hoe ver het handomslag nodig. Ook vanuit dat oogpunt bezien is het verstandig de havingsbeleid reikt: welke wet-en regelgeving valt onder het handhavers vroegtijdig bij de beleidsontwikkeling te betrekken. handhavingsbeleid? Het handhavingsbeleid zal zich in elk geval Bent u eenmaal in de fase waarin beleid wordt geformuleerd, dan moeten richten op de bouwregelgeving. Daarnaast kan ook de is het raadzaam om hierbij de verantwoordelijke portefeuillehou- milieuregelgeving erin worden betrokken. der te betrekken. Een handzaam format van dit stappenplan treft In hoofdstuk 2 leest u op welke voorschriften de handhaving zich u aan in bijlage 1. Zoals eerder opgemerkt, hebben de profesvoor wat betreft de bouwregelgeving toespitst. sionalisering van de milieuhandhaving en de professionalisering van de bouwregelgeving gemeenschappelijke kenmerken. In het ‘Een tip voor andere gemeenten? Gewoon beginnen. Iedereen zit te format in bijlage 1 wordt de onderlinge relatie tussen deze twee wachten op voorbeelden van anderen, maar op een gegeven moment aandachtsgebieden aangegeven. moet je gewoon aan de slag. Dat moment is nu.’ Vincent Martens , gemeente Etten-Leur ‘De vertaalslag van regels naar beleid vergt voor gemeenten vaak veel studie en inzet. Voor mijzelf was het bijzonder om twee aaneengeMet dit stappenplan willen wij u een praktische handreiking biesloten dagen met onze handhavers te kunnen brainstormen. Tijdens den om handhavingsbeleid te formuleren. Voor alle duidelijkheid: deze dagen hebben we een risicoanalyse opgesteld en prioriteiten er zijn geen wettelijke eisen aan het format waarin de gemeente uitgewerkt.’ haar handhavingsbeleid beschrijft. Inmiddels heeft een aantal Rianne Donders-De Leest, wethouder Ruimtelijke Ordening, gemeenten dit stappenplan in de praktijk beproefd. Hun ervaringen Woonbeleid, Woonwagenbeleid, Vervoer en Sport, gemeente zijn in deze uiteindelijke versie verwerkt. Dit alles heeft geleid Etten-Leur 3.1 Van startdocument tot en met implementatie In dit hoofdstuk beschrijven we een stappenplan om een handhavingsbeleid voor de bouwregelgeving te formuleren en in te voeren. Dit hoofdstuk is bedoeld voor diegene die verantwoordelijk is voor het opstellen en uitvoeren van het handhavingsbeleid. U krijgt tips en overwegingen mee om het hele proces van de realisatie van het handhavingsbeleid in goede banen te leiden. De praktische bruikbaarheid staat voorop. Het formuleren van een handhavingsbeleid komt in de kern neer op het aangeven van prioriteiten en het beschrijven van de wijze waarop daar invulling aan wordt gegeven. Uiteraard is het voor het formuleren van een dergelijk beleid essentieel om over de juiste informatie te beschikken. Aan het formuleren van een handhavingsbeleid gaat dan ook een gedegen ambtelijk voorbereidingsproces vooraf. Betrek bij de totstandkoming van het beleid diegenen die kijk hebben op de lokale situatie van de gemeente, op de naleving en mate van overtredingen van voorschriften, en diegenen die verantwoordelijk zijn voor de besluitvorming en de uiteindelijke uitvoering van het beleid. tot een doordacht en praktisch stappenplan voor het opstellen van handhavingsbeleid. Stap 1: de voorbereiding Als u deze eerste stap heeft gezet, beschikt u over een helder startdocument om te komen tot een handhavingsbeleid. Het document beschrijft onder meer de taken, de verantwoordelijkheden en de reikwijdte van het handhavingsbeleid. 1 Stap 2: visie bepalen en uitgangspunten formuleren Nadat u deze stap heeft gezet, zijn de visie die het college heeft op handhaving, en de uitgangspunten en randvoorwaarden voor het handhavingsbeleid duidelijk omschreven. Op basis van collegestukken, strategische documenten (langetermijnvisies), interviews en het bereik van het beoogde handhavingsbeleid, brengt u de uitgangspunten in kaart. Indien het college dit wenst kan er eventueel een bijeenkomst met de raad worden georganiseerd waarin de uitgangspunten worden besproken. Deze uitgangspunten zijn belangrijk bij het bepalen van de prioriteiten in de handhaving. Veiligheid kan een uitgangspunt zijn, maar bijvoorbeeld ook leefbaarheid. Daarnaast neemt u het landelijke beleid in ogenschouw. Stap 3: het uitvoeren van een quick scan van de huidige situatie Na stap 3 beschikt u over een goede beschrijving van de huidige handhavingsopgave en de organisatie (mensen en middelen) waarover u beschikt om invulling te geven aan de handhaving. Om een beeld te schetsen van de huidige situatie brengt u verschillende kwantitatieve en kwalitatieve gegevens in kaart. Als het gaat om de bouwregelgeving zijn de volgende vragen van belang: • at is op dit moment de lokale situatie? Hoeveel hectare W beslaat het buitengebied? Hoeveel bouwvergunningen zijn er afgegeven (gespecificeerd naar gebouwfunctie)? Hoeveel gebruiksvergunningen zijn er afgegeven (gespecificeerd naar type objecten)? Hoe hoog is het percentage eigenwoningbezit? Welke mogelijkheden zijn er voor woningbouw en ontwikkeling van bedrijfslocaties? • at is op dit moment de organisatorische situatie? Hoeveel fte’s W zijn er beschikbaar voor de handhaving? Welke werkwijze wordt er gevolgd bij de handhaving? Welke instrumenten worden er gebruikt bij de vergunningverstrekking en -handhaving? Welke communicatie-instrumenten worden ingezet om naleving van de regels te bevorderen? Op welke doelgroepen richt de communicatie zich? Hoe vindt de dienstverlening aan het loket plaats (hoeveel uur per week)? Welke samenwerkingsverbanden zijn er? • ijn er afspraken over verbetering? Mochten er afspraken zijn Z met het Inspectoraat-Generaal VROM ter verbetering van de handhaving, dan betrekt u deze uiteraard ook in de formulering van de uitgangspunten. De vragen die hier zijn opgenomen dienen ter illustratie. Een complete lijst van vragen die deel uitmaken van een quick scan treft u aan in bijlage 3. Mede afhankelijk van de breedte van het op te zetten beleid en de lokale situatie kunt u zelf vragen toevoegen of verwijderen. Om meer zicht te krijgen op het functioneren van de handhavingsorganisatie, kunt u uw organisatie tegen het licht houden aan de hand van de milieukwaliteitscriteria zoals deze zijn opgesteld voor de handhavingsorganisatie milieu. Deze criteria zijn zeer goed toepasbaar voor elke handhavingsorganisatie. Zie hiervoor ook bijlage 1 en 7. Het antwoord op de vragen vindt u door dossieronderzoek, het uitzetten van vragenlijsten en het afnemen van interviews. Als de gemeente haar informatievoorziening goed op orde heeft, is het relatief eenvoudig om deze informatie boven water te halen. ‘Er is veel voor nodig om alle vragen van de quick scan te beantwoorden. Grote gemeenten zullen best moeite hebben om alle informatie boven water te krijgen. Bepaal daarom vooraf goed je scope. Dan kan best eens blijken dat bepaalde vragen voor jou niet relevant zijn.’ Erik Bos, gemeente Apeldoorn ‘Door de quick scan werden we gedwongen om Etten-Leur cijfermatig in beeld te brengen. Dan kom je erachter dat je geneigd bent te veel op basis van aannames te werken. Eén van onze blinde vlekken was een industrieterrein. Als we daar eerder aandacht aan hadden besteed, was het daar niet zo ver gekomen met het achterstallig onderhoud. De quick scan is dus nuttig.’ Vincent Martens, gemeente Etten-Leur Stap 4: het uitvoeren van een risicoanalyse Na stap 4 weet u welke overtredingen het grootste risico vormen. Omdat de gemeente onmogelijk altijd alles tot in detail kan controleren, wordt een risicoanalyse gemaakt. De analyse laat enerzijds zien waar en in welke situaties eerder de kans bestaat dat de wet wordt overtreden, zodat u uw inzet hierop kunt afstemmen. Anderzijds toont de risicoanalyse waar zich bij overtredingen de grootste negatieve effecten kunnen voordoen. Onder ‘risico’ verstaan we de kans op overtreding vermenigvuldigd met de ernst van de negatieve effecten. U maakt dus een inschatting van de mate waarin bepalingen worden nageleefd en van de negatieve 1 effecten die optreden als dit niet gebeurt. In bijlage 4 wordt een en ander verder uitgelegd. Er wordt niet van u verwacht dat u uitgebreide wetenschappelijke analyses uitvoert. De inschattingen (risico’s en effecten) maakt u op basis van de kennis en ervaring die de gemeente in huis heeft. Uiteraard put u ook uit de informatie die de quick scan heeft opgeleverd. Bij deze handreiking treft u een cd-rom aan om een risicoanalyse uit te voeren. U kunt de indeling afstemmen op de lokale situatie. Het is aan te bevelen de risicoanalyse in workshopverband te maken. Bij de pilots van VROM bleek dat zowel de uitwisseling van kennis en ervaring binnen het ambtelijk apparaat (tussen het management en de verschillende disciplines van de uitvoering) als de uitwisseling van kennis en ervaring tussen de betrokken bestuurder en het ambtelijk apparaat zeer verhelderend is. Vergeet bijvoorbeeld niet de brandweer bij de risicoanalyse en de verdere uitwerking te betrekken. ‘Kennis en ervaring vanuit de praktijk zijn onontbeerlijk bij het opstellen van een gedegen risicoanalyse. Waar de één een groot risico ziet, kan de ervaring van de ander juist duiden op het tegendeel. Vooral de betrokkenheid van politie en brandweer zijn in dit verband erg belangrijk.’ Hans Ooijevaar, gemeente Obdam ‘De risicoanalyse kent ook een duidelijke politiek-bestuurlijke component: hoe worden de risico’s in de politieke arena ervaren? In hoeverre is het imago van de gemeente in het geding? Bij dit onderdeel is de bestuurlijke invloed op prioriteiten al merkbaar. De betrokkenheid van de verantwoordelijke portefeuillehouders is daarom onmisbaar.’ Hans Ooijevaar, gemeente Obdam Stap 5: het stellen van prioriteiten Na stap 5 beschikt u over een doordachte prioriteitenlijst. Met de uitkomsten van de risicoanalyse kunt u een eerste voorstel voor een prioriteitstelling maken. Hierin betrekt u ook de lokale, specifieke aandachtspunten. Het kan voorkomen dat een bepaald aandachtspunt op de risicoanalyse niet hoog scoort, maar dat vanuit beleidsmatige of politieke overwegingen hier wel extra aandacht aan dient te worden besteed. Bij stap 2 zijn wellicht uitgangspunten benoemd die bij het stellen van prioriteiten betrokken moeten worden. Een kritische blik is nodig: tijdens de risicoanalyse zijn alle handhavingstaken afzonderlijk gewogen. Wellicht dat bepaalde zaken niet op een eenduidige manier met elkaar zijn vergeleken. Overigens wil het benoemen van prioriteiten niet zeggen dat u aan de lage prioriteiten verder geen aandacht meer schenkt. Het is zaak om hier op een efficiënte wijze aandacht aan te besteden om zo het naleefgedrag te (blijven) bevorderen. Denk hierbij aan projectmatige of steekproefsgewijze toezichtscontroles. De uitkomsten van de risicoanalyse en de ambtelijk voorgestelde prioriteiten (afgestemd met de portefeuillehouder) legt u ter goedkeuring voor aan het college. ‘Staar je bij het vaststellen van prioriteiten niet blind op het risicomodel. Vanuit andere overwegingen, bijvoorbeeld bestuurlijke relevantie, kan het zijn dat je veel tijd wilt stoppen in zaken die wat betreft risico niet zo hoog scoren.’ Erik Bos, gemeente Apeldoorn ‘Beschouw de risicoanalyse als een hulpmiddel, niet meer dan dat; je moet de uitkomst niet klakkeloos overnemen. De uitkomst wordt vooral bepaald door de factor “kans”. Maar sommige negatieve effecten zijn zó ernstig, dat je ze sowieso in de hand wilt houden, ook al is de kans nog zo klein dat ze optreden.’ Roland Scholten, gemeente Renkum Stap 6: toezicht houden en sanctioneren Na stap 6 is het duidelijk op welke wijze (intensiteit en frequentie) er toezicht wordt gehouden en welke sancties passen bij welke overtredingen. Stap 6a: toezicht houden Op basis van de prioriteitenlijst uit stap 5 geeft u aan op welke manier er toezicht gehouden moet worden. De hoogste prioriteiten verdienen een pro-actief toezicht: er wordt actief toegezien op het naleven van de bepaling. Het is overzichtelijk als u per prioriteit de volgende zaken uitwerkt: • at is de handhavingsomvang? Hoeveel overtredingen worden W geconstateerd in de huidige aanpak? Wat is de verwachting van het aantal overtredingen? • elke toezichtsstrategie gaat u hanteren? Hierbij staat centraal: W op welke wijze komt u er als gemeente achter dat zich een overtreding voordoet? Hoe actief bent u om een overtreding op te sporen? Bijvoorbeeld: - lle kinderopvanglocaties worden eens per jaar gecontroA 1 leerd op brandveiligheid (in het uitvoeringsplan legt u vast op welke aspecten wordt gecontroleerd; dit hoeven niet alle aspecten te zijn). Daarnaast vinden er nog extra steekproefsgewijze controles plaats. - lle nieuwbouwwerken worden gecontroleerd bij het leggen A van de fundering en de oplevering. Bij utiliteitsgebouwen voor meer dan vijftig personen en/of bijzondere locaties worden aan de hand van de vergunning de controlemomenten bepaald • elke sanctiestrategie wordt gevolgd? Welke stappen worden W gevolgd bij welke overtreding? • elke overige maatregelen kunnen worden genomen om de W naleving te bevorderen? • oeveel capaciteit is bij deze aanpak nodig? H Geef ook aan hoe er met de lagere prioriteiten wordt omgegaan. Passende vormen van toezicht voor lagere prioriteiten zijn: minder intensief toezicht (bijvoorbeeld alleen na een melding van burgers), een gebiedsgerichte controle of kleine steekproeven. Met name bij het opsporen van illegale activiteiten is het raadzaam gebiedsgerichte controles uit te voeren. Een aantal gemeenten creëert bijvoorbeeld een integrale oog- en oorfunctie van de toezichthouder. De toezichthouders van andere terreinen (bijvoorbeeld milieu) kijken niet alleen naar hun eigen taakveld, maar hebben een breder blikveld. Er moeten echter wel voldoende waarborgen zijn dat deze oog- en oorfunctie daadwerkel |
Download | |
| Verslag Businessgame.pdf | ||
| Verslag Businessgame ‘Sturen op Compliance, sturen op nalevingbereidheid’, 22 juni 2006, VIDE Op 22 juni 2006 heeft Vide een businessgame ‘Sturen op Compliance, Sturen op nalevingbereidheid’ georganiseerd. De businessgame vond plaats ten kantore van het College Bescherming Persoonsgevens in Den Haag. Jeroen van der Heijden nam deel aan het spel en doet verslag. Jeroen van der Heijden is werkzaam als onderzoeker aan de Technische Universiteit Delft bij het onderzoeksinstituut OTB. Hij houdt zich bezig met een promotieonderzoek naar de handhaving van technische bouwvoorschriften. Binnen dit onderzoek staan verschillende handhavingstrategieën en uitvoeringsmodellen centraal. De strategieën bewegen zich tussen een instrumentele op bestraffing gerichte en een normatieve op gedragsverandering gerichte aanpak; de modellen bewegen zich tussen volledige uitvoering van handhaving door de overheid en zuivere zelfregulering. Vanuit dit kader was hij dan ook geïnteresseerd in deelname aan de businessgame. Woorden als ‘compliance’ en ‘nalevingsbereidheid’ zijn hot in beleidsontwikkelend Nederland. Daar waar aanvankelijk nog volgens een command and control strategie gedacht werd, zien steeds vaker andere handhavingstrategieën in Nederland het licht. Traditioneel wordt binnen handhaving- en reguleringsliteratuur onderscheid gemaakt in deze command and control benadering en een compliance benadering. De command and control benadering gaat uit van een strikte overheid, die beoogt het niet naleven van wet en regelgeving te af te schrikken door bestraffing achteraf of sanctiedreiging vooraf1. De compliance benadering beoogt spontane naleving van wet- en regelgeving te bewerkstelligen2. Op beide benaderingen valt kritiek te leveren. Zo zou een command and control benadering kostbaar en inefficiënt zijn, innovaties in de weg staan en zich te veel richten op handhaving ‘achteraf’3. De compliance benadering, daarentegen, zou te veel calculerend gedrag van de onder toezicht gestelden oproepen4. Echter, daar waar onderzoek naar deze benaderingen zich lange tijd richtte op de kwaliteit van wet- en regelgeving en de handhaving ervan, lijkt de aandacht te verschuiven naar de vraag waarom burgers en bedrijven wet- en regelgeving (niet) naleven5. Binnen dit kader past dan ook de door het Ministerie van Justitie ontwikkelde ‘Tafel van Elf’; een model dat centraal stond in het eerste deel van de businessgame. De ‘Tafel van Elf is een model, dat gebruikt kan worden om inzicht te krijgen in het beeld over de (te verwachten) naleving van wet- en regelgeving. Het model, gebaseerd op de gedragswetenschappen, vormt een samenhangend geheel van elf factoren, die met elkaar bepalend zijn voor de mate van naleving van wet- en regelgeving. De elf factoren zijn onderverdeeld in dimensies voor spontane naleving en dimensies voor handhaving6. Op basis van de elf factoren die de dimensies voor spontane naleving en de dimensies voor handhaving vormen, zijn verschillende nalevingprofielen opgesteld. Er kan onderscheid worden gemaakt in: (1) onbewuste nalevers: degenen die wet- en regelgeving niet goed kennen en deze zonder het te beseffen toch naleven, (2) onbewuste overtreders: degenen die wet- en regelgeving niet goed kennen en deze zonder het te beseffen overtreden, (3) spontane nalevers: degenen die wet- en regelgeving kennen en deze uit zichzelf altijd (zouden) naleven, ongeacht de santie(kans), (4) spontane overtreders: degenen die wet- en regelgeving kennen en deze uit zichzelf altijd (zouden) overtreden, ongeacht de sanctie(kans), (5) calculerende nalevers: degenen die wet- en regelgeving kennen en die zouden willen overtreden, maar dit met het oog op de handhavingactiviteiten niet (zouden) doen, (6) 1 Zie bijvoorbeeld Hawkins, K., 1984, Environment and Enforcement: Regulation and Social Definition of Pollution, Oxford (Clarendon Press) en Reiss, A., 1984, Selecting Strategies of Social Control Over Organizational Life, in: Hawkins, K. en J.M. Thomas (red.), 1984, Enforcing Regulation, Boston/Den Haag (Kluwer-Nijhoff), pp. 23-35 2 Zie bijvoorbeeld Kagan, R.A., 1994, Regulatory Enforcement, in: Handbook of Regulation and Administrative Law, New York 3 Zie bijvoorbeeld Fairman, R. en C. Yapp, 2005, Enforced Self-Regulation, Prescription, and Conceptions of Compliance within Small Businesses: The Impact of Enforcement, in: Law & Policy, vol. 27, nr. 4 4 Zie bijvoorbeeld Parker, C., 2000, Reinventing Regulation Within the Corporation. Compliance-Oriented Regulatory Innovation, Administration &Society, vol. 32, nr. 5, pp. 529-565 5 Zie bijvoorbeeld May, P.J., 2004, Compliance Motivations: Affirmative and Negative Bases, Law & Society Review, vol. 38, nr. 1, pp. 41-68 6 Zie Ministerie van Justitie, 2004, Tafel van elf, Den Haag (Ministerie van Justitie/Expertisecentrum Rechtshandhaving) en Prinsen, H.M. en R.M.M. Vossen, 2003, Naleving en handhaving van regelgeving. Loont het de moeite?, Justitiële verkenningen, jaargang 29, nr. 9, Den Haag (Boom Juridische Uitgevers) pp. 53-69 calculerende overtreders: degenen die wet- en regelgeving kennen en deze op basis van een inschatting van de sanctiekans overtreden, en (7) moeilijk beïnvloedbaren: gezagsgetrouwen en gezagsontrouwen7. Onder de eerste dimensie vallen: (1) de bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep, (2) de (im)materiële voor- en nadelen die uit naleving of overtreding van de regel(s) volgen, (3) de mate waarin de wet- en regelgeving door de doelgroep acceptabel wordt gevonden, (4) de mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren aan het gezag van de overheid, en (5) de door de doelgroep ingeschatte kans op positieve of negatieve sanctionering van hun gedrag door anderen dan de overheid. Van deze vijf dimensies kan een inschatting gemaakt worden in hoeverre zij nalevingbevorderend werken. Deze vijf dimensies leveren een beeld op van spontane naleving: de intrinsieke geneigdheid om na te leven. Onder de tweede dimensie vallen: (6) de door de doelgroep ingeschatte meldingskans; de kans dat een overtreding die is geconstateerd door anderen dan de overheid wordt gemeld aan overheidsinstanties, (7) de door de doelgroep ingeschatte controlekans; de kans dat men door de overheid wordt gecontroleerd op het begaan van een overtreding, (8) de door de doelgroep ingeschatte detectiekans; de kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt, (9) de (verhoogde) gepercipieerde kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden, (10) de door de doelgroep ingeschatte sanctiekans; de kans op een sanctie indien na controle een overtreding is geconstateerd, en (11) de sanctie-ernst; de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctieoplegging. Deze zes dimensies leveren een beeld op van de overtredingsgeneigdheid van onder toezicht gestelden. Tezamen met de dimensies voor spontane naleving kan een totaalbeeld worden verkregen van de sterke en de zwakke facetten van de handhaving van wet- en regelgeving. Met kennis over de ‘Tafel van Elf’ in het achterhoofd werd aangevangen met het spelen van de businessgame. Het spel speelde zich af in de belangrijkste probleemwijk van een stad in Nederland. In deze wijk was een het innen van belastinggeld door een deurwaarder bij een onder de lokale bevolking geliefde bewonder, de aanleiding geweest tot wat het in de media had geschopt tot “ernstige rellen in probleemwijk”. De deelnemers aan het spel dienden een bepaalde rol op zich te nemen. Gekozen kon worden voor ondermeer: projectleider fraudebestrijding van een landelijke inspectiedienst, inspecteur van een landelijke inspectiedienst, handhavingcoördinator van een intergemeentelijk samenwerkingsverband, officier van justitie, handhavingregisseur van de gemeente, afdelingsmanager, sociaal rechercheur, persvoorlichter, teamleider wijkbeheer. Aan elke rol was een bepaald speelbudget verbonden en elke rol beschikte over specifieke informatie over het voorval in de wijk, die de andere deelnemers onbekend was. Doel van de game was het krijgen van inzicht in de synergetische mogelijkheden van samenwerking tussen verschillende handhavings- en inspectiediensten bij het sturen op effecten. Daarnaast had de game tot doel inzicht te krijgen in het belang van een goede probleemanalyse vooraf en het kiezen van een juiste marsroute. De game speelde zich af in een periode van acht maanden, waarbij elk half uur real-time een maand speeltijd verstreek. Er werd daarmee flinke druk uitgeoefend op de spelers. Na een periode van vier maanden diende een handhavingsbeleid geformuleerd te worden, in de daarop volgende periode diende het beleid te worden uitgevoerd. De game werd gespeeld in twee parallelle groepen, waardoor na afloop een vergelijk gemaakt kon worden in de gekozen strategieën en de bereikte effecten. De eerste vier maanden van de game stonden in het teken van informatieverzameling. De deelnemers aan het spel introduceerden zichzelf binnen het interdisciplinaire team en stelde elkaar op de hoogte van de hun bekende informatie. In de introductieronde werd al snel duidelijk, dat niemand precies wist wat er was gebeurd in de probleemwijk. Veel informatie was via-via te oren gekomen of had men opgepikt in de media. Daarbij hadden verschillende leden van het team in hun rol bepaalde eigen belangen toegewezen 7 M.i. schiet het benoemen van dit nalevingprofiel het doel van de exercitie voorbij. Indien deze groep moeilijk beïnvloedbaar is omdat ze regelgeving niet kent, kan ze immers onder het nalevingprofiel onbewuste nalevers of onbewuste overtreders worden geschaard; indien de groep moeilijk beïnvloedbaar is omdat ze niet reageerd op handhavingprikkels kan ze onder het nalevingprofiel spontane nalevers of spontane overtreders worden geschaard – maar dat terzijde. gekregen, waardoor hun gedrag niet altijd in het belang van de groep was. Dit handelen in eigenbelang wordt binnen de meer klassieke reguleringsliteratuur vaak gezien als de drijfveer voor deelname aan het politieke proces door politici en belangengroeperingen8. Om meer informatie te krijgen over hetgeen daadwerkelijk had plaatsgevonden in de probleemwijk kon informatie gekocht worden van verschillende key-persons binnen de wijk – na de periode van vier maanden werd deze optie afgesloten. Informatie van deze personen was relatief goedkoop in vergelijk met de in te zetten middelen om de problematiek aan te pakken, het budget waarover het interdisciplinaire team beschikte was ruim. Toch werd aanvankelijk zeer beperkt informatie ingekocht. Met name omdat het niet geheel duidelijk was, welke persoon nou de meest relevante informatie kon verstrekken en de verstrekte informatie elkaar nogal eens tegensprak. Uiteindelijk bleek, dat er niet zozeer sprake was van een probleemwijk, maar van een wijk met verschillende problemen. Vier maanden gaan snel, twee uur nog sneller, dus na het verzamelen en inventariseren diende zo snel mogelijk een handhavingsbeleid geformuleerd te worden. Uit de beleidspraktijk komt naar voren, dat doelen vaak ‘meervoudig, conflicterend en vaag’ te zijn. Er is sprake van het vaststellen van te ambitieuze doelen – onrealiseerbare doelen doordat met opzet verder wordt gemikt, dan wat binnen het bereik ligt van de beschikbare middelen. Het vaststellen van symbolische doelen – doelstellingen die niet zijn gericht op feitelijke maatschappelijke veranderingen, maar zich meer richten op de wensen of voorstellingen van bepaalde actoren binnen de maatschappij; deze krijgen “het ideële gelijk aan hun kant”. Of het vaststellen van vage doelen – doeleinden die worden beschreven in niet nader aangeduide voorwaarden, abstracte begrippen, onduidelijke formuleringen en gebrekkige toelichting en niet nader van getalsmatige criteria over omvang of intensiteit worden voorzien9. De deelnemers aan het spel bleken onder de tijdsdruk moeite te hebben met het formuleren van doelen: Waren de problemen helder genoeg in kaart gebracht? Was er wel voldoende informatie ingewonnen om een goed overzicht te hebben van de problematiek? Wie moest geloofd worden en wie niet? En ook niet onbelangrijk: waren er in de afgelopen vier maanden al acties uitgezet, of had ‘de politiek’ nog niets van zich laten horen in de wijk? Veel vragen, weinig antwoorden en nog minder tijd om na te denken. Een snelle analyse van de verkregen informatie leerde, dat het grootste probleem gevonden kon worden in het verlies van vertrouwen van de burgers in de politiek. “Ze komen alleen halen, maar nooit iets brengen” was de gehoorde kritiek in de wijk. Er diende dus ingespeeld te worden op het herstellen van het vertrouwen in de politiek. Inzet van de zogenaamde opinionleiders binnen de wijk om zo de beeldvorming van bewoners over de politiek te beïnvloeden bleek een goede keuze. Ook prioritering in aanpak van geconstateerde problemen, bleek van belang. Immers, niet alle doelen konden worden aangepakt omdat daarvoor ofwel de middelen, ofwel de tijd voor ontbrak - er diende een inschatting gemaakt te worden van de risico’s die niet (direct) handhaven met zich meebrengen. De keuze van een handhavingstrategie blijkt van invloed te zijn op het naleefgedrag van onder toezicht gestelden. Dit wordt (meer algemeen) mede bepaald door de relatie tussen controleur en onder toezicht gestelde en de handhavingstijl van deze controleur10. Daarnaast lijken ook informele sanctionering en informele controle van grote invloed op het naleefgedrag. Met name het verlies van reputatie (binnen de eigen groep) wordt door de verschillende auteurs genoemd als sterke vorm van informele sanctionering11. Een laatste aspect dat van invloed lijkt op het naleefgedrag is het tijdstip van interventie. Verschillende ‘tijdstippen’ voor 8 Zie bijvoorbeeld Peltzman, S., (1976), Towards a More General Theory of Regulation, in: Journal of Law and Economics, no. 19 (August), pp. 211-240; Posner, R., 1971, Taxation by Regulation, in: Bell Journal of Economics and Management Science, no. 2 (Spring), pp. 22-50; Posner, R., 1974, Theories of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, no. 5 (Autumn), pp. 335-358 en Stigler, G.J., 1971, The Theory of Economic Regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, no. 2 (Spring), pp. 3-21 9 Zie bijvoorbeeld: Herweyerm M., 1987, ‘De dynamiek van doestellend gedrag: een struikelblok voor evaluatieonderzoek’, in: Lehning, P.B. en J.B.D. Simonis (red.), 1987, Handboek beleidswetenschap, Amsterdam/Meppel (Boom), pp. 177-195 10 Ayres, I. en J. Braithwaite, 1992, Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate, New York (Oxford University Press); Gunningham, N., P. Gabrovsky en D. Sinclair, 1998, Smart Regulation. Designing Environmental Policy, Oxford (Clarendon Press); Braithwaite, J., 2002, Restorative Justice and Responsive Regulation, Oxford/New York (Oxford University Press); May, P.J., 2004, Compliance Motivations: Affirmative and Negative Bases, Law & Society Review, vol. 38, nr. 1, pp. 41-68 11 Ibid. interveniërende acties kunnen worden onderscheiden12: preventieve acties, daadgerichte acties en schadegerichte acties (preventive, act-based en harm-based). Preventieve acties zijn gericht op het voorkomen van schade door overtreding van regelgeving. Gesteld wordt, dat deze vorm van interventie zeer informatiebehoevend en kostbaar is. Bezien vanuit het perspectief van de overheid zal het goedkoper zijn om af te wachten tot schade is opgetreden, omdat slechts een klein deel van de overtredingen zal resulteren in feitelijke schade. Vanuit een op risicomanagement gebaseerd model beschouwd, wordt gesteld dat voor preventieve maatregelen gekozen kan worden als de kosten van herstel of de risico’s groot (en politiek of maatschappelijk onacceptabel) zijn13. Daadgerichte acties zouden de voorkeur boven preventieve acties hebben als het voorafgaand aan acties van onder toezicht gestelden moeilijk is vast te stellen, dat daadwerkelijk aan de regelgeving zal worden voldaan. Inspectie van de onder toezicht gestelden geniet dan ook de voorkeur. Daadgerichte acties zouden ook de voorkeur boven schadegerichte acties hebben, omdat bij deze laatste vorm niet-naleving heeft geleid tot ongewenste en mogelijk moeilijk (kostbaar) te herstellen schade. Daarbij lijkt van daadgerichte acties een preventieve werking uit te gaan, omdat onder toezicht gestelden, eventueel door sanctionering, worden aangespoord regelgeving na te leven14. Uiteindelijk bleek in de groepen voor verschillende strategieën gekozen te zijn. Met name de beschikbare informatie bleek aanleiding tot het kiezen van een strategie. Daarnaast bleek met de beschikbare informatie op verschillende wijze te zijn omgegaan: in één groep was ervoor gekozen om de verkregen informatie te verbeelden in een kaart, in de andere groep was er voor gekozen om verkregen informatie te toetsen bij andere key-persons. Hiermee bleek de eerste groep zich een goed beeld te hebben gevormd van de wijk (een eiland met twee toegangswegen – essentiële informatie die door de andere groep niet als zodanig was opgevat) en hetgeen er gebeurd was; de andere groep had een minder uitgebreid beeld gevormd van hetgeen er was gebeurd, maar wist de objectiviteit van de verkregen informatie meer op waarde te schatten. Voor beide groepen bleek na afloop het belang van het verkrijgen en verwerken van veel informatie in de beginfase van een vergelijkbaar incident. Daarnaast bleek de inschatting van de waarde van verkregen informatie sterk afhankelijk van het (subjectieve) beeld, dat een deelnemer had van de informant: het hoofd van de politie werd als zeer betrouwbaar gezien, de buurvrouw van de bewoonster bij wie de deurwaarder was langs geweest niet – terwijl zij juist over zeer essentiële informatie beschikte. Het betrekken van opnionleaders om beeldvorming te beïnvloeden bleek van grote waarde evenals het duidelijk prioriteren van de beleidsdoelen. Ir. J.J. van der Heijden OTB Research Institute for Housing, Urban and Mobility Studies P.O. Box 5030, 2600 GA Delft The Netherlands tel: +31 (0) 15 278 1658 mob: +31 (0) 6 1677 0907 j.vd.heijden@otb.tudelft.nl www.otb.tudelft.nl 12 Shavell, S., 1993, The Optimal Structure of Law Enforcement, Journal of Law and Economics, vol. 36, nr. 1, deel 2, pp. 255287 13 Baldwin, R., B. Hutter en H. Rothstein, 2000, Risk Regulation, Management and Compliance. A report to the BRI Inquiry, Londen (London School of Economics and Political Science) 14 Ibid noot 11 |
Download | |
| Ontwikkelingen en overwegingen.pdf | ||
| ONTWIKKELINGEN EN OVERWEGINGEN BIJ TRANSPARANTIE TRANSPARANTIE bij de VROM Inspectie Eindessay ten behoeve van de afronding van de NSOB cursus Toezicht voor Toezichthouders 2006 Opgesteld door: Rob Jansen, VROM-Inspectie KFD Wim Munters, VROM-Inspectie Regio Noord april 2006 1 Samenvatting In dit essay zijn de laatste ontwikkelingen ten aanzien van de te stellen eisen aan een transparante toezichthouder geïnventariseerd. Deze inventarisatie heeft plaatsgevonden aan de hand van een tweetal publicaties in het cursusmateriaal: het artikel van Prof. Mertens “Trends in de inspectiemethodologie” (2002) en de Kaderstellende Visie op Toezicht 2005. Daarnaast is gebruik gemaakt van een zeer recente publicatie van de commissie Stevens: “Het gezicht van toezicht” (maart 2006). Op basis van de drie documenten is een punten lijst van “eisen” ten aanzien van een transparantie toezichthouder afgeleid. Dit zijn de volgende 7 punten: 1. Nut en noodzaak verhelderen; duidelijk maken waarom toezicht wordt gehouden en hoe zich dat verhoudt in het stelsel van checks en balances. 2. Onafhankelijkheid waarborgen; vastgelegd in een organisatieregeling en in bijzondere gevallen voorzien van een wettelijke basis. 3. Maatschappelijke groeperingen betrekken, bij de beleidsvorming van de toezichthouder; (groeperingen die belang hebben bij het toezicht) 4. Keuzes vooraf vastleggen; toezichtobjecten, doelen methoden en capaciteitsinzet vastgelegd in een zoveel mogelijk openbaar toezicht- en handhavingsplan. 5. Actief openbaar maken toezichtbevindingen; ten minste op geaggregeerd niveau. 6. Resultaat van toezicht in jaarverslag; verantwoording over effectiviteit en doelmatigheid van gemaakte keuzes en over de wijze van functioneren. Effecten en profijt van toezicht inzichtelijk maken. 7. Eigen werkwijze van de toezichthouder regelmatig laten toetsen. Toets openbaar maken. Vervolgens zijn de organisaties van de stellers (VROM-Inspectie en KFD) langs deze maatlat gelegd om na te gaan in hoeverre thans al sprake is van een transparante toezichthouder. Geconcludeerd kan worden dat de VI op het terrein van transparantie goed op weg is. Op onderdelen is het vormgeven van transparantie echter nog in ontwikkeling, waarvan de belangrijkste zijn: het actief openbaar maken van toezichtbevindingen het betrekken van maatschappelijke groeperingen het extern laten toetsen van de eigen werkwijze 2 Inhoudsopgave Samenvatting ......................................................................................................................................................... 2 1. Inleiding ......................................................................................................................................................... 4 2. Inspectie en transparantie ............................................................................................................................ 6 2.1 Stand van zaken bij VROM-Inspectie ................................................................................................ 6 2.2 Stand van zaken bij de KFD ................................................................................................................. 7 3. Conclusie, opgaven voor de toekomst en bijbehorende dilemma’s........................................................... 9 3 1. Inleiding Transparantie wordt al een aantal jaren als een essentieel kenmerk van de werkwijze van toezichthouders beschouwd. Ze kan niet los van andere essentiële kenmerken worden bezien, zo is transparantie nauw verbonden met de onafhankelijke positie van de toezichthouder. Transparantie is een vereiste om die positie te kunnen rechtvaardigen. De commissie Stevens omschrijft de rol van transparantie in het rapport “Het gezicht van toezicht” (maart 2006) als volgt. “Transparantie is gericht op het verhelderen van het functioneren van toezichtorganen”. Mertens schetst in zijn artikel “Trends in de inspectiemethodologie” uit 2002 de ontwikkeling bij toezichthouders van besloten beleidsvorming naar transparantie. Mertens verstaat er onder andere onder dat inspecties: • zichtbaar maken hoe ze werken en met welke resultaten; • uitleg geven over de gevolgde werkwijze en de gemaakte keuzes verantwoorden. • maatschappelijke groeperingen die belang hebben bij het toezicht betrekken bij de beleidsvorming van de toezichthouder. Doel van die transparantie is in de ogen van Mertens mede om de positie en de rol van de toezichthouder te verhelderen. Die is er niet primair om overtredingen bestraffen, maar is gericht op de verbetering van de werking van het systeem. Transparantie is één van de zes principes van goed toezicht uit de kaderstellende visie op toezicht 2005 van het kabinet, naast onafhankelijkheid, professionaliteit, selectiviteit, slagvaardigheid en samenwerking. Transparantie was als één van de leidende principes al opgenomen in kaderstellende visie op toezicht van 2001. In de kaderstellende visie op toezicht 2005 wordt het principe “transparant toezicht” als volgt verwoord. “Een goede toezichthouder legt uit waarom hij toezicht houdt en maakt de keuzes in het toezicht inzichtelijk. Waarborgen van zijn onafhankelijkheid worden vastgelegd. De toezichthouder maakt zijn bevindingen zoveel mogelijk actief openbaar. De transparante toezichthouder verantwoordt zich achteraf over de keuzes en de behaalde resultaten.” In de kaderstellende visie 2005 wordt het begrip transparantie nader geduid. De transparantie heeft betrekking op het inzichtelijk maken van 5 aspecten van toezicht: • • • • • Nut en noodzaak; duidelijk maken waarom toezicht wordt gehouden en hoe zich dat verhoudt in het stelsel van checks en balances; Waarborgen voor onafhankelijkheid; vastgelegd in een organisatieregeling en in bijzondere gevallen voorzien van een wettelijke basis Keuzes; toezichtobjecten, doelen methoden en capaciteitsinzet vastgelegd in een zoveel mogelijk openbaar toezichts- en handhavingsplan. Bevindingen; toezichtbevindingen ten minste op geaggregeerd niveau actief openbaar. Resultaat van toezicht; achteraf in een openbaar jaarverslag verantwoording over effectiviteit en doelmatigheid van gemaakte keuzes en over de wijze van functioneren. Effecten en profijt van toezicht inzichtelijk maken. In het rapport van de commissie Stevens zijn de volgende opmerkingen te vinden over transparantie: • • • • • • • Burgers en ondernemers willen informatie over de werkwijze van de toezichthouder en een verantwoording van de resultaten Er wordt geklaagd over bemoeizucht en profileringsdrang van de toezichthouder Geadviseerd wordt in dit verband te werken aan een goede relatie en communicatie (dialoog) met de toezichtgenieter om naleving te bevorderen, onder meer bij het nader invullen van open norm door betrokkenheid van de toezichtgenieter Het “invullen” van een open norm door de toezichthouder i.o.m. de toezichtgenieter dient prudent en dus transparant te gebeuren Publiceren van een interventie kan de naleefbereidheid verhogen van overigen Transparantie heeft een relatie met de ministeriële verantwoordelijkheid, fair play en vanwege open norm ook met professionaliteit van de toezichthouder Betrekken van burger en andere stakeholders 4 Van de elementen die Mertens en Steven relevant achten komt het “betrekken van maatschappelijke groeperingen”niet terug in de kaderstellende visie van 2005. Wij achten dit echter een zeer relevant onderdeel van transparantie en voegen dat toe aan de vijf aspecten uit de kaderstellende visie. De elementen die de commissie Stevens aanroert kunnen allen worden ondergebracht in de 5 aspecten uit de kabinetsvisie of het door aspect “betrekken van maatschappelijke groeperingen”. In de kaderstellende visie wordt wel belang gehecht aan de wijze van functioneren van de toezichthouder, maar het kabinet gaat daarin niet verder dan een in het openbaar jaarverslag beschrijven van de wijze van functioneren. Voor een toezichthouder die waarde hecht aan transparantie lijkt dit een magere invulling. Een toezichthouder die aan onder toezicht gestelden hoge eisen stelt, ook voor wat betreft werkwijze en functioneren, doet er goed aan op dit punt zelf het goede voorbeeld te geven. We pleiten ervoor om transparantie van de wijze van functioneren als een separaat aspect van transparantie te benoemen. Bij de invulling ervan kan worden gedacht aan een audit of een collegiale toets door een collega toezichthouder. Wij komen daarmee op 7 aspecten van transparantie die van belang zijn voor een toezichthouder. 1. Nut en noodzaak verhelderen; duidelijk maken waarom toezicht wordt gehouden en hoe zich dat verhoudt in het stelsel van checks en balances. 2. Onafhankelijkheid waarborgen; vastgelegd in een organisatieregeling en in bijzondere gevallen voorzien van een wettelijke basis. 3. Maatschappelijke groeperingen betrekken, bij de beleidsvorming van de toezichthouder; (groeperingen die belang hebben bij het toezicht) 4. Keuzes vooraf vastleggen; toezichtobjecten, doelen methoden en capaciteitsinzet vastgelegd in een zoveel mogelijk openbaar toezichts- en handhavingsplan. 5. Actief openbaar maken toezichtbevindingen; ten minste op geaggregeerd niveau. 6. Resultaat van toezicht in jaarverslag; verantwoording over effectiviteit en doelmatigheid van gemaakte keuzes en over de wijze van functioneren. Effecten en profijt van toezicht inzichtelijk maken. 7. Eigen werkwijze van de toezichthouder regelmatig laten toetsen. Toets openbaar maken. Belangrijk element van transparantie is openbaarheid. Aan de openbaarheid worden door het kabinet in de kaderstellende visie 2005 wel grenzen gesteld. • Operationele gegevens van de toezichthouder zijn niet openbaar tenzij met openbaarmaking het toezichtsdoel wordt gediend. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het niet openbaar maken van data en locaties waarop controles van het vrachtvervoer over de weg zullen plaatsvinden. Bij openbaarmaking van toezichtbevindingen wordt rekening gehouden met privacygevoelige informatie, gevoelige bedrijfsgegevens of imagoschade. • In deze bijdrage verkennen wij het begrip transparantie nader. Omdat het belang van transparantie al een aantal jaren wordt onderkend in toezichtsland is het relevant om te bezien waar we met betrekking tot dit begrip nu staan. In deze bijdrage gaan we in op de stand van zaken rond transparantie bij de VROM-Inspectie (VI) met speciale aandacht voor de Kernfysische Dienst (KFD). 5 2. Inspectie en transparantie In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de concrete activiteiten met betrekking tot transparantie bij de VROM-Inspectie en daarbinnen de Kern Fysische Dienst. Er wordt een vergelijking gemaakt met de 7 aspecten zoals genoemd in de inleiding: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Nut en noodzaak verhelderen; Onafhankelijkheid waarborgen; Maatschappelijke groeperingen betrekken; Keuzes vooraf vastleggen; Actief openbaar maken toezichtbevindingen; Resultaat van toezicht in jaarverslag; Eigen werkwijze van de toezichthouder regelmatig laten toetsen. 2.1 Stand van zaken bij VROM-Inspectie Ad 1. Nut en noodzaak verhelderen. Aan dit element van transparantie wordt door de VI voortdurend en met gebruikmaking van verschillende instrumenten aandacht besteed. In jaarverslagen en bij publicatie van toezichtbevindingen is dit steeds een belangrijk aspect. Meer recent is er een grotere druk op dit element komen te liggen door discussies rond de motie Aptroot en de commissie Alders. Voor dit aspect is er een onderscheid tussen het eerste en tweedelijns toezicht. Bij het eerste lijns toezicht is de huidige situatie dat het nut wordt afgeleid van het bestaat van VROM-wetten waarvan de naleving moet worden gerealiseerd, vanuit de doelstelling om de veiligheid en gezondheid te bevorderen. Gegeven de capaciteit wordt via de nalevingsstrategie de uiteindelijke capaciteitsverdeling gemaakt. Het nut staat niet ter discussie, maar het denken over de invulling van het toezicht op alternatieve wijze zoals verwoord in het rapport Vreemde Ogen moet nog op gang komen. Bij het tweede lijns toezicht is VROM rechtstreeks betrokken bij de discussie in het kader van de rapportage van de cie Alders. Hier staat met name het nut van het tweede lijns toezicht op gemeenten en provincies ter discussie Ad 2. Onafhankelijkheid waarborgen. De onafhankelijke positie van de VI is in een openbaar organisatiebesluit, is vastgelegd. In samenhang met het Organisatiebesluit VROM, waarin de organisatorische taken en verantwoordelijkheden van de verschillende dienstonderdelen van het departement zijn vastgelegd is daarmee voor de Inspecteur-Generaal een positie gecreëerd die ten minste gelijkwaardig is aan die van de beleids-dg’s. Dit werkt in de praktijk goed. Een zeer praktisch hulpmiddel hierbij zijn de zogenaamde feedbacksignalen. Hierbij worden per kwartaal de bewindslieden geïnformeerd over belangrijke issues vanuit de VI. De IG heeft een apart overleg met de bewindslieden. Daarnaast bila’s met de DG’s. Ad 3 Maatschappelijke groeperingen betrekken Vanuit de ontwikkeling van de interventiestrategie en compliance assistance komt de noodzaak naar voren meer in dialoogvorm met organisaties van toezichtgenieters om te gaan. Het gaat hierbij, gezien het te grote aantal individuele toezichtgenieters, meestal om het onderhouden van relaties met branche-organisaties, VNG, IPO en dergelijke. Tevens worden hierbij good-practices aangereikt en handleidingen. Ter vergroting van de slagvaardigheid en de eenheid van optreden is onlangs (per 1 maart 2006) in de VI een aantal portefeuilles vastgesteld, die in principe domeinen van toezicht genoemd kunnen worden. Deze domeinen werken dwars op de hiërarchische structuur. Ter nog verdere verhoging van de betrokkenheid van de burger en de informatie voorziening naar de samenleving is ook een portefeuille Burgers in het leven geroepen. De portefeuille Burgers beoogt de volgende onderwerpen te omvatten: • Burgerbrieven • Bubi’s • Bewoners gerelateerde onderwerpen op het terrein van Wonen • Beleid met Burgers i.h.b. de inbreng van de VI • Feedbacksignalen • Externe communicatie 6 Ad 4 Keuzes vooraf vastleggen. Jaarlijks wordt er een inspectieplan op hoofdlijnen gepubliceerd. Het jaarplan geeft in globale termen de belangrijkste prioriteiten weer. Bij de prioriteitsstelling worden de wensen van de samenleving meegewogen (zie ook pt 3: burgers). Het gepercipieerde risico komt namelijk niet altijd overeen met het wetenschappelijke risico. Belangrijk selectiemiddel is de nalevingsstrategie. Ten aanzien van de aanpak zijn er publicaties op het gebied van de nalevingsstrategie (keuze model t.a.v. de prioriteitsstelling) en de interventiestrategie (slimme mix van methoden, samenwerking met partners). In de publicaties wordt ook de accentverschuiving met betrekking tot de toepassing van compliance assistance vermeld. Het oplossen van het probleem komt steeds meer centraal te staan. Via het samenwerkingsverband in het verband van het Bestuurlijk Landelijke Overleg Milieu is een sanctiestrategie en een aantal interventiestrategieën gepubliceerd. Op de website zijn inmiddels over een beperkt aantal lopende projecten gedetailleerde informatie te vinden. Dit zou kunnen worden uitgebreid. Ad 5 Actief openbaar maken toezichtbevindingen Naast het jaarverslag worden ook gedetailleerdere publicaties uitgebracht ten aanzien van een thema of een branchebreed of ketenonderzoek. Er wordt door de VI in toenemende mate gebruik gemaakt van de aankondiging van een landelijke actie en de publicatie van de bevindingen via de media. Ten aanzien van de actieve en maximale openbaarmaking en perscommunicatie van inspectiebevindingen is echter nog een verdere ontwikkeling nodig. Het op de kaart zetten van de VI met de IG als boegbeeld en de ontwikkeling van de website zal verder vorm dienen te krijgen. Het zijn de medewerkers van VI die dit nadrukkelijk hebben verzocht in een medewerkers tevredenheidsonderzoek. Hierop is recentelijk (2005) een VI communicatie strategie vastgesteld die tot verdere ontwikkelingen zal aanzetten. Het ontwikkelen van de VI omgeving van de website door te kiezen voor een verdere indeling naar regionale en centrale organisatie eenheden zal de toegankelijkheid van de VI voor de burger en de (regionale) bedrijven en andere stakeholders doen toenemen. Ad 6 Resultaat van toezicht in jaarverslag Jaarlijks wordt er een verslag gepubliceerd en zowel naar de Tweede Kamer als naar de brancheorganisaties, gemeenten en provincies gestuurd. De publicatie wordt ook in het Engels vertaald en aan buitenlandse collega’s gestuurd. Het meetbaar maken van het effect van het VI toezicht in termen van verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving (i.e.: gezondheid en veiligheid) is nog niet goed mogelijk gebleken. Het is al erg lastig om het effect op de naleving meetbaar te maken. Dit heeft ertoe geleid dat er nog maar op enkele terreinen van toezicht naleefindicatoren zijn. De overige terreinen kennen een inschatting van de ontwikkeling van de naleving (bepaling van het resterende naleeftekort) op basis van expert judgement. Er is een plan in 2010 het effect van het VI toezicht meetbaar te hebben en dan eerste resultaten te kunnen presenteren. Een goed voorbeeld van een jaarlijkse effect rapportage is die over de kwaliteit van het drinkwater. Dit is overigens een wettelijk verplichte rapportage. Ad 7 Eigen werkwijze regelmatig laten toetsen Op dit punt heeft de VI nog geen stappen gezet. 2.2 Stand van zaken bij de KFD Ad 1 Nut en noodzaak verhelderen Dit aspect is niet expliciet omschreven. Feit is dat er een grote maatschappelijke aandacht is. De samenleving en de politiek verwachten een controle die zodanig is dat er geen ongelukken gebeuren. De kans op ongelukken moet zo klein als redelijkerwijs mogelijk zijn. Het toezicht op nucleaire inrichtingen in relatie tot de voortdurende verbetering van de veiligheid vereist een concentratie van een grote deskundigheid en jarenlange ervaring in combinatie met een uitgebreid internationaal netwerk. Dit complex is in de praktijk nauwelijks aan andere partijen dan de overheid over te dragen. Ad 2 Onafhankelijkheid waarborgen; Wordt afgedekt door het organisatiebesluit VI Ad 3 Maatschappelijke groeperingen betrekken De KFD wil actief in dialoog met de toezichtgenieters, de lokale bestuurders, de burger en NGO’s. Met de toezichtgenieters vindt reeds een periodiek directie overleg plaats. Dit wordt op prijs gesteld. 7 Hoewel nog niet op structurele basis wordt er al met burgemeesters en officieren van justitie contact onderhouden. Ad 4 Keuzes vooraf vastleggen Enkele jaren geleden werd vastgesteld dat ook in vergelijking met het buitenland een grote achterstand bestond inzake transparantie. In de eerste plaats is toen een brochure gemaakt en gepubliceerd (in 2004 en ook in het Engels). Deze geeft in grote lijnen de aanpak van de KFD weer. De KFD heeft een eigen directieplan, waarin de prioriteiten worden vastgelegd. Tot op heden wordt dit niet gepubliceerd. In 2005 is een interne werkgroep communicatie opgezet, die op basis van de communicatie strategie van VI een eigen KFD-strategie en plan voor de komende jaren heeft opgesteld in samenwerking met de dienst communicatie van VROM. KFD krijgt, net als andere VI-onderdelen een eigen omgeving op de VI-website. De KFD heeft de opdracht van de VI-leiding om haar zichtbaarheid te vergroten. Deze ontwikkeling krijgt mede een impuls vanwege de politieke discussie over nieuwe kernenergie en de vraag of de Nederlandse overheid wel in staat is een eventuele aanvraag te beoordelen (vraag naar capaciteit en deskundigheid). De bedoeling is om langzamerhand de website te gaan vullen met meer infromatie over de werkwijze, de keuzes en prioriteitsbepaling, de jaarplannen. Ad 5 Actief openbaarmaken van toezichtsbevindingen In de nucleaire wereld was openheid, zowel bij de industrie als bij de overheid, in het algemeen ver te zoeken. Dit heeft mede als gevolg van een aantal grote ongelukken geleid tot een groot wantrouwen in de deskundigen (industrie en overheid) en een grote angst voor alles wat met radioactiviteit en kernenergie te maken heeft bij de burger. Thans is het besef doorgedrongen dat er een zo groot mogelijke openheid nodig is van de zijde van de industrie maar ook bij overheid (beleid en toezicht). Telkens als er in Nederland over kernenergie wordt gesproken met deskundigen dan zijn dat vertegenwoordigers van bedrijven, instellingen en NGO’s. Wat de overheid en daarbinnen de KFD precies doet is bij de burger nauwelijks bekend. Gesteld kan worden dat de KFD vooral in stilte haar taak uitoefent. De enige publicatie die door de KFD jaarlijks werd uitgebracht betrof de storingsrapportage aan de 2e Kamer. Verder zijn er in verband met de veiligheidscultuur problemen bij Petten toen enige direct gerelateerde zaken gepubliceerd. Een discussie is gaande over het actief openbaarmaken van de toezichtbevindingen (een op een publicatie van bijvoorbeeld de inspectierapporten of alleen samenvattingen). Ad 6 Resultaat van toezicht in jaarverslag De jaarlijkse rapportage van de KFD is geïntegreerd met het VI-jaarverslag. Daarnaast vindt er een aparte rapportage plaats over de storingen. In de toekomst is de bedoeling om jaarlijks “De staat van de nucleaire veiligheid” te publiceren. Het effect van het toezicht bepalen is ook voor de KFD een lastige. Het aantal verhinderde ongevallen en overtredingen is moeilijk meetbaar. Verder is bij een geconstateerde verbetering niet goed te onderscheiden wat de bijdrage is van de overheid of de druk van de samenleving en het uitgevoerde beleid van het bedrijf. De KFD is op zoek naar een eigen handvat om concreet te meten het aantal verbeteracties dat toezichtgenieters hebben doorgevoerd n.a.v. KFD verzoeken. Voorbeelden zijn de verbeteracties op grond van verplichte veiligheidsevaluaties en internationale missies (OSART). Bij het reguliere inspectiewerk is dit lastiger aan te tonen. Het gaat uiteindelijk over de nucleaire veiligheid en het steeds verder reduceren van de kans op ongevallen. Dit gaat verder dan de constatering dat er sprake is van voldoende naleving. Ad 7 Eigen werkwijze van de toezichthouder regelmatig laten toetsen Is op dit moment geen nationale praktijk. Wel wordt er 3-jaarlijks een toetsing uitgevoerd van de uitvoering van de Regulatory Body door collega’s aan de hand van een nationaal rapport. Bij de IAEA (Internationaal Atoom Energie Agentschap) is een service beschikbaar (IRRT: internationale regulatory review team) om na self assessment de activiteiten te toetsen aan wat internationaal gangbaar is. De KFD is lid van de internationale werkgroep WGIP (werkgroep inspectiepraktijken). Hierin worden inspectiemethoden uitgewisseld en belangrijke thema’s uitgewerkt. Er zijn wel elementen aanwezig. 8 3. Conclusie, opgaven voor de toekomst en bijbehorende dilemma’s Uit deze bijdrage blijkt dat de VI op het terrein van transparantie goed op weg is. Op onderdelen is het vormgeven van transparantie nog in ontwikkeling. De belangrijkste daarvan zijn het actief openbaar maken van toezichtsbevindingen en het betrekken van maatschappelijke groeperingen. Met het extern laten toetsen van de eigen werkwijze is nog niet echt een aanvang gemaakt. • Het actief openbaar maken van toezichtsbevindingen is in ontwikkeling. Naast de rapportages aan de Tweede Kamer worden onderzoeksrapporten ook met persberichten aan de pers gepresenteerd. De actieve openbaarheid krijgt sinds kort extra aandacht, mede vanwege de wens van medewerkers om de zichtbaarheid van de VI in de samenleving te vergroten. In de afgelopen 4 maanden was inspecteur-generaal Wolters 3 maal landelijk in het nieuws (NOS-journaal en landelijke dagbladen) om resultaten van onderzoek naar onder andere vuurwerk en de veiligheid van platte daken (bij hevige sneeuwval of extreme regenval) te presenteren. Dit kan ertoe leiden dat de (wens tot) openbaarheid en zichtbaarheid op gespannen voet komt te staan met het primaire doel, het bevorderen van de naleving van de regelgeving. Het bevorderen van de naleving van de regelgeving is niet in alle gevallen gediend met breed uitgemeten publiciteit. Een bedrijfstak die collectief in de schijnwerpers is gezet als overtreder van regels gaat deze niet per definitie sneller naleven, dan een bedrijfstak die met andere interventie-instrumenten wordt aangepakt. In extreme gevallen kan publiciteit op grote schaal leiden tot verharding van standpunten en volharden van de overtreders in hun foutieve gedrag. Wij pleiten niet voor een terugkeer naar een gesloten in zichzelf gekeerde toezichthouder; integendeel. Wel vinden we het verstandig om bij de keuze of grootschalige publiciteit zal worden ingezet de effecten op het naleefgedrag in de betreffende sector zwaar mee te laten wegen. Het betrekken van maatschappelijke groeperingen bij het beleid van de VI. Ook op dit punt is de VI in ontwikkeling. Met brancheorganisaties worden contacten gelegd om te verkennen waar samenwerking mogelijk is, vanuit het perspectief dat via brancheorganisaties op de doelgroep toegesneden voorlichting georganiseerd kan worden; dat brancheorganisaties kunnen bevorderen dat aangesloten leden de regels naleven. Ook kunnen brancheorganisaties er belang bij hebben dat zogeheten free-riders worden aangepakt, waardoor oneerlijke concurrentie wordt voorkomen. De VI staat open voor signalen van burgers, en heeft een belangrijk deel van de werktijd van medewerkers vrij gemaakt om op die signalen te reageren. Burgers en bedrijfsleven worden echter nog nauwelijks betrokken bij het maken van keuzes in prioriteitstelling en programmering. De VI heeft dit onderkend en een portefeuille Burgers ingesteld. Op dit punt kan de VI nog een slag maken. De professionaliteit van de VI zal daarbij moeten voorkomen dat de VI zich teveel laat meeslepen door brancheorganisaties of door burgers die vanuit hun eigen deelbelang prioriteiten zullen aandragen. Externe toets van de eigen werkwijze. Voor zover ons bekend zijn er nog geen vergevorderde plannen om de eigen werkwijze van de VI extern tegen het licht te houden. Wij zijn van mening dat een volwassen toezichthouder die anderen (bedrijven en overheden) “de maat neemt”, ook zijn eigen wijze van functioneren met enige regelmaat tegen het licht moet houden en hierover moet berichten. Het risico van een dergelijke toets is natuurlijk dat het aanzien van de toezichthouder bij een negatieve uitkomst schade oploopt. Dit risico achten wij minder groot dan verder werken zonder een dergelijke toets, met daarbij het risico dat een ondermaats functioneren niet of pas in een heel laat stadium wordt opgemerkt. • • 9 |
Download | |
